我国财政风险的认知与管理，本文主要内容关键词为：认知论文,财政论文,风险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2009)35-0114-03
由美国次贷危机蔓延引发的经济危机正波及世界各国经济，为防止经济衰退，保证经济增长目标，我国政府从2008年开始调整了财政政策和货币政策并通过十大产业振兴计划，而产业政策计划的实施很大程度上与财政投入加大和税收政策调整相关，这将在较长时期内影响财政运行。由此诱发的以及长期积累形成的财政风险，将是未来不得不直面的问题。正确认识财政风险的影响因素，评估影响程度，对规避财政风险，保证财政运行可持续性有重要的意义。
一、财政收入超速增长风险
财政收入占GDP的比率既反映了政府分配的集中程度和财政能力，也反映了国家宏观税负水平。这一指标过高，企业和社会成员的负担较重，经济发展缺乏动力；这一指标过低，则政府宏观调控的能力不足，经济社会发展缺乏公共品保障。因此，财政收入占GDP比重应保持合理水平。
近年来，我国财政收入总量逐年增长，2003年突破2万亿元，2004-2006年，财政收入分别比上年增长4 681.22亿元、5 252.82亿元、7 110.91亿元，2007年实现财政收入5.13万亿元，比上年增长1.25万亿元以上。从增长率看，2000-2007年财政收入年均增长20.7％，高于GDP年均增长13.5％；2003-2007年各年环比增长14.87％、21.56％、19.90％、22.47％、32.36％，高于GDP环比增长12.87％、17.71％、14.52％、15.18％、16.95％。虽然在不同年份存在波动，但近几年财政收入增长率呈加速上升趋势，其中2007年名义增长率从2006年的22.47％提高到32.36％，提升近10个百分点，实际增长率从2006年的18.62％提高到26.08％。2007年比1978年GDP增长了66.7倍，比2000年增长2.5倍，而财政收入增长2007年比1978年增长了45.3倍，比2000年增长3.8倍，带有一定的超常规增长特征。
我国财政收入保持高速增长之势头，其增长速度已经远远超过了经济增长速度，2007年我国经济增长率为11.4％，财政收入增长率32.4％。财政资金的丰裕在保证了公共产品和服务的供给和政府宏观调控职能的发挥的同时，背后隐藏着诸多风险。
1.财政分配秉承以收定支的原则，这便使得经济增长周期内财政收入的增长而驱动支出的膨胀。支出扩张既可以通过收入增长来满足，也可以通过赤字融资提供保障。如果经济步入衰退，财政收入减少，支出就会缺乏保障；另外，在企业所得税收入大幅下降的基础上，政府为加强财政宏观调控，促进经济平稳较快发展，又出台了一系列税费减免政策，导致全国财政收入增幅逐步回落。一方面因经济总量减少和减税措施，使财政收入大幅减少；据统计资料和财政部公布的数据，2008年财政收入前高后低逐月快速下降。全年财政收入增长33.3％，而下半年只增长了5.2％。中央财政本级收入下降0.9％。2009年一季度同比下降17.7％，税收下降10.3％，而财政支出大幅增长34.8％。另一方面，由于政府投资规模扩大，再加上财政支出刚性特征，使得财政收支矛盾进一步激化，财政运行陷入前所未有的困境。
2.财政收入增速不仅远高于GDP的增长速度，更将居民收入的增长抛在了身后。与此同时，体现二次分配功能、促进社会公正的教育、医疗、社保等方面的开支却远未达到让人满意的程度。以教育投入为例，2001-2005年，财政预算内教育拨款平均年增幅为15.9％，增速看起来不慢，但由于基数太低，2005年教育支出占GDP的比重只有2.82％。
3.财政收入的快速增长可能会造成地方政府的投资盲目冲动。与世界上大多数国家实行的消费型增值税不同，我国财税收入以生产型增值税为主，财税收入取决于产值的大小，财税收入的快速增加使各级政府手中集中了过多的可支配资金，这在一定程度上刺激地方政府自由地将财政资源投向规模浩大的开发项目，完全不顾本地经济资源特点，这些开发项目往往是高粗放型增长模式，这种情况就给我国财政的可持续性发展埋下了一个隐患。如果我国靠资源开发、加工制造、世界工厂来维持经济高增长、维持财政税收高增长，伴随着我国经济高速发展的将是对生态环境的破坏和对资源的过度浪费。若干年后将会花费更多的资金、资源用于环境改善等方面，而公共支出膨胀会导致财政恶性循环，加大财政运行风险。
二、收入结构变化带来的风险
1.税收收入和非税收收入的变化
凭借政府权力征收税收收入是财政收入的稳定的来源，而非税收收入具有不稳定性。从我国近年来财政收入结构看，税收收入和非税收收入结构相对比较稳定。在宏观税负水平比较高，税收收入非正常增长的同时，说明非税收收入也保持了高速的增长。2001-2007年税收收入环比增长21.6％、15.3％、12.3％、20.0％、20.3％、21.1％、35.6％，非税收收入环比增长33.3％、16.9％、50.3％、37.8％、16.1％、35.1％、4.8％。
近几年，我国税收占财政收入的比重不断下降，但从2007开始，由于我国加强了财政收入管理，非税收入得到了较好的规范，税收占财政收入的比重有所提高，但问题仍很突出。2007年我国财政总收入累计完成51 304.03亿元，同比增长32.4％，其中非税收入增收额占财政收入增收额的比重为8.4％。六类主要非税收入共计完成5 781.04亿元，同比增长24.7％。但由于经济利益的驱动和政府部门间、地区间的互相攀比、巧设名目、提高标准，使得非税收收入快速膨胀。
2.地方财政收入中的非正常收入增长带来的风险
税收分预算内税收和预算外税收，预算内税收的主要作用是解决地方政府的吃饭问题，要增大这部分收入，地方政府就得在扩大地方税源上想办法；预算外收入是搞建设的，地方政府要想发展，创造政绩，就必须进行建设，要建设就必须增大预算外收入。这样地方政府自然就想到城市外延扩张增加土地利用，通过建筑业、房地产业来增加地方税源，通过土地出让来增加预算外收入。土地财政解决了地方政府的财政收入来源问题，但同时带来许多风险：
(1)“土地财政”以土地生财，财税的产生是以用去大量的土地为代价的，使土地用途发生难以逆转的变化，而土地是一种稀缺资源，建设用地资源的稀缺决定了“土地财政”生命力的脆弱。
(2)国家宏观政策可能带来土地资源供给计划指标的减少，造成土地供给不足，也可能由于宏观调控影响到了一些需地产业，需地计划减少或取消，造成土地需求减少，这些均可能使“土地财政”减少，致使城市发展资金不足，影响地区发展。
(3)在“土地财政”中，有相当一部分城市建设资金是利用政府的信用作为依托取得的贷款，这些贷款一般不超过2年，如果土地出让顺利且价格较高，政府可以通过丰厚的土地出让金偿还贷款，但如果土地出让不顺或价格较低，用于偿还贷款的能力有限，政府就必须用其他方式获得的财政收入来还款。在实际中，以政府信用为依托的贷款规模往往超过地方政府财政收入规模，金融风险也就出现了。
三、支出增长过快和支出结构变化的风险
1.财政支出中政府投资支出比例过高，增速过快，经济增长对政府投资的依赖程度高
我国固定资产投资比重过高，固定资产投资增长率明显高于GDP增长率，消费比重太低，经济增长过分依赖于固定资产投资的增长。连续多年存在的投资增长明显大幅高于GDP增长的状况，使得当年全年固定资产投资占GDP的比例持续攀升，2007年，我国全社会固定资产投资占GDP比例为55.6％，2008年达到61.3％。2007年，各城市固定资产投资占地区生产总值的比重为55.7％，其中有85个城市的固定资产投资占地区生产总值的比重超过55％。较大的固定资产投资有力地推动了经济增长，但长期过高的比重不利于经济的持续健康发展。
2.财政支出结构变化的总体趋势与我国经济发展进程基本同步，但和市场经济成熟国家的财政支出结构比较，仍然存在诸多问题：
(1)经济建设费用支出仍然过大，生产建设型财政的痕迹还很明显
在我国，经济建设支出不仅承担着水、电、道路等公共项目的投资，而且仍然包办一些应当由企业、私人或市场从事的经济活动，如企业生产经营需要的增拨流动资金、挖潜改造资金和科技三项资金等。此外，一些有条件进入市场的经营性单位，如行政事业单位经办的出版社、杂志社、培训中心、各类学会、研究会等也仍有财政负担经费，纳入了经济建设费用。总之，经济建设费用范围过大，包揽的项目过多，资金分配不合理、不规范。
(2)行政管理费支出的非正常增长带来的风险
改革开放以来，我国行政管理费用支出比重一直呈上升趋势，已由改革开放初期占财政总支出比重的5％左右上升到20％左右，行政管理费的增长率明显高于GDP和财政收入的增长率。其中，有其合理增加的一面，如事业的发展、通货膨胀、必要的新增机构和人员扩充等等，但是也客观地反映出机构重叠、行政人员过多、办事效率欠佳、铺张浪费等问题，机构改革陷入“膨胀—精简—再膨胀”的恶性循环，导致资金使用效率低下。行政管理费的份额上升无疑将使其他公共开支项目的费用减少，进而加大了财政运行的风险。
(3)公共品投入对收入增长要求与正常收入缺乏可持续增长矛盾
政府在对诸如教育、科研、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维护建设和环境保护支出在内的公共事业和社会服务支出方面存在较大的资金缺口。通过这部分支出提供给社会的物品，不论是纯公共产品，还是准公共产品，都具有很强的社会效应和外部效应。资金需求与资金投入的缺口过大，即公共产品和公共服务的供给不足，必然对国企改革、市场建设、公民素质的提高和社会生活的稳定等产生不利影响。
四、政府公债规模风险
自1981年我国恢复发行国债以来，债务规模呈逐步扩大趋势。近几年来国债规模的增长速度过快，除少数几个年份外，我国国债发行规模的增长速度均在两位数以上。进而国债偿还高峰期的借新还旧的压力则进一步加剧了这一扩张趋势，公债风险成为影响财政运行安全的首要的因素。
1.国债依存度。国债依存度是国债发行额与财政支出的比率，反映财政支出对国债的依赖程度，可以间接反映偿还能力。
自20世纪90年代以来，我国的债务依存度呈现快速上升态势，特别是1998年实施积极财政政策后，债务依存度更是快速上涨。和国债依存度相比，中央财政的依存度上升更快，近年来都保持在80％左右，2004年为85.21％，2005年为78.88％，2006年为82.55％，表明中央财政支出的大部分来自于发债，财政运行风险提高。2005年国家财政收入债务依存度为22.3％，2006年上升为23.2％，比国外一些国家高出很多。2006年我国财政支出的债务依存度达29.2％，远超出了国际公认警戒线15％～20％的标准。中央财政国债依存度更是大大高于25％～30％的国际公认控制标准。而从国际比较来看，无论是高收入国家，还是发展中国家，中央财政国债依存度的平均水平均低于控制线。而我国国债增量过猛，一旦举债能力发生危机，财政支出将无以为继。更为严峻的是，我国国债主要是为了弥补中央财政收支缺口，以后年度的还本付息也归中央承担，这种扭曲的财政功能及债务依存度严重削弱了中央的宏观调控能力，长此以往将加大财政运行的风险。
2.国债负担率。国债负担率是一定时期国债余额占当年GDP的比重来表示，反映整个国民经济对国债的承受能力。国际公认的标准为小于60％，一些发达国家和发展中国家这一指标一般处于30％～50％之间。我国的国债负担率2004年为18.02％，2005年为17.91％，2006年为16.90％，远低于国际水平(2006年美国为62.5％德国为68.0％法国为64.5％)，但需要注意的是，我国从1981年才开始恢复发债，至今还不到三十年，因而积累的未清偿国债数额占同年国内生产总值的比重，大大低于一些有数百年发债历史的西方发达国家。同时，发达国家财政收入占GDP的比重大多在40％～50％之间，而我国财政收入占GDP的比重刚刚达到20％左右，由此推算，我国国债余额占GDP的比重应以不超过20％为宜。因此，我国的这一指标远低于发达国家并不表明我国现阶段债务量偏小，债务发行余地大，而恰恰更应注意国债的发行规模。
3.国债偿债率。国债偿债率是年度国债还本付息额与当年中央财政收入的比率，用来衡量国家财政本身的偿债能力，这一指标国际上公认的安全线为8％～10％。我国1995年以前，偿债率一般不超过10％，但从1995年开始，国债偿债率大幅上升，2004年为24.43％，2005年为23.44％，我国的国债偿债率明显偏高。在这种高偿债率的情况下，中央财政无力以税收等经常性收入去偿还公债本息，而只能依靠发行新债来偿还，使我国国债规模进入了“发新债还旧债”的恶性循环时期，这样一来，真正用于国家经济建设的比例将逐年下降。又由于受上世纪90年代国内通货膨胀的影响，国债利率不断提高，不仅高于银行存款利率，也高于某些年份的通货膨胀率，这就使得国债发行成本一再上升，在一定程度上加剧了国债规模的进一步扩大，增加了政府债务风险。
五、财政风险管理
1.建立风险管理责任制，明确部门责任，建立具有宏观经济管理决策权的专门机构作为管理主体，建立包含重要财政风险因素预警指标体系，强化信息反馈机制和风险控制手段的作用。
2.梳理目前的财政支出，剔除财政支出中不合理的开支，按照市场经济的要求，优化支出结构，加强对财政投资使用方向及效益的监督，及时对财政投资的使用情况进行评估，严惩挪用和浪费财政资金的现象，通过这些措施，进一步降低政府的隐性财政风险，防止或有负债的形成，从而降低我国的财政风险水平。
3.完善我国的财政制度。财政支出要建立适应社会主义市场经济制度的公共财政支出框架，调整财政的支出结构，转变财政支持经济发展的方式，减少财政对一般竞争性领域的直接投资，同时，要变多用政策多用资金为用好政策，高效运用资金。
4.严格依法治理财政，进一步实现财政预算的硬约束。将所有政府性收入都纳入预算管理，不同的预算应由财政部门纳入统一的政府预算体系。
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