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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7621（2009）04－0013－07
当今时代，随着权力资源由政治国家向公民社会的逐渐转移，民主行政已成为一种历史发展趋势。就我国而言，发展社会主义民主政治，是社会主义现代化建设的重要目标，但是民主不能只是被置于形而上的层面，还必须确立一种民主程序以及与之相适应的管理体制，即民主行政。列维坦说得好：“民主国家不只是以民主原则为基础，还要以民主方法来管理，而民主观念要渗透到整个行政机器之中。”[1]同时，中国行政管理模式的选择和建构不能离开中国的历史和现状。从十七大报告确立的“必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系”的原则出发，本文试图对建构我国社会主义民主行政进行一次系统的阐释。
一、公平行政与廉价行政
纵观公共行政的历史，就会发现其价值目标总是在效率与民主之间摆动。无论是韦伯所倡导的官僚制理论，还是新公共管理理论，都是以保证实现组织工作效率的最大化为目标的。然而，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为，效率固然是公共行政价值追求的目标，但不应该是其唯一的价值；公共行政应回归到以自身价值为主体的地位，将公平、责任等价值注入公共行政过程，形成以社会公平为核心，民主、责任、效率并存的价值体系。按照弗雷德里克森的解释：“行政管理者不是中性的，应当责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”[2]奥斯特洛姆指出，对行政过程的效率问题过于关注，通过集权和控制机制促进效率，这与民主思想背道而驰；现代民主社会中，公共行政应建立起“民主行政”的目标模式，即效率并非压倒一切的价值取向，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，促进社会公平。[3]同样，新公共服务理论也认为，公共行政的优先权应该放在个人价值上而不是组织效率上，应将民主、公民资格与公共利益作为其核心目标，当然，这些理论并不排斥效率的价值，而是认为，真正的效率必须以公平的社会服务为前提，并置于由社会公平、责任等价值构成的价值体系之中。
在我国现阶段，由于贫富差距的不断扩大，公平与效率之间的紧张关系日益凸显，已成为影响社会和谐的重大社会问题。自20世纪90年代起，随着大规模、多层面的利益调整，阶层分化随之加快进行：一是权力资本化的扩张与国家权力功能的弱化；二是既得利益集团的形成与贫富两极化的加剧；三是利益调整与阶层分化引发的矛盾冲突趋向尖锐化。毫无疑问，严重的不公正和不平等会激发和正在激发着社会上处于劣势地位的各阶层的不满意识。在此情势下，不仅经济增长将会成为牺牲品，而且正常的社会秩序也将难以维系。毕竟，社会的基本公平与公正、社会正义本来就是人类追求发展的基本价值内涵，因而那种以不平等来换取增长、或者让人们暂时忍受这种不平等关系的发展模式是不得当的。何况，对发展的追求并不意味着这种不适当和不协调的现象是不可避免的。然而，改革开放以来，我国长期采取的是“效率优先，兼顾公平”的原则。在“效率优先”的“导向”下，一些人把“效率优先”作为“保护伞”，把社会公平放在一边，结果采取一些不公平的手段非法攫取财富，使财富积累过程中的不公平现象大量出现。
如果说在物质匮乏的时代，对物质和效率的追求摆在一个优先地位而具有一定合理性的话，那么，在我们基本解决了这一问题的今天，对社会公平的倡导和维护就应成为一个不可回避和推卸的道义和责任。为此，我们必须从社会公平的角度规范政府行政的价值目标。这是民主行政及其制度安排的首要原则。这里的公平，不仅包括机会平等、分配公正，还包括对社会弱势群体的政策倾斜。具体而言：（1）机会平等包括支配、使用和分享公共资源的机会平等、公平的竞争和参政机会，力求保证每个人各尽所能。这要求政府在提供公共物品的时候不能强行垄断，并要在机会和职位向所有人敞开、机会均等方面做好基础性工作，保障公民进入社会和获得基本公共物品时不会因为地域、种族、语言、性别等方面的原因受到歧视性待遇。（2）分配公正是指依据贡献大小获得相应的职位、报酬和权益等，各得其所。（3）政府既要建立相应的制度确保公民的合法收益得到保护，又必须通过政府转移支付等必要的再分配来抑制富者愈富、穷者愈穷的现象。由于公共资源的有限性和占有上的排他性，这在一定意义上意味着权利或机会对于弱势群体来说就可能成为毫无疑意的空谈，因而公共资源必须对他们有所倾斜。[4]弗雷德里克森指出：“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”[5]
对公平行政的倡导并不是对效率或效益的排斥和忽视，相反，打造高效能的政府应是政府行为的一贯追求。追求高效率的政府，也必然是一个“廉价政府”。目前，我国庞大的政府机构及其公务员队伍，巨额的政府财政开支，公共财政的严重浪费，已成为人民身上沉重的包袱和影响社会发展的一个大问题。而要建立廉价政府，就必须精简机构，反对形形色色的官僚主义，尽最大可能地节约社会资源，降低行政成本。当然，廉价政府并不意味着是一个花钱最少的政府，而应该是最有效益的政府，是以最少的投入获得最大产出的政府。
二、参与行政与开放行政
现代民主政治赋予了公民政治主体的地位，倡导公民参与、主权在民。然而，在官僚制中，由于强调集权主义，强调下级对上级在职务上的绝对服从，这在相当程度上抑制了员工的积极性和创造性。而官僚制对官员队伍的专业化和专家治国的强调，更是将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，在某种程度上剥夺了基层成员的民主参与权利，使行政失去其民主特质。甚至出现了这样的情况：官僚名义上作为人民公仆，代表全民利益，实际上却作为特殊利益阶层，日渐与社会脱离，高居于社会之上，人民之上。由此，科层官僚制演变成了一个官僚主义的怪物，而不是坚持国民利益至上的服务机构。
公共选择理论和委托代理理论揭示，官僚机构在公共服务供给中的垄断地位及派生的信息不对称，是政府弊端丛生的根源所在。为此，新公共管理理论主张公共管理主体的多元化，把决策、控制权从官僚机构那里转移到社区、公民，形成一种政府、非政府公共组织、社团、社区、企业甚至个人共同参与治理的崭新格局。正是在这些理论的促动下，自1989年联合国提出“治理”概念以来，全球治理运动蓬勃兴起。“治理”强调分清政府、公民社会与市场各自的责任与权力，并追求三者的平行发展，特别重视基层公民对公共事务的参与，由此形成公民、市场与政府三者之间相互协作的综合治理网络。与“统治”不同，治理所需要的权威并非只是来自政府机关，政府机关并非唯一的权力来源；政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等要保障公民在民主的基础上有参政议政的权力与机会，保证国家行政权力行使的公开性与透明性；相应的，政府应给予公民发表自己意见的机会，特别在做出可能对公民不利的行为时，应该保证公民有提出辩驳意见的机会，等等。
然而，中国长期以来是一种高度集权的国度，政府是唯一的权力主体，政府与社会高度合一，整个社会生活高度政治化。随着改革开放的日渐深入，社会分化也逐渐加快，从而使这种“强政府、弱社会”的状况正在发生着变化。不但在经济领域内产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，如没有单位归属的“个体户”，没有部门归属的私人企业，各种分散化的社会中介组织等，而且在其他领域内，在政府认为不影响国家安全与政治稳定的条件下，有限的多元化也已经出现，社会文化、教育、娱乐、学术研究、非政治的社团作为“第二文化”，与政府主导的“第一文化”平行地共存。这些自主的社会建制与组织，如果进一步发展，形成网络，就会形成一种具有中国特色的、新兴的健康而充满活力的市民社会，从而为建立具有中国民族特色的民主政治提供必要条件与真实基础。[6]正是在这种情势下，政府制定了共同治理的方针：“建立国家与政府负责、社会协同、公众参与的多元化社会管理模式”。这种政府、社会和个人的共同治理模式意味着公共事务在国家和社会间合理分配：凡是公民和非政府组织能够独立自主解决的事情，政府就不要插手；凡是市场可以解决的问题，政府就不要介入。同时，这种治理模式需要加强政府、非政府组织和公民之间的平等协商与合作，要求用协商手段而非强制手段把各种管理主体（政府、非政府组织、公民等）变成一种合作伙伴关系，建立良好的合作与良性互动的运行机制，从而最终达到“善治”的目的。
可以说，我国的政治参与在近年来的进步是有目共睹的，但不能因此漠视当前政治参与中的问题：（1）从政府管理体制来看，当下的政府管理仍受计划经济体制的惯性影响，难以摆脱权力过分集中的弊端，行政职能虽在转变，但主要职能仍体现于“管、审、批”，缺乏清楚的政府权力边界，人治色彩浓厚，监督和约束机制不健全，对社会公众的需求反应不够灵敏。（2）从政治参与制度来看，我们虽有一套比较完备的政治参与制度，包括人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度和信访制度等，但这套政治参与制度自主程度低，主要起着为政府决策提供合法化支持的功能，参政、议政和监督功能发育不良。而且，这些制度本身较为空泛，操作性不强，方式单一，缺少互动和有效配合。同时，由于有效反映民意的政策输入机制匮乏，使得政治参与消极化：公民对于国家大事和社会公共事务漠不关心，对政治生活缺乏责任感和动力。[7]（3）从参与主体的发育程度看，虽然近些年来陆续出现了一大批非政府组织或其他非营利组织，但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的自治职能，带有一定的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点，等等。
对此，一个可供参考的选择是，通过行政公开化的途径，建立一种更为开放的行政空间，以有效保证公众参与和监督公共政策的制定与执行。共同治理模式所体现出的就是一种“权力”上的开放行政。除此之外，实施开放行政，还必须做到：（1）行政行为和公共政策的公开化。要充分保障民众的知情权，公开有关的政务信息、政策制定程序和环节，除法律、法规规定不宜公开的外，其余的都应该对民众公开。在这一过程中，要广泛听取相关利益群体的意见，加强社会协商，使公共权力的行使和公共物品的提供置于公共和媒体的监督下，减少保护主义，减少暗箱操作。（2）打造诚信政府。诚信不仅是市场交易的基本准则，更是整个人类社会生活的一个基本法则。然而，在当今社会中，政府在其政策行为上的不连贯、轻易承诺而疏于兑现，以及受短期利益诱惑的国家机会主义等各种缺乏公信力的事件屡见不鲜。为此，政府在行政过程中，在号召社会民众诚信的同时，更需要保持自身的诚信。（3）适度放松管制。在我国，规制太多的状况可以从我国的行政审批制度中略见一斑：审批事项过多过滥；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重审批、轻管理，甚至以审代管；审批透明度低，自由裁量权大，极少数机关工作人员利用审批徇私舞弊，违法违纪，给公众利益造成了严重损害等。显然，我们同样需要一场放松规制的政府改革。（4）开放的胸襟与视野。开放之所以如此重要，是由于一个组织的进化或发展的首要前提，就是该社会必须保持一定的开放度。在有关“开放”的诸多维度中，更为重要的是一种开放的胸襟与视野。波普正是在这一角度上，把自由、平等、宽容及提倡理性批判精神和实行改良的社会称之为开放社会，把与之相反的社会称之为封闭社会。[8]
三、服务行政与廉洁行政
在政府与社会的关系方面以及政府的角色定位这一问题上，一直存在着理论上的分野：国家中心论强调国家是垄断社会资源、推进发展的“行动者”角色，由此形成一种“万能政府”的神话；社会中心论认为发展的动力存在于社会之中，国家对社会是一种限制性的力量，因而它的干预越少越好。无论是东方国家还是西方国家，在前资本主义时期占统治地位的都是国家中心论。到了西方自由资本主义时期，随着亚当·斯密经济自由主义的盛行，产生出一种“市场乌托邦”观念，即市场这只“看不见的手”能够以个人利益本位为出发点，去引导经济生活，进而达到社会利益的最大化。为此，这种自由主义主张严格限定国家的边界，崇尚“最好的政府是管事最少的政府”、“小政府大社会”、“守夜人国家”。而随着20世纪30年代资本主义经济的全面危机，一个政府积极干预市场的经济理论即凯恩斯理论应运而生。从此，政府不再满足于消极行政，而是主动谋求对社会和经济生活进行干预。在此趋势下，政府规模开始扩大，行政权力日益膨胀，国家权力的结构模式也由议会至上演变为行政主导。而随着政府干预政策的弊端越来越大，从20世纪70年代末开始，西方国家官僚体系出现了“滞胀”，于是，以公共选择派和新公共管理为代表的自由主义主张限制政府干预，依靠市场机制向自由放任回归，最终导致了西方政府全面放松市场经济管制的改革。这种自由主义认为，社会是非常复杂的，人类的知识有限，不可能进行集中的管理，集中的程度越高，问题越大；人类的事务最好集中在个人之手，而不是政府之手；应该限制政府，把政府的作用减少到最低限度。“只有政府小些。官僚主义才会少些”[9]。
然而，问题在于，有限政府虽然可以降低“政府失灵”的危险性和危害性，但是同样也存在着“市场失灵”和“社会失范”的难题。同时，随着新公共管理运动不断地将权力下放到底层组织，国家变得更为碎片化，使得政府在整体上对公共治理负责成为泡影，尤其对于当代日益增加的国际犯罪、环境恶化、疾病、贫穷以及社会排斥等复杂的社会问题，不是仅仅靠市场以及单个政府部门所能够胜任的，而是需要将政府各部门以及各种公共组织和私人组织联合起来才能共同完成。于是，人们终于认识到，政府与市场各有其局限，一个良好的政府治理模式中，政府与市场、社会应在职能上有所分工并保持密切合作。
既然政府在现代治理结构中依然是不可或缺的角色，当然也非“万能”，那么又该如何给政府的角色和职能进行定位？新公共管理认为，政府的职能是制定政策（掌舵），而政策的具体执行（划桨）则是通过建立准自治机构承担。[10]在新公共管理的理论视野中，自利是公共行为的动力，通过促使个体追求自我利益，最终使公共问题和个人问题都得到圆满的解决。然而，问题在于，一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正是基于对新公共管理强调个人价值的反叛，新公共服务理论认为，公共行政改革应该走出技术理性构筑的象牙塔，关注动荡时代的社会问题。它强调公共行政的公共性，认为公共行政应该承认政府在国家治理过程中的必要性和正当性，通过公众的讨论、参与扩大公共行政领域，避免过度强调市场而造成“空洞化的国家”。“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定规则的裁判者。市场所做的是大大减少必须通过政治手段来决定的问题的范围，从而缩小政府直接参与竞赛的程度。”[11]为此，针对新公共管理强调政府“掌舵而非划桨”的主张，新公共服务认为，政府的角色是“服务而非掌舵”。在新公共服务的理论视野中，公共利益是一种共同的事业。行政官员和公务员的首要作用在于帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
正是受新公共服务等理论的推动，建立服务型政府如今已经成为世界各国普遍认同的理念。从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府职能转变浪潮中。我国新一代领导人敏锐地觉察到了这一变化，并采取了积极行动，最终将“建设服务型政府”作为行政的一种基本目标模式。其实，维护最广大人民的根本利益，本来就是社会主义民主政治的核心价值。这种服务型政府的宗旨，就在于树立一种“以人为本、执政为民”的执政理念，从“为民做主”转变为为民服务，并实现一种角色定位和职能的转变。十七大报告指出：“在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。”具体而言：（1）政府主要是扶植自由、竞争而公正的市场而不是取代市场，主要是保护公民的自由以及激励公民通过市场获得多样性、创造性。为此，政府必须落实“强化”、“弱化”和“转化”的要求，即强化政府对市场机制失灵的调控作用；弱化政府在市场机制能发挥作用的领域的职能，同时履行对微观经济的规制职责（如保护和促进竞争，质量规制，劳动保护等）；并实现政府职能向社会组织的转化，等等。（2）政府要集中人力、财力、物力去做必须由政府承办的社会管理和公共服务事务，如义务教育、公共卫生、人口与计划生育、弱势群体保护、基层文化体育、公共安全和社会风险管理等。（3）虽然政府的主要职能是向社会提供公共服务，但这并不意味着所有的公共服务都必须由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的服务供给方式，如社区授权。同时，还可以实行市场竞争让更多的私营部门参与公众服务的供给，等等。总之，在社会主义市场经济条件下，政府在重点转变经济管理职能的同时，要重视转变社会各项事务的管理职能，并把这几方面的职能转变有机地结合起来，从而推动政府职能的总体转变，最终建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型政府职能体系。
既然服务行政成为我国政府的基本角色定位，那么，就存在着一个如何更好地发挥其服务功能的问题。而要做到这一点，除了要求政府不断提高其服务能力、执政能力，改变官僚主义作风外，最重要的是进行廉洁行政。当前，越演越烈的滥用权力、权钱交易、违法行政等官员腐败现象，已严重背离了社会主义民主政治的宗旨，严重阻碍着社会主义各项事业的发展。官员腐败问题之所以根深蒂固，原因自然是多方面的，而体制问题尤为关键。这主要表现在：（1）在官僚制组织中，官员们并不总是以他们应当遵循的方式行事，他们具有一种人类本能的趋向，试图增大自己的权力，并扩充自己的权利。一旦掌握公共权力的官僚组织在社会中形成了一个独立的利益群体，他们势必不断加强自己的行政权力，为自己及其利益集团谋取特殊的利益。“官僚个人融合成一个集体，并相互整合为官僚机器。这些官僚在利益上保持一致，以确保机器的各项功能得以延续，并在社会上维持其权威。”[12]这就是公共选择理论所揭示的“官僚的自主性”。而当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共权力，群众的命运实质上越来越依靠官僚组织的运营。于是，与民众的利益相比，官僚自身利益往往会成为自身优先关注的问题。从而不可避免地导致公共组织表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等。（2）官僚体系作为一种集权结构，垄断了社会资源的配置权，具有信息和权力的排他性，使得官僚往往利用自己的专业技术优势和所处的信息垄断地位，按照有利于自己及其代理人利益的方式来处理公务，因而为官僚自主性的实现提供了可能。不仅如此，这种权力本位体制，会导致官僚们形成强势群体，凌驾于社会之上，并助长其职业骄傲，导致权力崇拜和争权逐利：“支配官僚的是强烈的权力拜物教，官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。这样一来，就必然会在官员之间造成非道德的猎取权力的行为，官员会把通过忠于职守和通过自己的行政行为为社会提供良好的服务的途径看作一条十分困难的途径，他们就会选取人情关系、投机钻营等等途径去获取权力。”[13]这种对权力的热捧和追逐，致使腐败现象滋生泛滥。
既如此，要使廉政建设真正取得成效，我们不仅需要加强思想教育建设，更重要的是要加强制度建设。而在制度建设中，最为根本的，就是下文中我们将要谈到的，设法解决权力的分配和制约机制、施行“依法治国”的问题。
四、责任行政与法治行政
现代民主政治的经验表明，没有责任羁绊的公共权力，会失去行使的界限，从而导致对公共权力的滥用。因而，“责任行政成为民主政府的基本要求”。[14]在公共组织中落实民主管理，有必要对各级管理人员的权力进行有效的分割，把权力的划分和有效的监督控制结合起来。只有确保权力与责任的一致性，才能实现对于政治权力的有效制衡。
在西方，传统的“三权分立”民主模式可以说在一定程度上有效地限制了权力滥用，但是，这种模式并不能真正解决责任性的问题：（1）立法、行政、司法三权分立且相互制衡模式存在着责任错位（即“环式”民主）：行政组织直接面对公民，却不对公民负责，这使得官僚组织只按照自身适应的方式行事，而很少顾及服务质量、公众的反应；而真正的决策组织（议会）由于不直接面对公众而无法真正实现契约意义上的责任，何况，他们还受到利益集团和党派利益的制约，其决策并不一定就是选民意志的真实反映。（2）官僚制模式假定了政治与行政的二分，即行政官员仅仅在政策方面给政治官员提供建议，而自身保持中立，与政策制定无关。然而，在实践中，所谓的政治类事务和行政类事务根本难以区分，行政人员也很难被排除在决策职能之外。（3）官僚制组织实际上是一种依靠内部规则制度程序化运行的封闭而稳定的组织结构，官员只要遵循组织内部按部就班的各种规定，就会沿着职业发展的设计前景稳步上升，而不必担心外部群众的意见会影响自己的升迁。久而久之，政府就会逐渐退化为脱离环境、脱离群体、只顾自己利益的特殊利益集团；民众则由于难以了解政府部门的内情，也无力对政府行为进行制约，而造成政府与民众的脱节，“互动机能失调”，政府的回应性差和低效率等。（4）在这种模式中，行政人员机械地执行政治官员的决策，关心的是如何有效贯彻决策，避免出现错误，而不是关心决策的效果如何，从而不可避免导致行政官员逃避责任和规避风险的行为等。
正是基于传统行政模式的责任局限，新公共管理论者提出了自己的相关主张：（1）通过充分发挥公众的参与性来实现公共事务的治理，使公民投身于公共政策过程，在互动中对政府政策与服务产生积极而广泛的影响。（2）从个体自身需求出发来激励官僚行动，并使之拥有较大的自主权，为较多的事情做出决策和承担责任，而不指望于官僚维持公共利益和社会福利的所谓“自觉性”。（3）强调公众是顾客，政府则是公共服务的提供者，通过竞争等市场机制直接影响公共服务的提供，并对他们所服务的顾客负责，等等。虽然说这种模式由于市场化机制对个人需求和利益的强调，很可能会造成维护公共利益责任的缺失，但是，这种责任机制实现了从向政治官员负责的间接责任到以顾客为中心的直接责任，从满足于规避错误的消极责任到以目标和任务为导向的积极责任的转变，确实改进了传统责任机制中责任不明的问题。不仅如此，它通过公民的广泛介入来实施监督，能够更充分的保证行政责任的落实。此后，新公共服务理论更是明确地提出了一种“为人人负责，人人都负责”的参与原则：“公共管理者必须对谁负责？答案是‘每一个人’。”[15]“公共服务的精神并非只限于那些正式为政府工作的人们……普通公民也希望有所贡献”，[16]等等。
我国的民主模式和社会现实与西方社会有所不同，因而在责任机制问题上面临的问题也不同：（1）在西方，政治与行政二分法之所以被新公共管理运动所否定，是因为政治与行政在管理实践中实际上不可能完全分离，所以要明确行政官员的政治责任。而在我国，更需解决行政严重政治化的问题，尤其是党政不分现象。同时，也要向西方那样注意避免淡化行政官员政治责任的倾向。因此，我们在从制度与法律层面推进党政分开的同时，必须提升行政管理人员的政治责任感，以防止发生与政治目标相背离的行政行为。（2）与西方国家实行“三权分立”不同，我们实行“议行合一”的民主集中制。由于立法权由全国人民代表大会行使，因而能更大程度上代表人民的利益，更能回应人民的需求。但是，在我国的行政活动中，长期以来一直存在着有权无责、权大于责、权重责轻、权责不明的现象。我国社会主义民主政治的性质，要求政府在行政活动中必须是一个能够值得人民信赖的、负责任的政府。为此，我们必须做到：（1）权责一致。即责任的大小必须和权力的大小相适应，“位高就应责任重”。（2）决策、执行与监督相分离。（3）时效原则。“迟来的正义为非正义”，责任追究如果不及时则会增加人们对于政府公共权力的不信任感，会对政府公共权力产生抵触情绪，不利于社会的和谐与稳定。（4）而要使这种监督真正落到实处，最为重要的，就是要建立一种人人参与、人人负责的权力运行机制。
当然，这一切的实现，都依赖于我们的制度建设和思想道德建设的有效实施。在当前我国的制度和思想建设中，法治行政的推行尤为迫切。现代社会是一种法治型社会，社会秩序的维持基于人们对法律契约和社会规则的自觉维护，而非对个人意志和专职权威的被动屈从。法治观念的确立，目的在于废除或防止专制独裁，保障公民权利自由，从而与传统社会中的“人治”相对立。因而，要发展社会主义民主政治，就必然需要实现人民当家做主和依法治国的有机结合。官僚制之所以成为现代社会组织形态的主导形式，就在于它以法理型权威作基础，严格区分公、私行为，严格按照法律和规章办事，从而在根本上否定了人治，确立了政府管理的法治精神。尽管这一组织模式由于其等级森严、封闭僵化等弊端，而越来越遭到人们的批判。但是，它所体现出的法治观念、契约观念、秩序化等理性精神，在今天不但没有过时而且是应该为任何社会组织所提倡和鼓励的。毕竟，官僚制诉诸现代法理型权威而非传统非理性权威、追求合法性秩序的理性信念，永远是对冲动与无序的制约，是对专制独裁的颠覆。
然而，在我国，由于传统官僚体制固有的专断独裁特征，再加上盘根错节的宗法势力的影响，因而并未真正建立起理性的非人格化的政府权力和法律程序。建国后，由于传统官僚制的历史惯性，加之传统计划经济模式在某种程度上又强化了传统的官僚体制，在中国行政组织运行机制中仍然存在着诸如人格化倾向、非理性和缺乏效率、法制观念淡漠、家长制作风以及非技术化因素等问题：（1）在我国现阶段的行政体系中，往往是人格权威大于法律权威，个人权威大于机构权威。下级通常把上级的言论或指示当作行动的根据，出现依附于个人权威的非正式关系。这种组织关系的激励原则不是能力与成绩，而是个人的政治忠诚。（2）与人格化相伴随的是行政行为的非理性。政府管理中领导人往往以言代法，政府的法令和政策往往受到领导人意志的左右，法律的效力往往因人而异，并导致了诸如机构设置上的随意性，人员使用中的主观性，组织职责和人员缺少具体的衡量标准，绩效考核与职务升降相脱节等现象。（3）在我国的行政组织中，尽管从表层看都具有某些科层制的特点，如专业化的分工、权责限制、规章管理，但在实际运作中，这些原则常常不能充分的发挥功能，而是受潜在的非正式规则因素的影响。这种二元性形态的运作常常导致组织中的违规行为，等等。如上这些非规则化的思维和行为习惯，显然都与中国文化缺乏对规则尊重的非理性精神因素有关。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，更好体现社会主义的民主政治，我们一定要高度重视社会的法治建设。当然，对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是不可或缺的。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。这二者是一个有机的整体，应该相互促进、互为补充，统一发挥作用，从而有效促进社会主义民主行政的实施。
收稿日期：2009—03—15
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