近年主要发达国家制造业人才培育政策及对我国的启示
张群
摘要： 金融危机的爆发使发达国家意识到制造业仍是经济增长的发动机，各国先后提出再工业化战略，通过加大人力资本投入、完善人才培养体系、强化人才政策研究、深化资格认证制度等举措，加强工科人才、技能人才、创新人才储备，为再工业化补充高素质人才。目前，我国虽已投入了大量的政策资源提高制造业人才素质和能力，但仍存在着财税政策引导不足、职前教育与制造业的实际需求脱节、在职培训参与率不高等诸多问题。为实现制造业的转型升级，我国应把人才战略作为实施本国制造业战略的重要支撑，持续加强财税政策的激励引导，深化职业教育和在职培训，建立健全相应的配套制度，进一步打造“质优量足”的制造业人才梯队，为制造业的转型升级提供源源不断的高素质人才。
关键词： 制造业；人才政策；国际经验
1 引言
金融危机爆发以来，发达国家和地区对经济增长范式进行了深刻反思，为应对经济危机和调整经济结构，纷纷将“再工业化”提升到国家战略层面，提出了一系列制造业人才培养举措，并将其作为实现工业智能转型、提高制造业竞争力的重要抓手。我国也提出了“中国制造2025”战略，加紧落实《制造业人才发展规划》，构建适应新工业革命需要的多层次人才队伍建设的指导方针。但总体而言，我国仍面临制造业人才结构性过剩和总量短缺的问题，根据2018年7月布鲁金斯学会发布的《全球制造业记分牌》报告，在美、英、日、德、中等19个国家中，中国制造业的竞争力排在第12位，其中，在劳动力素质方面，中国排在第17位，在教育支持力度、劳动生产率、劳动参与率等方面，仍落后于世界大多数发达经济体。特别是随着“互联网+”的兴起，要求人才的各方面能力向“厚基础、宽口径、复合型”的方向发展，对制造业人才提出新的综合性发展要求。研究发达经济体近年来的重点人才政策，对我国打造高端制造的领军人才和创新团队、优化制造业人才结构具有重要的参考和借鉴意义。
2 加强财税政策引导，扩大制造业人才资金投入
近年来，各国陆续推出鼓励制造业人才培养的财税政策，加大对人才培养工作的直接财政支持和间接税收优惠，积极推动政府层面的制造业学科建设和职业培训计划，并撬动更多制造业企业扩大人才投资，在财力上为本国制造业人才队伍建设提供了保障。
在模型运用中，选取调节系数z=2，本文视土地综合承载力和区域经济发展同等重要，给待定权重赋值为ξ=ζ=0.5。因此，根据式(2)～式(3)分别测算北京、天津、河北、京津冀城市群土地综合承载力与区域经济发展的协调度、整体效应、耦合协调发展度(见表6)。
一是在资金规模上，依托人才支持计划、工程等，加大对制造业人才培养工作的财政补贴力度，确保长期持续的投入。美国白宫发布的联邦2019财年预算案中，劳工部的“学徒制”支出2亿美元，用于促进先进制造、信息技术领域的学徒培训；教育部的职业技术教育（CTE）支出11亿美元，科学、技术、工程和数学（STEM）教育支出2亿美元，用于提高适龄劳动力的就业能力，确保先进制造等相关领域人才培养计划的资金支持。其中，为确保STEM赠款目标的实现，白宫规定每个财政年度确认最终拨款的30天内，教育部向管理和预算办公室主任（OMB主任）汇报STEM的具体支持计划，确保STEM受到支持的优先权。日本文部科学省自2014年起启动“超级职业高中（SPH）”计划，通过加强与对应行业发展趋势的大学、研究机构、公司和产业的合作，完善职业培训。实行至今已将工业、农业、商业、信息等领域的专业应用知识融入教育课程，培养了一批适应产业发展、具备高水平知识和技能的工程师。2017财年“超级职业高中（SPH）”计划的预算额度为1.73亿日元，用于提高本国工程师和技师的前沿技术创新能力。德国2017年拨付15亿欧元用于对入境难民开展职业培训，汽车制造商戴姆勒、钢铁企业克罗克纳等均参与其中。
程母那是感动的稀里哗啦，对着朝廷的言官大发感慨：“感谢大清，感谢老佛爷啊，我这老太婆活了一辈子，啥时候有这待遇？是老佛爷的英明领导，大清的盛世，才给了我这机会啊。”
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二是加强在职培训，政府通过各项举措为制造业提供必要的职业培训机会，提高在职工人的技能水平。职业教育最具有代表性的德国，以实践定向教育内容，在最新的职业教育中强调工业数字应用，全面提升学生的信息科技素养和数字技能。德国职业教育与培训研究所（BIBB）2015年建立了便于学生和企业、培训机构、大学等选择职业教育课程供需对接的“Training Plus”平台。截止到目前，在“Training Plus”平台上的1600多个课程中，工程类课程占比最高，达到38%。培训主体可在该网站上更新培训课程，2019年4月，“Training Plus”平台增加的25个职业课程重点聚焦工业数字化应用和实践技能，包括自动化电子技师、工业工程电子技师、信息系统电子技师、工业技师、高级焊工、机电一体化钳工等。日本面向第四次工业革命对制造业的冲击，发布了“第四次工业革命技能获取认证制度”，主要由经济产业省主导，每年4月和10月举办两次培训，面向45岁以下在职人员，开展人工智能、物联网、网络安全等技术在汽车、工业生产等传统制造领域的应用培训。
3 完善职业教育培训，强化制造业人才供需匹配
各国组织实施的各类人才培养计划，建立了全方位的职业教育培训体系，涵盖职前教育、在职培训等各教育阶段，为先进制造业发展提供高层次、高水平、高技能的急需紧缺人才。
定义 2.1 设S是具有可乘拟恰当断面S°的富足半群,设σ和τ分别是R和L上的好同余。若(σ,τ)满足下面两个条件:
2017年2月，据教育部发布的《制造业人才发展规划指南》预测，到2020年，新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备等十大领域的人才缺口将达到1900多万人；到2025年，人才缺口将达到3000万人。未来我国必须加快制造业人才供给的结构改革，在资金投入、职业教育、职业培训、制度保障等方面加大支持力度，逐步建立和完善制造业人才支持体系。
三是在完善税收优惠政策上，结合本国具体情况，通过税收抵扣等具体工具，着重提高技工待遇，鼓励各类主体开展职业教育和培训。日本结合国内制造业薪酬增长缓慢和“终身雇佣制”的国情，分别提出鼓励提高工人待遇和加强职业教育的税收政策。日本通产省在2019年上半年发布《2018财年“工资增长和生产率的税收制度调整”用户指南》，提出在2018—2021年度，工人薪酬与上一年度相比提高不小于3%、设备等资产投资占总摊销费用比例不小于90%的大企业，允许将上一年度总薪资增幅的15%作为减税额，减税上限不超过总体税额的20%；过去两年，教育和培训支出增加不小于20%的中小企业，允许将上一年度总薪资增幅的20%作为减税额，减税上限不超过总体税额的20%。美国规定允许企业在职教育费用不超过企业“年度收入”2%的部分，可以在税前予以抵扣。德国、葡萄牙等欧洲国家也对参加职业教育培训的企业、学校、机构等提供一定的税收优惠，积极开展“双元制”职业教育。
4 积极推进配套政策，构建制造业人才制度保障
秦安县位于秦岭之北，地理位置独特，属陇中黄土高原梁峁沟壑区，气候条件优越，典型的大陆性气候，是北方果椒最适宜生长的地区之一。目前，全县花椒面积达1.12万hm2，挂果面积0.93 hm2，产量1.05万t，产值12.6亿元。秦安花椒以颗粒大、色泽艳、麻味醇、绿色营养，深受消费者的青睐，产品畅销国内外市场。
主要发达国家高度重视职业教育学以致用的优势，通过各类政策引导科研院所、高等院校主动参与制造行业的人才培养和培训，促进职业教育资格认证的开展，合力突破制造业人才结构失衡、职业教育认可度低等瓶颈。
二是在支持对象上，政府主要对相关职业教育培训的企业、机构及接受培训的学生进行资金补贴或补助，以降低企业教育培训成本。英国面向16岁以上非全日制教育的公民发布“学徒计划”，向其提供培训教育课程。联邦政府向参与学徒计划的企业或机构提供财政资助，资助标准最高为培训费用的90%，花费期限为25个月。参与学徒计划的雇主必须在相应网站的“学徒服务提供者登记册”上注册后，才有资格获取资金补贴。为进一步扩大资助范围，英国在2018年8月提出“学徒资助金转移”政策，允许接受政府援助的雇主将援助金转移给产业链上下游的（中小）雇主，用于协助其开展职业教育和培训，最多可转移10%。此外，英国2014年发布“2014—2019专业和职业发展贷款”计划，规定成人学习者可在2019年1月25日之前以较低利率申请300～10000英镑不等的银行贷款，用于支付培训费用，政府在申请人学习期间支付利息，课程结束后1个月，申请人开始偿还本金和利息。为限制该贷款计划的滥用，英国政府规定获得该项贷款将影响申请人享受其他福利，以确保扶持确有需要的学习者。德国也对本国职业教育的学生予以经费补贴或奖学金补贴，根据德国联邦职业教育研究所（BIBB）对东德181个职业和东德152个职业的跟踪评估，2016年，德国联邦和州政府提供的培训津贴为每人每月平均854欧元，2017年增至876欧元。
二是强调国家级的培训资格水平认证与现有教育水平的比照对接制度，突破职业教育和普通高等教育之间的障碍。日本经产省为“第四次工业革命技能获取认证制度”提供资格认证，厚生劳动省提供相应的福利和补贴政策，有效提高了该制度的社会影响力和认可度。英国将学徒职业资格与高校教育水平挂钩，如2级学徒相当于初级中学水平，3级学徒相当于高级中学水平，4、5、6、7级学徒相当于大学水平，引导企业招聘时进行比照，提高社会对学徒资格的认可度（见表1）。
一是建立健全研究载体，持续推进人才政策研究工作，为制造业人才培养提供可行性建议。德国成立了国家级的职业教育研究机构BIBB研究所，由总统直接领导，分为战略办公室、中央服务部两个统筹部门，以及职业教育培训研究与监测部、职业教育培训结构与规范部、VET国际合作部、职业教育培训计划部4个专业部门，承担服务决策、创新理论、指导实践、产业交流等职能。自2008年以来，BIBB与负责的联邦政府部门、社会合作伙伴和公司实践领域的专家合作，共修订了138项培训法规。同时，BIBB持续跟踪本国职业教育挑战、趋势并及时发布数据详实、观点鲜明的研究报告，为学界、产业界和政府提供有价值的针对性意见，典型的如《2017—2035德国职业领域预测》《公司对未来拥有中学文凭的人有什么要求》《中小型企业提供难民实习和培训研究》等。日本建立了“加强日本产业人力资源研究组”，在政策咨询、重大攻关等方面充分发挥专家学者的聪明才智，不定期发布相关政策的研究报告，给出顺应产业发展趋势和人才诉求的政策建议。如结合行业发展背景及本国“终身雇佣”现状，研究组在2017年年度研究报告中提出随着劳动力逐渐减少和第四次工业革命的发展，将会有更多工人不依赖雇佣合同参与工作，企业可通过兼职/副业、远程工作、自由职业者等多样灵活的用工方式，充分发挥工人的工作能力。政府未来应当致力于为工人的教育和培训提供资金支持；通过制定货币补偿措施、“分包合同法”等确保工人报酬，探索社保制度改革，加强灵活用工工人的保障力度，改善工人的就业环境；改善企业/平台交易，改变企业思维模式，加大灵活用工企业的宣传力度，充分发挥平台企业在劳动力供需匹配方面的作用等。
表1 职业资格水平和高等教育水平的对照表
5 促进制造业人才培养的针对性建议
一是完善职前教育，将信息和工程领域融入工业学科教育和课程计划，提高本国制造业人才的信息科技应用和科技创新能力。美国在2017年9月的《关于加强STEM教育的总统备忘录》中，提出教育部应当扩大计算机科学和STEM教育的可及性，在K-12教育阶段的课程中增加计算机科学教育，提高学生信息科技素养，缓解国内制造业劳动力素质低和就业要求高的矛盾，并将其作为教育部近期工作的优先事项。英国积极开展针对16～19岁青年的继续教育计划（Further Education，FE），为参与者提供与教育和技能资助机构（ESFA）签订合同的大学和培训教育机构的课程，其中包含大量制造业相关的课程，典型的如达林顿学院的机械制造工程、谢菲尔德大学的制造技术、布拉德福德学院的制造工程等。通过住宿支持、职业发展贷款、助学金计划等政府政策保障，FE为提高工人入职技能提供了稳定的途径。日本也将信息科技融入制造业基础教育和研究，以便更好地应对本国制造业面临的巨大转折。日本的“超级职业高中（SPH）”计划将工业、商业、信息等领域专业应用知识融入教育课程，培养了一批适应产业发展、具备高水平知识和技能的工程师。2018年，日本发布最新的SPH指定学校名单，入选的10所高中涵盖数控机器人技术、工业改进技术、信息科技应用等领域。
一是扩大财税支持，确保制造业人才培训和教育投入。由于培训成本较高、学徒流动频繁等因素，国内制造企业参与职业培训的意愿不强，在教育部“学徒制”的三批已公布试点中，参与企业仅占3%，而职业院校由于有“现代职业教育质量提升计划专项”等资金支持，参与较为积极，试点占比超过89%。财政补贴方面，当前国内“学徒制”主要以试点推广的形式开展，中央对参与的制造企业并未给予明确的资金补贴，对比国外积极调动企业开展职业培训的引导政策，我国在这方面存在一定的政策缺失。建议加大相关专项对制造企业的支持，对参与“学徒制”及开展职业培训的制造企业给予培训费用50%～90%不等的资金补贴，建立一定的申请标准，如要求企业必须向学徒支付不低于其年龄段最低水平的工资、保证学徒定量的学习时间等，以扩大产业实践对职业培训的导向作用，加强人才供需匹配。税收优惠方面，我国税法规定，职工教育经费不得超过“工资总额”的8%，结合国内制造企业职工薪酬水平较低的现状，优惠力度较为有限。建议允许制造企业将职业教育费用计入人力成本，或将抵扣基准由“工资总额”调整为“收入总额”，扩大制造企业教育培训的优惠力度，强化制造企业提高工人技术技能的税收激励。此外，针对制造行业薪酬水平普遍较低的情况，建议允许企业按照提高工人薪酬增量的一定比例进行所得税抵扣，激励更多制造企业提高工人工资水平，引导更多优质人才流向制造行业。
二是建立以产业实践为导向的职业人才培养机制，大力培养支撑本国制造业发展的技能型人才队伍。当前，我国并未建立国家级的统一、规范的职业教育和培训平台，仅靠线下试点等方式，不利于相关培训和课程的推广及供需匹配。建议依托当前“学徒制”工作，产业部门联合教育、工商、人社等相关部门，建立中央层面的职前教育和在职培训在线平台，与相关职业学校、制造企业、培训机构等建立合作关系，鼓励其在平台上发布职业教育和培训课程，提高培训主体和学生参与课程培训的便捷程度。此外，在课程设置上，我国制造业科目的专业设置、课程设计等都是结合工业化时代经济社会发展需求设立的，与新工业革命所需的人才结构、知识体系、技能要求等有很大差距。建议根据行业发展需求，及时淘汰落后专业，新增紧缺专业，将人工智能、工业大数据、协作机器人等领域融入工业基础教育，加大国内工业机器人在职业高校的普及，确保学生掌握国产工业机器人操作，从源头上逐步减轻对国外工业机器人的依赖，提高学生和职工的信息素养和数字应用技能。
三是完善相关政策保障，确保制造业培训和教育的顺利开展，持续扩大政策效用。政策研究方面，当前我国人力资源研究机构对制造业人才发展现状和政策问题剖析有限，不足以支撑政府采用切实可行的人才举措解决制造业技术人才缺失的困局。建议充分依托国家智库、行业协会、研究院等，聚焦国内制造行业面临的人力资源短缺、人才结构失衡、政策保障不到位等问题，进行系统剖析，及时结合行业发展提出行之有效的政策导向和决策建议，支撑制造业人才培养政策调整和改善。资格认证方面，我国教育部发布的《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见（教职成[2014]9号）》一文中虽然提出“大力推进‘双证融通’，对经过考核达到要求的毕业生，发放相应的学历证书和职业资格证书”，但总体来看，当前对学徒的资格认证工作仍然停留在理论层面，缺乏执行层面的落实。建议借鉴英国、日本的资格认证经验，教育和产业、人社等部门联合，共同建立国家认可的分级别学徒资格认证体系，从法律法规、福利保障、社会认可度等方面，实现制造业各等级学徒资格与普通义务教育和高等教育学历的全方位对接，确保“学徒制”落实到位，为制造业输送更多高水平技能工人，夯实人力基础，促进制造强国发展。
6 结束语
综合来看，制造业人才的数量和质量决定了再工业化的发展程度，加强制造业人才建设的战略投资和规划，既是大势所趋，也是发展所需。美、英、日、德等发达国家均将制造业人才培养体系建设作为推动本国在工业化发展的战略考量，相对来看，我国制造业人才匮乏和质量参差不齐，与发达国家相比仍然存在较大差距，要顺利实现产业转型升级，必须积极应对制造业变革带来的巨大挑战，结合行业需求和技术前沿，在工程技术人才、应用复合人才、行业管理人才等方面予以重点关注，加强制造业人才顶层设计和战略布局，完善人才政策体系，提高工人信息素养和技能水平，平衡制造人才发展结构，为制造强国战略的贯彻落实提供坚实的人才基础和保障。
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The cultivation of manufacturing talents in major developed countries in recent years and its enlightenment to China
ZHANG Qun
Abstract： The outbreak of the financial crisis has made developed countries realize that manufacturing is still the engine of economic growth.To supplement high-quality talents for re-industrialization,developed countries propose re-industrialization strategy,strengthen the storage of engineering talents,skilled talents,and innovative talents through increasing human capital investment,improving personnel training system,strengthening research on talent policy,deepening qualification system,etc.At present,although China has invested a large amount of policy resources to improve the quality and ability of manufacturing talents,there are still problems such as insufficient guidance of finance and taxation,disconnection between actual needs of pre-service education and manufacturing development,and low participation rate of on-the-job training.To achieve transformation and upgrading of the manufacturing industry,China should regard talents strategy as an important support for implementing manufacturing strategy,continue to strengthen fiscal and tax incentives,deepen vocational education and training,establish and improve the corresponding supporting system,create a“quality and quantity”manufacturing talent echelon,and provide a steady stream of high-quality talents for the transformation and upgrading of the manufacturing industry..
Key words： manufacturing；re-industrialization；talent policy；international experience
作者简介：
张群 中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师
（收稿日期： 2019-10-25）
标签：制造业论文; 人才政策论文; 国际经验论文; 中国信息通信研究院政策与经济研究所论文;