新媒体时代政府公信力的决定因素——透明性、回应性抑或公关技巧？，本文主要内容关键词为：透明性论文,公信力论文,公关论文,因素论文,技巧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2014)01－0104－10
1 问题的提出
自从上世纪90年代以来，许多研究都显示，世界各国政府公信力普遍存在下降的趋势，不管是发达国家还是发展中国家，也不管是民主还是非民主国家[1－3]。中国政府目前存在公信力问题吗？要客观科学地回答这一问题并不容易，因为不少研究指出，中国的政治信任如同中国的社会关系一样存在着“差序格局”[4－8]。如果这里的政府泛指中央政府，那么根据实证研究的发现，中国政府公信力问题与其他国家相比可能不算严重[9,10]。但如果这里的政府是指地方政府或者某一政府部门，那么说目前的政府公信力出现危机似乎并非危言耸听。不少人可能还记得：2011年温州“7·23”动车事故发生后，在面对记者的提问时铁道部发言人的回答：“不管你信不信，反正我是相信了”。这样的事情被人们看做是当前政府公信力严重缺失的生动体现，而类似的事例则不在少数。《国际先驱导报》的一篇文章曾经这样写道：“我们曾经对一切都充满信任，对领袖、对革命、对资本主义的必将灭亡和共产主义的光明未来……但我们现在却似乎什么都不信——不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，不相信身边人——尤其，‘政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数人的习惯’”[11]。文章列举了近年来各地方发生的事件中，地方政府所遭受的怀疑和嘲讽。因此，如果说目前我国政府存在公信力危机的话，那么这一危机首先体现在地方层级的政府。
应该说，近几年来地方政府出现的公信力危机和近年来的互联网和通信技术的飞速发展存在密切联系。在这样一个“大众麦克风”的新媒体时代，政府行为对于普通公众来说不再是无法解密的“黑匣子”，其所作所为可以被轻易曝光和放大。然而，令人遗憾的是，从那些被曝光的案例来看，不少地方政府显然还未做好在公众放大镜下运行和工作的准备，仍然以传统的执政理念和处理事务的方式来处理各种日常的或者突发的事件，其结果往往引发更大范围的关注和质疑，政府公信力在事件处理过程中进一步流失。当然，不同地方的政府在执政理念和处理网络舆情事件的方式上存在差别。那么，在以微博和论坛为代表的新媒体成为事实上的公共舆论主导者的时代背景下，当某个地方政府由于某一事件(往往为负面影响的事件)而成为公共舆论关注的焦点之后，会有哪些因素影响地方政府的公信力建设？地方政府公信力还有可能得以重建吗？对于这些疑问，我们拟通过实证研究来寻求可能的答案。
2 政府公信力与政治信任
从学术角度对政府公信力加以界定是展开相关的实证研究的前提。但是要严谨地给政府公信力定义并非易事。在本文为政府公信力界定之前，考察一下国内外相关研究对这一概念的界定是必要的。国内众多研究成果对此也进行了分析。武晓峰在对近年来有关政府公信力的研究成果进行综述时指出，政府公信力的概念涉及两个主体——开展行政活动的政府以及对政府行政活动给予评判的社会公众[12]。根据他的分类，可将学者对政府公信力概念的界定分为两类：第一类将公众作为主体、政府作为客体，认为政府公信力是公众对政府行为的一种评价或认可，体现了公众对政府的信任程度。比如，毛寿龙等提出政府公信力就是人们对政府的信心[13]。第二类是将政府作为主体、公众作为客体，认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度，是政府拥有的一种权威性资源[14－16]。更多的学者则将两类界定结合起来，即，认为政府公信力既是政府赢得信任的能力，又是公众对政府的信任。但显而易见，这种大而全的界定思维存在明显的逻辑矛盾。一个客观存在的事物和人们对这个事物的认识和持有的信念是两回事，不可混为一谈。
政府公信力虽然近几年才受到学界关注，但是相关的研究在国外学术界早已出现。国外的研究中，学者更多关注的是政治信任、政府信任、机构信任、政治支持以及含义更为丰富的政治合法性，这些研究大量发表在各类学术期刊上。在这些研究中不少学者混淆了信任(Trust)和可信性(Trustworthiness)之间的差别。罗素·哈丁(Russell Hardin)早在1996年就主张，信任和可信性并不是一回事，很多学者在分析信任时，他们实际上是在分析可信性[17]。Margaret Levi和Laura Stoker在对信任和可信性进行区分时指出，可信性与信任有关其概念相对狭窄，可以从两个维度来界定公信力：首先，可信性涉及一种承诺，即在受到诸如信守承诺、激励相容等道德因素的作用下，行为者的活动是出于信任者的利益。当谈到某人值得信任时，所指的仅是这种承诺。另外的一个维度则是行为者履行承诺的能力，即行为者的可信性(Trustworthy)不会因其不守信用或不称职而有违信任者的信任[18]。从学术角度看，信任的含义同样含糊不清。我们认为，信任是一种对他人或事物(也可以是机构)的可靠性、真实性或者能力的坚定信念。这种信念是一种认知性的，表现为一种主观的感觉或者态度。可信性，正如哈丁所言，是人(事物、机构)的属性，这种属性可以使他人相信他[19]。信任和可信性相互影响但并不是同一事物。一个值得信任的人或机构并不一定能获得人们的信任，比如，一个诚实、遵守契约的商人在市场上并不总是能够得到他人信任；一个不具备值得信任的属性的人也可能会获得他人的信任，欺骗行为就是这种情形的一个体现。为什么会有这种情况呢？这其中原因比较复杂，在此不做进一步分析。
按照信任和可信性的区别，我们可以把政治信任界定为公民对政治机构或人物所持有的一种信念，这种信念是一种主观的判断或者态度。政府公信力则是政府能够获得公民信任和认可的能力。也就是说，政治信任更多地反映的是信任主体(即公民)的信念，政府公信力则指政府拥有什么样的属性和能力以便获取公民的信任和认可。在理论上，政治信任和政府公信力是两个概念，在经验层面，政治信任(或政府信任)与政府公信力也并不从来都一致。不少学者认为民主的体制可以获得公民信任，但很多实证研究则显示，很多现实中的民主政府并没有获得足够的公民的信任，而不民主的政府有时候则获得了较高的信任度[9,10]。
3 政府公信力与新媒体
3.1 政府公信力的主要理论
什么样的政府才有可能获得公民的信任呢？也即，政府具备何种属性或者能力，才可能获得公民的信任？目前，国外学术界的理论可以归纳为以下几种：第一种可以称为民主导向的政府公信力。民主导向的政府公信力聚焦于政治系统的输入端，认为一个政府只有以民主的政治制度为基础，特别是选举民主制度为基础才有可能具备权威和公信力，才可能获得公民的信任与支持[20－23]。民主导向的公信力理论可以说是西方政治信任、政治合法性、政府公信力相关理论的基础性理论，具有强大的逻辑合理性和民意基础，但这一理论在现实中具有多大的普遍性则仍然值得质疑。西方民主国家通过选举民主组建的政府并未获得民众很高的支持度[1]。瑞典政治学家罗斯坦所主张的“制度公正论”则从理论和实证层面展开对这一理论的挑战。罗斯坦认为相比政治制度民主与否，政府的制度和政策是否公正对于政府公信力才更重要。罗斯坦批判了基于选举民主的公信力理论，认为民众接受政治权威更主要地依赖于政府政策的结果。民众满意的政策结果不仅指是否存在社会福利制度，而且指包括社会福利制度在内的各种制度安排是否公正合理[24]。罗斯坦等学者发现在社会福利制度公正平等且社会保障做得好的国家(比如瑞典)，人们对政府的具体服务部门(警察机构、社保机构等)的满意度要比一些政治机构(比如政党组织、议会)的满意度更高，而对社会保障机构、公共服务部门更为满意的人不仅对政府的信任度更高，而且对整个社会的信任度也高[24,25]。这些实证研究结果表明，至少在瑞典这样一个已经具备了良好的民主和福利制度基础的国家，政府公信力的获取更加依赖于政府日常制度的公正和公平。当然，这一理论是否适合中国则需要更多研究结果的检验。
还有一种观点在分析中国的政治合法性或者政府公信力时经常被学者提及，可以概括为“政绩型”公信力理论。赵鼎新认为，中国的政府能否具有统治的合法性和权威，与政府的治理水平或绩效密切相关，政府通过发展经济、改善公共服务和社会福利来赢得民众的支持[26]。但是这一理论视角可能无法解释这样的事实，即：很多国家或地区在经济高速发展的过程中，政府的公信力不是上升，而是下降，比如，韩国和台湾地区。尽管如此，政绩在地方政府合法性的形成过程中仍然举足轻重，因为地方政府的绩效往往和地方居民的日常生活紧密相连。但是政绩在不同发展阶段具有不同的内涵。对于中国的地方政府而言，发展经济曾经是考察地方官员政绩的主要指标，但是最近这一情况有所变化，中国政府提出了构建服务型政府的目标，地方政府工作的好坏在内容上也相应发生一定程度的转变，“群众是否满意”成为衡量政府绩效的一个更为根本性的判断标准[27]。
概括来讲，国内的研究可归纳为三种主张：第一种主张认为政府需要通过强化其自身能力、优化其自身属性等方式来提高政府公信力。例如，政府执行力的增强有助于政府公信力的提升[16]。也有主张认为，政府在面临公共危机包括群体性事件过程中，其风险预警能力、科学决策能力、统筹协调能力、依法处置能力和群众工作能力等公共危机应对能力的提升有助于重塑地方政府公信力[28,29]。第二种主张认为，政府公信力的提升不能仅仅依赖于政府自身的优化，还必须改善政府与公众之间的关系，例如通过加强政府与公众间的信息沟通、扩大公民的政治参与等增进民众对政府的了解与信任，从而提升政府的公信力[30－34]。也即，通过提高政府的透明性和公众参与来提升政府公信力。但同样遗憾的是，这些研究均未能提供实证研究支持自己的主张。第三种主张综合了前两种主张，即提出需要从加强政府自身能力和改善政府与公众关系等多方面入手，提升政府的公信力。政府不仅要通过多方面的举措提升自身的管理与服务能力，建设责任政府、法治政府、服务型政府；还需要积极推行政务公开，推动公民参与决策来建设透明政府、阳光政府，综合改善当前政府公信力不足的问题[15,35－37]。也就是说，要提升政府公信力，既要改变政府的属性(透明性、法治、职能等等)，又要改变政府与公民的关系(参与、回应性等)，而后者又基本上依赖于前者。
总体而言，截至目前，国内的政府公信力研究基本限于公共管理层面而非政治层面，也不存在成熟的理论，大部分的研究热衷于提观点、表主张的政策性研究层面，实用主义色彩明显。尽管如此，仍有少数研究对政府公信力进行了实证研究。如，陈永国、钟杨以电话调查为基础的实证研究结果显示，改善公共服务、强化政府自身管理均对提升政府公信力具有积极效果[38]。但遗憾的是，该研究中对政府公信力的测量仍以居民的主观感受为指标，并未设计出客观性指标对被调查城市的治理水平等进行调查。
3.2 新媒体时代的政府公信力建设
随着互联网的快速发展和迅速普及，以微博、论坛等为代表的新兴网络媒体改变了传统的信息传播模式，中国已经步入了一个新媒体时代。由于传统上中国政府属于全能主义的政府，在新媒体出现之前，公共舆论和媒体处于政府控制之下，因此媒体对于政府的监督功能有限。政府也往往通过“引导”、“宣传”等手段来筛选“事实”、左右舆论导向。新媒体时代是一个“大众麦克风”的网络时代，政府已经很难垄断舆论话语权，公共舆论呈现分散化、多元化的特点。每一个公民既是一个信息接收者也是一个信息发布者，信息的发布不再是传统由政府主导的单向模式，而是多中心的多向辐射的新型传播模式。新媒体的兴起催生了多元的信息渠道，增加了社会中不同主体间的信息互动和沟通，有效提升了信息的透明度；新媒体时代多元媒体主体相互独立，自由生产内容多样化、独创性、相互竞争的信息。这些信息虽然真真假假、鱼龙混杂，但是不同主体发布的信息往往相互验证，从而使舆论在整体上更接近于事实本身。
尽管如此，新媒体的兴起仍给政府公信力建设提出了严峻考验。特别是在公共危机事件发生之后，尚无权威信息发布时，各种小道消息、虚假传言往往抢先填补了舆论的空白，导致公众和舆论对政府产生质疑，使得政府公信力遭受损害甚至会导致集体行动和社会运动的产生。为此，不少人提出新媒体时代政府应加强自身的危机应对能力。一些学者提出，政府必须加强自身运用新媒体的能力和网络信息传播能力，构建地方政府网络舆情应对体系，提升各级政府和党政干部的网络媒介素养和宣传沟通技巧，充分利用新媒体时代的各种传播工具，积极掌握传播主导权，引导主流舆论走向，从而提升政府公信力[39－43]。还有一些学者主张通过增进政府与公众的信息沟通，提高信息的透明度，推进政务公开化，帮助公众了解事实真相；同时也要完善网络媒体监管机制，控制虚假信息的传播和扩散[41,44－47]。
3.3 研究假设
基于上述这些观点存在的问题和现有研究的不足，本文的研究以新媒体时代作为背景性变量，探讨在这一社会条件下，中国地方政府的公信力是如何获得或者丧失的。为此，我们提出了以下假设：
假设1：新媒体时代，透明性对地方政府公信力具有显著的积极影响。
正如前文所述，新媒体的特性使得政府很难左右舆论的立场和倾向。当地方政府面临突发事件或热点问题时，信息的透明、决策的透明就显得格外重要。不及时公布信息或者选择性地发布信息都将对政府的公信力造成负面的影响。现实中，由于地方政府未能及时发布信息或者选择性发布信息以图引导舆论的案例不在少数。这些案例在传统媒体时代可能会成功，但在新媒体时代却以失败而告终。2010年1月12日发生的贵州安顺枪击案中，当地政府在检察机关还没有介入、尸检没有进行之前，就直接定性“袭警”，试图影响舆论对事件的报道倾向，但相互矛盾的言论不但未能说服网民，反而使网络情绪更为激化①。
假设2：新媒体时代，回应性对地方政府公信力具有显著的积极影响。
新媒体时代，政府决策的透明性至关重要，但是如果信息、决策过程发布不及时，不能有效回应舆论和网民的各种不解和质疑，同样可能对政府公信力造成负面的影响。透明性和回应性的含义并不相同。这里的透明性指称政府能否客观、全面地提供信息和事实真相，而回应性则指称政府对事件本身的回应是否及时、有效，能否满足民众对事件处理的期待。传统媒体时代，政府回应的对象首先是上级政府部门或者传统媒体，其次才是普通民众，而新媒体时代，政府直接面对普通民众和公共舆论。如果政府在回应民众的要求和疑问时因循守旧，习惯于“打官腔”，以“官话”、“套话”、“空话”回应媒体和舆论，则会给政府公信力带来消极影响。例如，2010年江西抚河发生水灾，面对媒体采访，江西防总办副主任平其俊不顾媒体主持人数次打断，仍然强调江西省委书记、省长、各级水利官员如何重视、如何指示云云，结果引来网民和媒体的口诛笔伐②。此类事件在目前地方政府处理突发事件、回应舆论关注的热点问题中屡见不鲜，地方政府低下的回应性水平给政府公信力造成严重的损害。
假设3：新媒体时代，地方政府公关技巧对提升政府公信力的影响不确定。
在传统的平面媒体和政府控制信息源的时代，政府和媒体发布的信息往往代表了权威信息。普通公众缺少充足的替代信息源。在这种情况下，政府通过控制或引导媒体在一定程度上可以达到引导舆论的作用，并尽可能地减少政府负面信息的发布。这种通过控制媒体议程设置的方式在一定程度上有助于政府公信力的维持。但是新媒体的崛起改变了传统的政府和平面媒体掌控单一信息源的局面，当公众面对众多信息源时，政府试图主导和控制舆论的能力大大降低。面对新媒体对于地方政府治理能力的挑战，不少学者和政界人士认为，要通过争夺传播、舆论主导权，提升政府网络舆论应对能力和沟通技巧来提升政府公信力[39－43]。比如有学者认为“通过争夺传播主导权推进建设诚信政府，这是提升政府公信力的一条‘快车道’”[39]。我们认为，由于新媒体时代的信息传播和公众接收、接受信息的机制发生了改变，依靠提高公关技巧来提升政府公信力的观点在逻辑上存在严重缺陷，因为它假定：(1)政府公信力下降是由于政府对媒体的公关能力或者公关技巧不足所导致的；(2)该观点假定公众对政府行为的辨别能力较低，不可能辨别出来哪些行为是政府的实质性措施(比如，切实提高信息透明度，实事求是地纠错政府行为)，哪些是公关性质的行为(比如，扩大网络宣传，为政府错误行为辩解等)。
我们认为，以上两个前提假定都无法完全成立。首先，公关技巧对政府公信力而言是一种技术层面的因素，它能否提升或维持政府公信力需要具备一定的前提条件，比如政府的责任性、信息的透明性。何种条件下公关技巧会起作用？对此可能需要更多的理论梳理和证据收集，但有一点可以确信，公关技巧不可能在任何情况下都有效。其次，新媒体时代的公共舆论日益成为一种独立的社会力量，公众对信息的甄别判断能力不断提高，新媒体时代的公共舆论场不再以传统媒体为主导，而是众多分散化、多元化的主体共同制造，在这种社会背景下，个别地方政府很难通过收买、宣传等方式来控制和左右舆论倾向。再次，政府公信力对政府来说是一种公共物品，对于具体的政府官员或者某一政府部门来说，它的得与失并不是面临舆论危机时官员首要的考虑事项，官员也不必为这个公共物品的流失负责，因此，从主观意愿上来看，地方政府官员和机构维护政府公信力的动机并不强，摆脱舆论的关注和上级政府的追责、法律的惩罚可能才是他们最关注的。
从发生的一些事例来看，追求短期效应的“网络公关”，可能会得到一定效果，但可能没有效果甚至产生负面效果。2010年11月15日上海胶州路大火事故发生后，11月17日，新华社长篇通讯《大火中的人性光辉》和对公安部消防局副局长朱力平少将的专访中“处置及时、有力……是一场成功的典范战例”的表述引起了舆论的声讨。这种试图引导舆论的做法适得其反，激化了公众对政府、官控媒体的对立情绪③。2011年7月23日甬温线动车事故发生后，负责铁路信号系统设计的全路通信信号研究设计院有限公司召开了新闻发布会，发言人田振辉在接受媒体记者采访时“一再强调事故正在调查，结果还没出来，还不能证明责任就是自己单位的，而她不懂技术，不能回答技术问题”。此外，“田振辉未正面回答记者就道歉信提出的任何提问，也未就‘7·23’甬温线特别重大铁路交通事故现场道歉或承担责任”④。这种失败的公关行为避重就轻，不公开信息，没有积极回应社会舆论，激发了民众的不满情绪，社会舆论普遍质疑其可信度。从这些事例中可以看到，政府或官营媒体试图通过公关努力来挽救政府公信力的努力在新媒体时代受到了很大的限制，能否发挥作用有待进一步观察。
以上三个假设并不打算穷尽影响政府公信力的所有因素，而只试图证实(或证伪)新媒体时代影响地方政府公信力的三种主要观点。对于政府公信力的全面分析则需要另起炉灶，构建解释框架并搜集相关数据。
4 实证分析
4.1 研究方法及数据库
按照上文所提出的假设，我们把关注重点放在了地方政府。这主要是出于资料收集方面的可获得性，因为地方政府，特别是省级以下的地方政府，在近期内发生了很多起受到媒体广为关注的“危机”案例，对这些案例的收集、分析对检验我们的假设非常有用。由于研究经费的限制，我们无力亲自收集相关的数据，因此本文所引用的数据资料来源于人民网舆情监测室2010年至2012年6月之间所推荐的地方政府网络舆情应对能力排行榜。人民网舆情监测室作为国内最早从事舆情研究的机构，利用第三代搜索引擎技术，从上网的传统媒体、门户网站和网络社区各种舆论载体中，梳理地方热点舆情；借助舆情监测室建立的一套舆情指标体系，通过量化数据来体现地方政府的网络舆情应对处置能力。自2009年至今，已发布了13个阶段的研究数据和成果分析报告。本文基于2010年至2012年6月之间所发布的地方政府网络舆情应对能力排行榜，编辑了以95个地方政府网络舆情应对事件为基础的数据库。人民网属于官方媒体，因此有人可能质疑该数据库的客观性。对此，我们认为，人民网虽然属于官方媒体，但其日常运营并不受控于地方政府。地方政府，特别是较低层级的地方政府很难控制人民网并对其所属的舆情监测室的评价结果施加影响。截至目前，没有证据显示地方政府对该舆情监测室发布的数据施加了影响。但是，有必要对于该数据测量指标与本研究中的主要概念是否契合的问题，也就是概念操作化过程中的效度(Validity)问题做进一步讨论。
4.2 变量及测量
在本文的研究中，由于我们所做的假设主要围绕政府的行为和反应对其公信力的影响，因而侧重于以政府作为主体来界定政府公信力的概念，即政府公信力“是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力，是政府的一种执政能力和执政资源”[15]，“政府公信力，即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度”[16]。在本文的研究中，我们将使用地方政府网络舆情应对能力排行榜中的“政府公信力”变量来体现政府公信力；在地方政府网络舆情应对过程中，“政府公信力即突发公共事件和热点话题发酵前后对政府的信任度、满意度，以及由此引发的对政府形象的综合影响”⑤。
信息透明度。有关信息透明度的概念界定有很多种，但其共同之处在于都涉及一个组织对有关其内部活动信息的公开程度，这些信息例如：决策过程、程序、运行和绩效。西方学者认为透明性是指，一个组织通过允许其内部活动或绩效处在外部行为者监督之下等方式，积极地公开自身信息[48]。有国外学者指出，政府透明性是指公共事务的执行处在公众的监督之下；透明性可以被分为两类——过程透明性和事件透明性[49]。在互联网时代，网络是提高信息透明度的有效媒介，网络视角下的政府透明性既涉及政策信息的公开透明也涉及政府活动的结果和影响的公开透明[50]。本研究使用“地方政府网络舆情应对能力排行榜”中的“信息透明度”指标来体现政府信息透明度。该指标指：在地方政府网络舆情应对过程中，“信息透明度即政府的新闻发布的透明度，官方媒体报道情况，互联网和移动通信管理，以及对外媒体的态度等”⑤。
政府回应性。回应性一般是指当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供方具有的反应速度和准确性[51]。所谓政府回应性，则是指各级政府及相关部门在反馈和解决公民需求方面的程度[52]。政府的回应应当是快速、有效的[53]。本研究使用“地方政府网络舆情应对能力排行榜”中的“政府响应”指标来测量“政府回应性”，该指标指：在地方政府网络舆情应对过程中，“地方政府对于突发公共事件和热点话题的响应和表达情况，包含响应速度、应对态度、响应层级(是否有党政主要领导人、部门领导人和警方发声)”⑤。
在本文中，政府公关能力是一个重要的变量。对该变量的测量是极其困难的，但是人民网舆情监测室公布的数据中提供相关的数据，我们将该数据库中的“网络技巧”和“动态反应”两项数据合并，作为政府公关能力的指标。“网络技巧”具体指“很好地运用网络等新媒体进行信息发布和意见沟通”；“动态反应”具体指“地方党政机构随着舆情的发酵，矛盾的激化或转移，迅速调整立场、更换手法”⑥。
应该说，该数据库在指标设计上仍存在改进的余地，特别是在数据资料的收取方法上，人民网舆情监测室并没有公布更为具体明确的说明，这使得研究者在使用数据时很难评估数据的效度问题。但是，从现有资料中对“信息透明度”、“政府回应性”以及“政府公关能力”的说明来看，这些指标与我们研究中的相关概念在含义上是基本契合的。又由于目前不存在其他更完美的数据，因此本文将直接运用这些数据来检验我们的假设。
除上述主要变量外，我们还加入了几个控制变量。我们对本文所涉及的95个案例进行分类，依据的分类标准是政府在事件中的涉及程度，按照政府事件涉及程度的不同将95个案例分为三类并赋值：1＝“政府为事件相关方”，即事件中，政府本身的行为引发公众关注，包括政府日常管理行为、政府对政策的执行、制度变革问题，拆迁事件可归为此类，例如江西宜黄拆迁自焚事件、北京“PM 2.5”事件等。2＝“政府官员为直接相关方”，即事件中，政府官员的个人行为引发关注，比如腐败、道德品行、官员的奇谈怪论式发言等，但事件本身并不属于政府行为或政策结果，例如“我爸是李刚”、天津西青区副区长女儿微博炫富事件等。3＝“政府为非直接相关方”，即事件本身并非由政府行为或官员引发，政府一般作为第三方(如市场管理者、监督者、仲裁者等)身份被迫卷入，例如甘肃正宁校车事故、河南漯河双汇“瘦肉精”事件等。我们希望通过该变量来观察政府涉及事件程度，或者说政府作为事件参与者是否会影响到政府公信力。
另外一个控制变量是官员是否被问责。在很多网络舆情案例中，很多地方政府为了平息舆论压力，往往在第一时间免去涉事官员(或职员)的职务。这种做法可能在某种程度上有助于政府公信力的提高，但是由于存在任免程序上的问题，因此地方政府往往不能得到公众的同情。例如，在2013年雅安地震中，芦山县纪委以检查时不在办公现场为由免去了清仁乡的副乡长，但当时该乡长正在去最偏远的一个村为村民运送救灾物资。此事件中，舆论和网民们并没有因为地方政府的雷厉风行叫好，反而对其干部任免程序、问责制度提出了质疑。我们认为官员问责对政府公信力的影响是不确定的，可能负面也可能正面或者无关，这一做法并不是提高政府公信力所必需的。因此，本文的分析将把“官员问责”作为自变量之一纳入分析。
4.3 分析与讨论
首先，我们对信息透明度、政府回应性两个变量与政府公信力的关系进行相关分析，并通过散点图将分析结果直观地显示出来。通过分析可以看到(参见图1、图2和图3)，信息透明度和政府公信力之间存在着很高的相关性(相关系数R＝0.776，P＜0.001；图中数值为
)，政府回应性和政府公信力之间也存在高度的相关性(R＝0.746，P＜0.001；图中数值为)。以上分析初步表明，在新媒体时代，信息透明度和政府回应性是两个影响政府公信力的重要变量。但是，政府公信力和政府公关技巧的相关关系并不显著(R＝0.051，P＝0.662)。
注：数据来源于人民网真情监测室公布的“地方应对网络舆情能力榜”(2010—2012)；案例数：95；相关系数R＝0.776，P＜0.001。
图1 信息透明度对政府公信力的影响
注：数据来源同表1；案例数：95；相关系数R＝0.746；P＜0.001。
图2 政府回应性对政府公信力的影响
注：数据来源：人民网舆情监测室公布的“地方应对网络舆情能力榜”(2010—2012)；案例数：95；相关系数R＝0.051；P＝0.662。
图3 公关能力对政府公信力的影响
为了检验信息透明度和回应性是否受政府公关能力、官员被问责等因素的影响，我们将这些因素作为控制变量共同纳入回归分析模型中，以观察透明度和回应性变量对政府公信力的影响是否仍然显著。由表1结果可知：信息透明度、政府回应性各自分别对政府公信力有显著影响，标准化回归系数分别为0.352、0.493，并且在统计上是显著的(P＜0.001)。但是分析结果也显示，政府公关能力和官员问责对政府公信力的影响并不显著，这表明两个变量不是提高政府公信力所必需的。政府涉及事件的程度对公信力具有显著影响，标准化回归系数为0.128(P＜0.05)。这表明，在现阶段，一旦地方政府作为事件的直接参与者成为舆论焦点，那么政府公信力将不可避免地受到损害。
我们认为，上述的分析结果揭示了中国当下的政府、媒体、舆论和网民之间关系的结构性变化。这一变化主要体现在三个方面：
(1)变化中的舆论主体。新媒体之前，公共舆论的制造者、主导者乃至传播者基本限于传统的电视、报纸为主的传统媒体，这些媒体对各类公共舆论事件的关注一方面受到宣传政策的限制(如，“报喜不报忧”是基本原则)，另一方面则从自身利益角度(如，有利于提高自身知名度或获得实质性的利益)去选择关注或曝光的事件。也就是说，传统的媒体在涉及地方政府突发事件时的舆情是可控的。但是，新媒体时代的舆论载体事实上已经从传统媒体转向了微博、博客和论坛，舆论主体从少数享有话语权的记者、名人、政客转向普通的网民。而数量庞大、散布于全国乃至全球的普通网民是分散的，但是却可以因共同的关注而聚集起来发出声音。要控制和引导这一群体主导的舆论，绝不是一件轻而易举的事，地方政府甚至找不到与之对话、协商和谈判的主体。不仅如此，公共舆论的平台和主体不仅发生了从传统平面媒体到互联网媒体、从少数宣传干部、记者到庞大的网民群体的转变，其力量对比也发生了变化。网民不再是传统的消极的信息接收和接受的对象，而变为更为主动的信息发布和传播者。“围观”已经成为一种实实在在的形塑公共舆论的力量，忽略这一力量的那些地方政府会在舆论面前表现得笨拙甚至愚蠢。
(2)变化了的媒体受众对象。传统的平面媒体主导舆论的时代，同时也是一个现代公民社会发育非常初级的社会。中国的普通民众基本上是阿尔蒙德所讲的“臣民”而非现代民主社会的“公民”[54]。“臣民”对公共事务缺乏关心，服从于权威，独立判断事情的能力不足，并且缺乏途径了解距离遥远的地方的政府行为，而新媒体时代的网民则更接近于现代社会的“公民”。他们受教育程度较高，具有更强的社会关怀和公共参与精神，往往对政府行为持有强烈的不信任感和批判性，是一个最能体现诺里斯(Pippa Norris)所讲的“批判性公民(Critical Citizens)”的群体[55]。新媒体时代的网民关注某一事件的出发点并不出于对个人私利的考虑，而是为了探知事实真相，表达某种社会关怀乃至内心的一种正义诉求。有研究表明，社会中总会存在一定比例的人群，可以为了惩罚于己无关的背叛行为而付出代价⑦，这种在很多个体中存在的“路见不平，拔刀相助”的心理倾向成为多数网民关注千里之外的政府行为的最基本的动力。
(3)没有变化的地方政府行为规则。由于威权式政府存在着“对上不对下”负责的习惯性行为准则，同时也保持着传统的威权政府那种“一切尽在掌握”的傲慢。事实上，透明、公正、回应、实事求是等原则很少能够体现在地方政府的行为之中。当某一事件发生时，从传统上来看，地方政府所感受到的压力主要来自于上级政府和宣传部门控制下的媒体，事件之外普通的民众极少成为他们需要认真考虑的对象。因此，在很多公共舆情事件中，地方政府的处理方式和在媒体前面的发言，如果按照传统的行为模式来看，其实相当规范和标准，只是他们未能意识到受众对象已然发生巨变，舆论的主导者其实远在千里之外，散布于全国各地。笔者多年来进行基层治理的田野调查，和各地方很多县乡层级的政府干部经常交流，我们能切身感受到他们对身边的政治关注太多，而对整个社会发展的关注太少。
由于舆论主体和受众对象的变化，公众对信息的透明性、政府的回应性产生了更高的要求，但是很多地方政府仍按以往的游戏规则来应对新媒体和广大公众特别是网民，结果导致公信力的丧失。当然，那些能及时回应公众的期待和诉求的地方政府，则可以获得公众和舆论相对较高的认可。
5 结论
新媒体时代信息传输渠道的多元化、舆论主体的转移、受众对象的改变打破了传统的官办媒体为主导的一元、单向的舆论生成和传播模式。传统媒体、政府、网络舆论和网民之间形成了新的力量对比和互动方式。公共舆论的重心已悄然从传统平面媒体转向网络媒体，公共舆论的主体已从少数人转向了以普通公众为主体的网民。新媒体时代的政府要获得和维系公众的信任和支持，需要在执政理念和行为规则上做出哪些调整？
通过实证研究，我们发现，新媒体时代，地方政府公信力的维持和提升与政府的回应性和透明度密切相关。透明性和回应性对地方政府公信力均有显著的积极影响。如果说此前地方政府公信力在受控的平面媒体环境下，以及“批判性公民”尚未发育的社会条件下，透明性和回应性对于政府公信力的重要性还未凸显的话，那么新媒体时代，这两个要素对维持公信力来说似乎不可或缺。地方政府是否会因为透明性的增加而更多地丧失公信力？这或许需要收集更多的数据和资料才能对此进行分析。
此外，针对一些地方政府和学者认为政府公关能力有助于提升政府公信力的主张，我们认为，这种逻辑有两个前提性假设，即：(1)政府公信力取决于政府(网络)公关技巧；(2)公众对政府的实质性行为和公关性行为缺乏辨别能力。在新媒体时代，两个假设均很难成立。而政府公信力也不是政府官员处理和应对舆论危机时的主要考虑事项。实证分析结果也表明，地方政府的公关能力或者公关技巧是否对政府公信力产生积极或者消极的影响目前都无法得出确定结论，也就是说，一旦因为某一事件而使地方政府成为网络舆论的焦点时，试图运用网络技巧等手段来获取公众信任，提升政府公信力的主张和做法在结果上存在很大的不确定性。那么地方政府运用各种手段和措施尽力改变媒体的议程设置，不使事件曝光于公共舆论之下等类似的公关活动对维护地方政府公信力具有何种影响？我们目前尚无法获得相关信息和数据，因而无法判断其相互间的关系。
本文所使用的数据在指标设计、数据收集方法等方面存在很大的局限，这也给构建政府公信力理论分析框架带来了限制，因此，本研究重点在于探索新媒体时代的政府公信力的若干影响变量，并未试图构建一个系统的政府公信力的解释框架。但研究的初步结论对于地方政府实践来说具有重要的启示意义：新媒体时代，地方政府应对各种突发事件或舆论热点问题时，最佳策略就是开诚布公、积极回应，用公开透明的信息和积极回应的态度赢得民众的信任和支持，从而有效地维持和提升政府公信力。如果包庇犯错者、隐藏事实、回避责任、漠视公众以图“涉险过关”，那么失败的概率将比旧媒体时代大大增加。很多地方政府及其官员们或许对此并不习惯，也未做好准备，但如果不转变执政理念和工作思路，那么地方政府成为舆论焦点的概率会显著增加，而事件处理过程中政府公信力将受损害，地方政府的官员可能也将为此付出代价。
收稿日期：2013－10－12
注释：
①参见：http://news.xinhuanet.com/politics/2010-04/12/c_1227422_9.htm.
②参见：http://shehui.daqi.com/article/2916626.html.
③参见：http://yuqing.people.com.cn/GB/13776092.html。
④参见：http://finance.sina.com.cn/stock/t/20110728/200310224622.shtml。
⑤参见：http://www.people.com.cn/GB/209043/212786/13769687.html。
⑥参见：http://www.society.people.com.cn/GB/223265/15927537.html。
⑦“背叛行为”在原文中指在博弈实验中采取欺骗、背叛等不合作的行为，这里的含义指各种社会行为主体违反一般社会道德、规范和有失正义的错误行为，比如，政府腐败、个体欺骗等。参见文献[56]。