基层财政运行压力：农村义务教育管理体制改革困境分析——对农业县（市）基层财政的案例研究，本文主要内容关键词为：基层论文,财政论文,困境论文,农村义务教育论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在外部竞争和生产相对过剩的压力下，原体制空间内农业的创收功能越来越降低，农村人口收入增长也明显降低，处于低谷的农村经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，许多基层财政支出中工资支出占很大比重，属于典型的“吃饭财政”。自1986年《义务教育法》颁布以来，义务教育投资体制事实上一直奉行“谁办学谁掏钱”的原则，逐步形成了农村义务教育投入“以乡镇为主”的格局。由此导致一些乡镇财政预算内财政收入全部用于农村中小学教师工资尚不足以保障足额、及时发放，财政运行进一步恶化为“教育吃饭型财政”。以此为背景，2002年国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确强调农村义务教育投入要从“以乡镇为主”向“以县为主”转变。将这一转变纳入基层财政制度演进过程中加以考察，就能够深入分析改革的作用机理与政策实施的效果。
一、基层财政压力分析
虽然学者们对中央是否存在财政压力的认识有明显分歧，但是对县乡财政是否存在财政压力却能够达成一种共识。[1]尽管称谓有所不同，如韩俊的“县乡财政危机”[2]、贾康和白景明的“县乡财政困难”[3]、项继权的“乡镇财政短缺”[4]、朱钢的“乡镇财政缺口”[5]，但是大家所揭示的诸如县乡工资欠发普遍、赤字规模扩大、债务负担沉重、农村公共产品供给残缺等，都是存在于基层财政运行中的突出矛盾问题。
学者们是从县乡财政具体的运行结果和中国财政管理体制的制度演变过程两个方面来判断县乡存在财政压力的，一是从众多活生生的事实来证明县乡确实存在财政压力。黄佩华研究发现预算外资金已经达到CDP的20%，其中三分之二由地方财政支配。[6]韩俊等在实地调查三个农业县后发现：由于县乡政府没有税收立法权，弥补财政缺口的重要途径就是通过各种行政事业性收费、基金及附加等预算外渠道筹集资金。[7]实地调查结果显示，中国县乡财政压力有聚积之势，逐渐成为制约基层财政平稳运行的复杂性问题。
判断县乡财政压力的另一条思路是从制度演进的角度分析县乡财政压力存在的必然性。贾康和白景明分析认为过多的政府层级大大降低了分税制收入划分的可行性，处于政府体系末端的县乡财政只能“认领”分剩下的税种。[8]分税制制度设计也并没有完整地按照税种划分收入，所采取的是加大政府间共享税收的过渡性策略。制度分析的逻辑在于：县乡财政运行过程中存在的压力并不是随着基层财政运行状况恶化才产生的，而是随着基层财政运行状况恶化这种矛盾才显露出来，县乡财政的运行压力源自分税制改革与其他制度的衔接以及自身制度的设计。
二、制度演进：基层财政压力流程分析
针对基层财政收入、支出、政府间财政关系三个环节围绕基层财政运行压力的产生、集聚、传导、协调和释放等方面的分析可以揭示基层财政运行恶化的内在逻辑关系。现有的研究文献大多将分析的重点放在中西部地区的基层财政运行困境上，这主要是由于中西部地区“吃饭财政”的运行特征表现得十分突出，但是中央财政也给予中西部地区高额转移支付。[9～11]由此产生的问题是：在东部地区的传统农业县缺少中央财政的扶持政策，其财政运行状况如何？基于此，本文选取东部相对发达地区的一个传统农业县进行基层财政运行状况调查。
（一）JY市财政运行的基本状况
JY市是一个县级市，人口33万，全市耕地面积45万亩，是国家级商品粮基地县、全国南方重点林区和全国生态示范市。JY市经济并无明显的支柱工业，是一个较为典型的传统农业县级市。选取JY市作为调研对象揭示传统农区县域经济运行状况，特别是财政运行状况，具有一定的代表性。
2002年JY市财政实现一般预算地方级收入8222万元，比上年7757万元增长6%，人均财力低于全省的平均水平，在地级市所属的9个县（市）中排名第6，基本属于中等偏下水平。市本级2002年财政支出完成12122万元，其中工资支出8122万元，占67%；单位公务费454万元，占到3.7%；与收入挂钩的专项支出720万元，占5.9%；优先保稳定的支出987万元，占8.1%；专项支出498万元，占4.1%。JY市财政运行环境趋紧，到2002年底市级财政累计赤字1688万元。导致财政赤字的主要原因是近年来中央财政出台的增加工资政策要求富裕地区自行解决，而JY市作为富裕省份的相对贫困地区并没有享受向中西部地区的中央增资补助，增资部分仍然要自谋出路。
（二）财权上移
由于实施的是一种“不完全”的省管县的体制，尽管县（市）级财政与省级财政的结算还要走地（市）财政的账，但是县（市）直接与省级财政发生业务联系。所以在制度上有能力上移JY市财力的上级财政只有中央和省级财政。
1.分税制后中央财政集中的财力
1994年实施分税制改革之前，JY市实行的是“承包制”的财政体制，分税制后将75%的增值税和100%的消费税定为国税部分。为了保证地方财政在新旧制度交替过程中平稳运行，上级财政为J了市财政相应核减了收入基数，即按照1993年财政运行的实际情况确定因体制变革需要上划的收入基数。上划基数体现的是改革初期的财力分配格局，改革的前提是保证存量，改革的意义在于调整增量。
1994年确定的上划基数是保持不变的，以后历年超过此基数的部分统统纳入改革的增量调整范畴。改革之初，存量部分（既得利益部分）在实际完成数中还占有绝对份额，到2002年比1994年基数的增加数已经占到了上划中央两税收入的48.9%，增量调整的政策效果表现得已经相当明显。从1994年到2002年因实施分税制改革而上划中央两税，JY市财政减少财力12293万元。
2.1995年以来省级财政集中的财力
分税制改革以后，省级财政对JY市财政集中财力是通过两项政策实现的：1995年至2000年是靠省对县级市实施的“1、3、3”政策；2001年以后是靠省以下的转移支付政策。
(1)“1、3、3”政策
根据省政府文件，从1995年起县级市增值税的10%、营业税的30%、所得税的30%部分上划作为省级固定分成收入，以上简称“1、3、3”政策。根据1994年的财政决算，省级财政调减JY市财政的收入基数711万元，相应调增定额补助数。为什么会将县级市单列出来，制定一个较其他县财力集中力度更大的“1、3、3”政策呢？中国的县级市都是由县改来的，变更名称是需要在政治影响、经济总量等方面具有高于一般县的水平的实力。“1、3、3”政策的作用点正是利用了县和县级市名称差异背后的不同经济总量、不同的财政收入水平，将对县级单元的财政体制进一步细分为对县和对县级市两个层次。这样做可以使省级财政从经济较为发达的地区集中更多的收入。如果单纯按照经济实力，JY市并不能列入改市的标准，但是由于历史遗留的原因，JY在八十年代曾经是地区行署驻地，后来地区行署搬迁至地级市，并最终在地级市完成撤地区设大市的建制调整。由于JY市有这样一段历史，所以它在政治影响方面要远高于其他的周边县，所以1994年JY市撤县建市。
尽管从1995年到2000年六个财政年度的跨度，JY市的增值税、营业税和所得税都相应增长了，可是根据1994年财政决算数计算的“1、3、3”收入基数补助711万元却始终保持不变，由此导致JY市财政减收2319万元。这同上面中央财政集中收入的道理是一样的，用补助基数来保证改革之初的既得利益，用不变的补助基数来实现调整增量的政策效果。
(2)省以下转移支付政策（2001年和2002年）
2000年和2001年省级财政确定的对县（市）实施转移支付线分别为人均可支配财力9100元和10300元，JY市的财政供养人数始终是10100人，如果JY市财政2000年和2001年的可支配财力低于9191万元和10403万元，F省级财政通过转移支付补足。2000年JY市财政完成地方级财政收入9172万元，通过加体制补助，减体制上解等一系列体制上的结算，得到J了市财政未实施转移支付前的真实财力7821万元（注：在基层调查过程中，基层财政干部将其称之为体制财力，实际上就是转移支付实施之前的地方财力。）。将其称之为“真实财力”，是指这部分财政收入是JY市财政的真实收入，而F省财政并不认可JY市财政在2000年只完成了如此少的收入，因为在2000年全省县（市）级财政收入增长率为12.34%，而JY市财政收入却是负增长，在省级财政看来这是难以接受的。省级财政认为这是JY市财政收入征缴努力程度不足所致，这种收入的负增长与全省收入的高速增长格格不入，省级财政将对这种“收入努力不足”的惩戒体现在了省对县（市）的转移支付办法中。
由于JY市2000年财政收入负增长1.54%，省级财政将全省平均财力增长率12.43%计算出的半幅增长608万元硬性计入当年转移支付制度认可的人均财力。这608万元实际已经计入转移支付的滚动基数，将来在历年计算转移支付时都会保留在基数当中。同样地，在计算2001年转移支付标准财力的时候，将全省财政收入增长率7%计入其中，对JY市财政而言，这7%的增长部分仍旧是“纸上富贵”，难以实现。按照2001年F省省对县（市）转移支付补助的计算办法算得JY市财政转移支付标准财力9019万元，这与按照10100人的财政供养人员和10300元的人均转移支付标准计算的最低支出标准相差1384万元，由省级财政以转移支付的形式补足。
（三）事权下移
下级财政的支出责任掌握在上级财政手中，这样的制度安排在分税制清晰界定中央与地方收入分配关系后，省级财政必然会产生将更大比重的事权转移至基层财政的事权分配冲动。在调查过程中，我们比较发现虽然财权上移和事权下移都是财力资源向上倾斜的途径，一个是多收，另一个是少支，但是两者又有明显的不同。从上面对财权上移的分析中，可以看出无论是分税制，还是1、3、3政策或者是省以下的转移支付政策，都形成了成文的制度，各级财政都依此执行。而事权的下移却罕见有制度性的政策文件，大多是采取就事论事、零打碎敲的形式转移事权。如省汽车改装厂整体改制与职工安置，需要增加支出1137万元（注：省汽车改装厂是“三线企业”坐落于JY市，经营不善，管理权层层下移，2002年整体改制成本高达1687万元，JY市财政需承担1137万元。）；城镇企业职工基本养老保险基金筹集，需要增加支出1462万元（注：城镇企业养老保险属于省级财政统筹项目，本应是地税部门收多少上交省财政多少。然而根据省市下达的养老保险基金收入的征缴办法，县（市）未完成全年征收任务的，缺口部分由县（市）政府预算安排的资金弥补解决。）；提高“两劳”犯人生活费标准负担上交，从1997年到2002年增加支出223万元（注：从1997年开始提高劳改犯和劳教犯的生活费标准，省级财政要求在异地服刑的本省犯人的标准提高部分由犯人原籍县（市）财政负担。）。就事论事的事权下移使得对其进行完整的统计十分困难，这是事权下移的隐蔽性带来的技术上的难点。
为什么省级财政会采取就事论事的形式下移公共支出责任呢？在调查中，我们发现个案式的支出下移所选取的大多是政府间支出责任划分框架之外的，也就是说，按照广义的事权划分，许多经济社会发展过程中出现的一些新的政府公共职能往往成为被下移的对象。而这些新的财政职能既不能完全放入原有的事权划分框架，又不能简单地将它们归为一类进而重新修订事权范围时将其纳入。因为这些发展过程中产生的政府支出的应有之意既纷繁复杂，又难以预测，这也就要求财政灵活应对。在公众眼中，在这些公共事务刚出现的时候，财政是否承担公共支出责任，并不关心究竟是哪一级财政负责。这就给高端财政下移公共事务提供了可能。
三、农村中小学教师工资上划对JY市财政的影响
（一）财政供养人员构成分析
由于财政供养人员的绝对规模受到地域范围、人口数量以及人口构成等多方面客观因素的制约，所以研究财政供养人员需要联系其构成进行分析。
从表1中可以看到JY市人口从1998年至今基本保持稳定，而在校中小学生却持续减少，从5.26万人下降到4.42万人，下降了15.97%，而同一时期教师人数仅从3749人下降到3687人，降幅仅为1.65%。师生比并没有随着在校中小学生人数减少保持稳定，特别是在“撤点并校”政策实施过程中反而出现了师生比稳步攀升的局面。其中的主要原因是“撤点并校”政策虽然力图使农村教育资源的使用更加有效率，但是JY市多山、多河的地理地貌使得多村共有一所小学变得不现实。没有设置小学的村的学童不得不在小学一年级就住校，生活自理，所以自然条件大大限制了该市“撤点并校”工作的开展。换句话说，“撤点并校”政策在该市特定的自然条件下操作的可行性较低，使得农村中小学师生比持续走高。
表1 JY市人口及财政供养人口变动情况表
（二）农村中小学教师工资上划政策
通过对表1中JY市财政供养人员的分级考察，可以看出在1998年到1999年，乡镇财政供养人数从5123人下降为1997人，降幅高达61%。对比发现JY市市本级和乡镇级财政供养人员仅仅减少了44人，这说明乡镇财政供养人数的减少并没有使他们从JY市财政供养人群中分割出去，而是有一大部分乡镇财政供养人员的供养层级发生变化。乡村中小学教师工资发放由乡镇上移至JY市本级。
JY市农村教师工资上划至市本级统一发放，在JY市财政局文件中解释的理由有三条：其一，根据上级要求按时兑现教师工资；其二，保证教育法定增长的要求；其三，考虑到乡镇困难，减轻乡镇负担。其中第一条是政策出台的初始动机，它暗含揭示了如果按照乡镇具体负责乡村中小学教师工资发放这样的管理办法不足以从财力上保证及时足额发放。自上而下对财政支出的安排顺序都是先保“吃饭”然后才是发展。
（三）工资上划至市（县）对JY市财政的影响
1.农村教师工资上划的财政运行机理
JY市农村教师工资上划至市本级统一支付是从1999年1月1日开始正式实施的，政策实施的基准年是1999年。JY市本级财政首先根据原有的农村教师工资管理体制，针对具体的某个乡镇核算当地教师工资上收基数，逐一审核当地1999年教师工资发放的预算安排。核定所形成的教师工资上划基数要同1998年该乡镇同市本级财政达成的支出基数相减，得出工资上划后乡镇需定额上缴市本级财政的额度。然后再根据1999年各乡镇的社会经济发展要求核定新的不包含教师工资的乡镇支出基数。
根据文件的精神，农村教师工资上划对JY市本级财政和其所属乡镇财政的既得财力分配保持稳定，也就是说，如果没有发生上调工资，那么在改革的基准年，农村教师工资上划并没有任何财力分配的效果。但是，一旦农村教师工资享受国家增资政策上调工资，改革的意义就明显表现出来。因为如果不改革，乡镇财政要承担农村教师工资上调后的增量部分，而实行了教师工资上划到JY市后，县乡财政的结算已经在改革实施之初一次性完成，县乡之间不会为每一次的增资去校正财力分配关系。表2是教师工资上划发生当年（1999年）JY市本级与所辖12个乡镇的财政管理体制的调整。
表2说明JY市财政同乡镇是逐一核定农村中小学教师工资上划后的财政结算关系的。 无一例外的是，1999年农村中小学教师工资上划到市本级财政统发后，JY市所属的12个乡镇与市本级财政的结算关系全部变为定额上缴，年累计定额上缴1483万元。
表2 1999年农村教师工资上划的财政运行机理
1998年教师工资 调减后乡镇 调减乡镇
乡镇支出基数 上收基数 财政支出支出基数后
(A)
(B) 基数(C) 乡镇定缴数
小湖 163117
46 -172
童尤 380301
79 -146
将口 155102
53
-47
崇雒 126 85
41
-65
徐市 219160
60 -159
莒口 247184
62 -172
麻沙 388317
70 -177
书坊 118 77
41
-62
黄坑 146100
45 -253
水吉 353269
85 -112
回龙 130 87
43
-66
漳墩 207152
55
-52
合计 2632
1951 681 -1483
表格说明：1.负号表示乡镇财政与市本级财政是定额上缴的关系。2.A=B+C
2.农村教师工资上划对JY市本级财政的影响
上面对农村教师工资上划改革的运作机理进行了分析，这项改革只有在教师工资调整后才会表现出明显的政策效果，所以农村教师工资上划对JY市财政的影响应该从政策实施的基准年1999年开始。从1999年开始，JY市财政共收到上级人均435元／月增资政策，其中中央145元／月，省级290元／月。中央财政颁布的增资政策对省级财政采取的是区别对待的策略，即将全国划分为三个层次：西部地区中央承担100%的增资额，中部地区中央承担72%的增资额，东部沿海地区由地方财政自行解决工资的增量部分。F省被中央财政划为7个东部沿海省份之一，要求独立承担工资的上调部分。F省财政也将这项政策贯彻到了省对地（市）和省对县（市）的体制中，所以JY市财政必须主要靠自有财力消化这3次中央增资政策的增支部分。
从表3中可以看出，从1999年至2002年4个财政年度均有增长工资政策出台，其中1999年和2002年的增资幅度最大。2002年JY市本级财政负担的增资额度已经达到1733万元。自1999年农村教师工资上划到市本级至今的4个财政年度共计承担了农村教师工资上调的增量部分4087万元，也就是说，如果没有这项改革，农村教师工资上调的若干政策依然推出的话，乡镇财政需要增加支出4087万元，而这部分支出现在改由市本级财政独立承担。在调查中我们发现，涉及财力分配的改革都是采取了一个相同的路径：保证代表既得利益的存量不变，以调整增量部分作为改革的作用点。这种模式的好处在于：改革推出之初，增量是尚未发生的和不可预知的，且增量的影响相对于存量小得多，不动存量可以保证既得利益，大大减少了改革的阻力。当多个财政年度执行过后，增量部分相对膨胀，成为影响政府间财力的重要因素的时候，举足轻重的改革措施已经成为执行多个财政年度之后的既定政策。
表3 教师工资上划对县级财政的影响 单位：万元
一般意义上分析，“以乡镇为主”到“以县为主”的管理主体上移对农村义务教育而言，主要作用在于及时、足额发放教师工资，发放工资的财政资金只不过是从乡镇上移至县（市），并不能说清楚教师工资是由哪一级财政负担的。因为在教师工资上划到县以后，县乡之间的财政体制也相应发生变动，县（市）级财政相应调减了乡镇的支出基数（或相应调高丁乡镇财政的上解额度）。实际上，可以将县乡财政视作一个财政统一体，农村教师工资出自这个统一体。在农村中小学教师工资上调频繁且不可预期时，县（市）本级财政承担了工资上涨的潜在风险。结合上面对基层财政压力流程的分析，可以发现乡镇财政的作用明显弱化，县（市）本级财政的作用明显强化，县乡财政统一体的重心上移，与此同时基层财政压力也向县（市）本级积聚，基层财政内部的压力失衡。
农村义务教育管理体制变革是由中央政府主导的自上而下的强制性制度变迁，而不是自下而上的诱发性制度变迁，也就是说在现有的改革中县（市）级财政始终处于被动地位。然而乡镇财政是县（市）财政的下级，县（市）财政有权调整县乡财政管理体制，在县乡之间重新分配财政资源。这从一个侧面说明，在基层财政县（市）、乡镇两个层面都运行困难的情况下，利用上级的行政命令强制将农村中小学教师工资上划到县（市）本级发放，并不能从根本上保障农村中小学教师工资的资金问题，县（市）级会用手中的行政权力协调基层财政内部的压力失衡问题。由此可见，并不能简单地认为农村义务教育管理体制“以乡镇为主”向“以县为主”转变是乡镇财政压力的解脱，只要财政压力存在，基层财政统一体内部的压力失衡就是暂时的，会逐步过渡到压力平衡状态。[12]
四、结论与政策启示
本文将基层财政的运行困境归因于财政压力，这种财政压力是通过财权上移和事权下移两个渠道传导的，财权上移和事权下移共同作用挤压出现有的基层财政压力运行模式。农村义务教育管理体制由“以乡镇为主”调整为“以县为主”是在基层财政运行困难背景下提出的改革举措，虽然农村义务教育管理主体的上移打破了基层财政内部财政压力的均衡态势，财政压力有向县级财政集聚的倾向，但是压力失衡是暂时现象，县级政府会利用手中的行政权力逐步调整县乡财政管理体制，寻求基层财政压力的重新平衡。
无论是“以乡镇为主”还是“以县为主”，现有的农村义务教育管理主体仍然是在基层政府，这也就决定了农村义务教育的投入主体是农村基层财政，摆脱基层财政运行困境是增加农村教育投入的根本，这也正是本文分析农村义务教育管理体制改革困境的落脚点。在调查中，基层财政干部认为1994年税制改革是近年来地方财政运行拮据的根本原因。然而将县乡财政运行困难简单地归结于分税制制度本身，理由并不充分。分税制仅仅是财政收入在政府间分配的初始环节。在“一刀切”式的按税种分税之后，经过政府间的财政环节协调（上解和下拨）后才最终形成各级财政的可支配财力。相对不发达地区本应有这样的逻辑：只有中央财政从财政收入的初始分配环节更多地集中财力，才有能力在二次分配环节实施“大手笔”的转移支付。但是，现在基层财政对从初始环节提高中央财政汲取能力持有明显的异议。从上面的分析中不难看出，JY市不把财力增长的希望过分寄托在上级财政的转移支付环节，而把矛盾的焦点集中在财政分配的初始环节——分税制，他们知道在财政收入占GDP的比重不高的现阶段，上划出去的钱大多是“有去无回”。
本文认为农村义务教育是惠及农民的基本公共产品，在“以县为主”的管理框架下保障农业县（市）的农村义务教育的财政投入就显得至关重要，高端财政在财政资源再分配中的公平职能凸现，加大对欠发达地区基层财政的转移支付力度是保障农村义务教育投入的理性选择。在总量上，考虑在财政收入的初始分配环节进一步加大高端财政（包括中央财政和省级财政）的汲取能力，并保证高端财政所增加的财力用于对欠发达地区县乡财政的一般性转移支付。在结构上，调整上级财政拨付资金的结构，扩大一般性转移支付资金的比例，相应缩减专项资金的比例。这也符合“一要吃饭、二搞建设”的理财原则，吃不饱饭肯定也搞不好建设。在转移支付资金的拨付方式上，“省直接管县”的财政管理模式值得进一步推广实行。在各级财政运转普遍吃紧的背景下，上级财政下拨资金犹如“唐僧肉”，加之财政信息的传递极不充分，基层财政并不知晓财政资金的跨级流动信息，缩减财政资金流程中的节点可以有效避免转移支付资金的制度外漏出，使转移支付资金直达财政政策的作用层面。
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