改革高等教育投资体制完善教育成本分担与补偿机制，本文主要内容关键词为：高等教育论文,体制论文,机制论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据教育经济学的观点，教育是一种人力投资。通过接受教育，劳动者自身的工作能力、技术水平可以得到提高，生活质量改善，职业发展和竞争能力增强。视教育对人力资本改善程度的不同，世界各国把教育分成义务教育和非义务教育两大类，大多数国家把高等教育确定为非义务教育。这种谁受教育谁投资的高等教育模式，使高等学校从学费收入中获得了物质改善的条件，从而也保证了应有的教育质量。我国作为发展中国家却办有世界上规模最大的教育，如果所有的高等学校都要由国家来办，个人受益者不承担任何教育费用，不仅国家不堪重负，限制了高等教育的发展，而且也不利于调动和提高大学生学习的积极性、责任心，保证教育质量。以高科技为基础的信息经济极大地刺激了对高等教育的需求，使得大学在校生数猛增。但是，各国对高等教育事业的拨款却远远跟不上高等教育发展速度的需要，从而导致了全球性高教经费的短缺。在80年代，低收入发展中国家大学在校生平均每年以8.8 %的速度增长，而生均公共教育经费支出则以平均每年12.3%的速度递减。在中低收入国家，这一趋势亦同样存在，只是递减的速度慢一些。即便是在高收入的发达国家，高教经费状况也不容乐观。因此，世界各国都进行了广泛的高教投资方面的改革。
一、改革教育财政拨款体制，实行经费预算单列，实现财权与事权统一
在我国现行的国家预算科目中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设投资属于基本建设费的社会文教费款级。从财力分配来说，国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行分配，教育经费为国家预算的第二次分配。从财权来说，包括预算的编制、经费的分配权和管理权，教育事业费属于财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。
在现行体制下，教育经费预算等级较低，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育事权与财权相分离。由此造成了一系列问题：其一，教育经费预算数量相对弹性大，缺乏透明度。在国家预算科目中，级次越低，数量弹性越大，透明度越低。政府和人代会在审议国家预算和决策时，一般只审议到类级，因而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量；同样，教育部门对教育经费的预算、预算执行和决算也不能直接掌握，只能靠财政部门反馈。其二，教育发展和政府对教育的拨款脱节。按政府部门职能分工，教育发展计划由教育部门编制，最后纳入同级经济和社会发展计划；教育经费预算由财政与计划部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求与供给不平衡，历史上出现的问题大多是教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。其三，教育部门无法行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。众所周知，财力与财权是事权的物质基础，教育部门无财权或财权范围较小，也就难以有效行使事权，这在当前的高教改革中尤为突出。将教育事权财权统一于教育部门，实行教育经费预算单列，无疑将有助于上述问题的解决，促进教育的改革与发展。教育经费预算单列是基于教育在经济与社会发展中的战略地位和教育经费在国家预算中的重要地位。基本目的是通过提高教育经费预算的级次，实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展与政府对教育拨款相协调，提高教育资源的使用效率。教育经费预算单列的基本涵义：其一，提高教育经费预算的等级，将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级，将教育经费在国家预算支出中的第二次分配升格为第一次分配。其二，赋予教育部门对教育经费预算的编制权。教育经费预算在平衡教育经费需求与供给的基础上编制，先由教育部门提出经费需求预算，然后会同财政和计划部门根据财力和可能平衡需求与供给，报同级政府和人代会审议批准。其三，教育经费的分配权和管理权划归教育部门。包括教育经费预算在内的国家预算经人代会通过后，由财政部门拨给教育部门。经费在各类、各级教育和学校之间的分配、管理、监控权由教育部门行使。其四，尽管财政分为中央、省、县、乡四级，但由于财政预算只到前三级，因而教育经费预算也只列到县级。
由于高校教育投资是国家整体教育投资的组成部分，因此这一改革如能付诸实践势必为高教投资改革带来新意。理论界普遍认为，在教育经费预算单列的前提下，设立高校评估机构和拨款机构，对教育部门统筹下的高教拨款问题进行分配是可行的选择。当然，具体的实施方法与步骤有待于进一步探讨。
二、统一对高教成本的理解，建立成本分担与补偿机制
实行教育成本分担，首要问题是确定大学教育成本。然而，在我国计划经济条件下，由于受传统的社会观念影响，教育成本长期被人们所忽视。我国有较为完善的工业成本核算理论，但对教育成本的研究却零零散散，处于空白状态。随着中国高教改革和发展的逐步深化，教育成本已成为教育管理、决策者最为关注的问题之一。近年来，教育理论界对此已有较系统的研究。主要有两种思路：一种是包括了学校方方面面的支出内容，这是我们传统的计算方法；另一种思路认为目前学校的支出中有一部分不应该属于高校培养成本范围，这些支出应通过社会建立其他渠道来解决，如医疗、社会保险、社会保障等一系列支出。在我们看来，计算培养成本最重要的原则就是受益原则，确定高校培养成本的基本要素是教学、教辅等功能，而不应该以费用性质划分。还有就是高校后勤社会化问题，应该将高校后勤从培养成本中分离出来。我们对办教育一定要提倡一种社会分工，如果什么东西都放在高校，实际上不是办教育，而是办社会。基于此，我们认为，教育成本是指学校为培养学生所直接消耗的教育费用，应包括以下几项内容：学校人员经费；教学业务费；行政经费；直接学生事务支出（不包括学生宿舍有关费用）；公用设备及教学、公务用房等固定资产折旧。这里需要说明的是，基本建设经费形成长期资产，不宜计入当期教育成本，应以折旧方式计算。从长远看，随着我国高校内部管理体制改革的深化，学生宿舍管理等后勤工作将逐步社会化，学生宿舍房租、水电暖费、房屋折旧、管理费用将单独核算，以住宿费形式予以补偿，不应再计入教育成本；长期以来，学校固定资产不计提折旧，但为了今后计算完全教育成本，国家应根据高校教学、管理的需要，制定并规范高校固定资产折旧办法。
我们讨论培养成本和补偿机制问题，必须正确认识社会主义市场经济条件下的客观规律。在我国经济和社会发展中，高校所培养的学生必定带来社会收益，所以国家要出一部分钱，国家是代表整个社会行为的；个人也有收益，个人也要出一部分；学校是由国家资助的，所以学校也要出一部分。从目前较为可行的角度看，高校的教育成本补偿包括国家财政拨款，国家给予高校的各项政策所形成的收入（当然包括收费收入），此外还有社会性的补偿。眼下这种多渠道资金所形成的补偿机制，其来源主要有以下几种途径：
第一，财政拨款。近年来国家对高等教育的财政拨款增长速度很快，1986年至1993年财政收入增加只有1.16倍，而对教育的财政拨款增长1.54倍。我国人口多，教育基数太大，尽管从总体上看财政对教育的投入增长是比较快的，但与实际需要仍有较大差距。
第二，学杂费。我国高校收费改革已迈出了很大的一步。目前，需要着重研究的是收费水平多高才算合理，收费在整个补偿机制中占有什么地位和多大比例。同国外相比，我国高校个人收费总体水平在整个高等教育经费中所占比例还是比较低的，大约只有15%左右。当然，这主要与我们国民的承受能力有关，但仍有潜力。
第三，校办产业收入。对校办产业的收入应从政策上进行规范，一方面要保证使国家对校办产业的优惠政策转化为对教育的投入；另一方面，要建立一种运行机制，使校办产业面对市场经济形成一种压力，这种压力应该是一种平等竞争的市场压力，才有利于校办产业的发展。要合理确定学校或教育主管部门与校办产业之间的经济关系，根据资产权确定收益分配，保证有合理的比例用于教育支出。
第四，科研经费。这部分经费在国外大学所占比重是不低的。我国重点大学好一点，一般院校则很少。我国科研体制改革后，科研项目必须通过竞争才能取得，对此，高等学校是有相当竞争能力的。科研经费目前除政府投入外，还有大量的非政府投入。
第五，教育基金。目前我国用于高等学校的教育基金主要是社会性的，政府直接筹集的不多。随着科技兴国观念深入人心，社会对教育的损款潜力将不断增加。
最后，对海外学生的收费。这已是部分重点院校经费的一个重要来源。随着中国对外交往的扩大，这部分来源潜力很大。汉语人口在世界人口中所占比重大，在语言上有很大吸引力，招收海外学生将逐渐形成一些高校解决经费的重要途径之一。
实行高等教育成本补偿，对中国、对其他大多数国家都是十分重要的。随着我国高等学校内部效益的提高，教师和行政人员与学生数之比达到国际的平均水平，同时高等学校的创收能力越来越强，社会的损赠越来越多，国家对教育的投资缺口就会大大减小。1978年我国高等教育政府拨款占95.9%，学校自己占4.1%，到1992 年， 国家拨款已降到81.8%，潜力是很大的。如果到2000年，我们从受益者得到的补偿达到20%左右，加上学校的收入（社会、科研、校办产业、损赠）逐渐达到1/3，政府拿到2/3左右，同时，学校内部的效益也大大提高，那时国家对高教的经费投入就会处于一个良性循环的状态。
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