行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例，本文主要内容关键词为：为例论文,行政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”等现象俨然已经成为我国行政执法活动中的一道特殊“风景线”。通常我们将某一行政机关在特定时间内集中人力、物力，重拳出击的执法方式，称为“运动式”执法。在行政法学界，对“运动式”执法早已不乏批评的声音，①但“运动式”执法活动仍然屡见不鲜。究竟“运动式”执法包含的何种合法内核使诸多的行政机关敢冒被法学界指责与批判之“大不韪”，频繁采取这种特殊的执法方式？对“运动式”执法现象的学理审视，除了文化传统、体制缺陷等因素外，是否还存在被我们所长期忽视的、与行政行为密切相关的其他因素？这些因素如何影响行政法规范体系的运作？“运动式”执法在体现这些因素的过程中存在怎样的偏颇？如何才能以规范化的方式吸收与融合这些因素？笔者尝试对这些问题作出自己的回答。
一、行政与政策密切交织：“运动式”执法的产生原因
当我们将“运动式”执法视为法治的非常规状态、贬为传统文化的遗毒时，对“运动式”执法在法治国家建设过程中频繁登场的原因却始终不能给出一个满意的答案。意欲突出法治行政形象的行政机关，何以背离目标以“运动式”执法的形式执行行政任务？“运动式”执法的内在动力究竟来自何处？带着这个疑问，当我们悉心剥离“运动式”执法的面纱时，便不难发现各种类型的“运动式”执法的共同点：当行政机关决定采取“运动式”执法的形式时，总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。
以近期的“全国治理自行车被盗问题专项行动”为例，该项行动在全国范围内轰轰烈烈的开展就是以公安部、中央综治办、建设部、商务部、国家工商总局、国家质检总局的电视电话会议为序幕，并以《关于印发陈冀平、刘金国、王铁宏、姜增伟、刘凡、蒲长城同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话的通知》（以下简称《通知》）为前奏的。②《通知》指出：“对盗窃普通自行车的，一律依法行政拘留；对被处罚后再次盗窃自行车的，要依照有关规定劳动教养，构成犯罪的依法追究刑事责任，绝不允许降格处理。”《通知》出台后，各地公安机关改变了对偷盗自行车行为的打击频率与处罚力度，甚至部分公安机关，如北京市公安局朝阳分局开始严格追究购买赃车者的责任。③
为何上级机关的“红头文件”能够产生如此重大的影响，动辄掀起“运动式”执法的浪潮？行政机关独特的科层管理体制以及这种体制下的上下级服从关系固然能够给这种现象一个“说法”，但仅停留于此，未免简单化了问题产生的原因。
从总体上看，行政机关的执法活动无非是履行法律规范赋予的行政职权。但是，那些界定行政职权抽象的、不确定的法律概念，并没有固定的、格式化的含义。相反，它们总是随着特定时期具体行政任务的变化而变动不居。行政机关对规范层面的行政职权的理解，除了追溯立法者的原意、恰当地运用法律解释方法外，还须将法律概念置于执法者所在的独特规制环境和规制结构中，以动态的视角和功能主义的方法解读法律规范。“因为行政法的规范对象是国家与其国民的关系，因此，无论是基于社会环境事实条件的变迁，或是因为宪法中国家观的改变，只要国家与其国民之间的关系有重大的改变，行政法体系就不能不随之变异。”④因此，深入了解规制环境和规制结构就成为行政机关工作人员在执法过程中一个潜在的、必须直面的客观任务。而单个行政执法人员显然难以承担起统观全局、辩明方向的任务。于是，由上级机关或本级机关决策层根据统计数据、民众意见、专家建议等各方面反馈的信息，结合部门职权发布的“红头文件”就成了行政执法人员分析社会形势、厘清轻重缓急，判断规制环境与规制结构的重要依据。“红头文件”的规范实效，实际上是政策因素对行政执法活动渗透的结果。政策虽不是法律，但它反映了各种利益群体的诉求与博弈结果，标示了特定时期的具体行政任务，构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。尽管我们承认行政机关的执法活动是一个适用法律的规范过程，但法律从来不存在于真空之中。作为“规范上封闭、认知上开放”⑤的社会子系统，法律必须回应社会现实的变迁，这其中就包括对政策所暗含的社会发展趋势和行政机关定位调整的回应。“红头文件”指导下的“运动式”执法之所以欲罢不休，正是因为它体现了政策与行政的密切联结。
二、政策考量的偏颇与裁量怠惰：“运动式”执法存在的问题
既然政策都通过行政裁量的运作合法地转化成规范的内在因素，何以“运动式”执法却屡遭批评，陷入尴尬境地呢？对该问题的追问可以揭示出“运动式”执法过程中政策考量的偏颇。在剔除了以政策完全替代法律的“政治式”执法形式后，通过对目前存在的大多数“运动式”执法活动的观察可以发现此类执法活动存在一个共同病症：虽然相应的法律、法规赋予了行政机关根据个案具体情况进行裁量的权限，但作为“运动式”执法“导火线”和直接依据的“红头文件”总是倾向于对行政行为的内容做格式化处理，且通常将立法授权的法律效果定格在对行政相对人权利侵害最大的选项上。
以前述“全国治理自行车被盗问题专项行动”为例，《通知》“对盗窃普通自行车”的行为规定了“一律依法行政拘留”的处罚标准，北京市警方更是根据文件精神，对购买赃自行车者作出了行政拘留的决定。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第49条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”也就是说，盗窃普通自行车的行为由于属于“盗窃公私财物”行为，因此，不论情节轻重，确实都应依法对行为人予以行政拘留。但是，依照《治安管理处罚法》第19条有关“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：(1)情节特别轻微的；(2)主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；(3)出于他人胁迫或者诱骗的；(4)主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；(5)有立功表现的”的规定，公安机关在决定对盗窃者作出行政拘留前，还必须考虑行政相对人有无减轻或不予处罚的情节。当行政相对人具备上述5种情节之一时，行政拘留的法律后果一般就不会发生。另外，根据《治安管理处罚法》第59条第3项的有关规定，对于购买赃自行车者的严重违法行为，公安机关可以作出拘留并罚款的处罚。但北京市警方之所以拘留购买赃自行车者，并不是因为他的违法行为符合“情节严重”的标准，而仅仅是对《通知》中“从严处理、绝不姑息”指导精神的贯彻而已。由此可见，《通知》的规定实际上排除了公安机关在个案处理时对法定减轻或者从轻处罚以及情节是否严重的考量，切断了公安机关的裁量活动与个案事实的联结关系。
我们反对将政策考量下的“运动式”执法完全塑造为法治对立面的做法，承认行政与政策的交织互融，这是因为“一般而言，行政官员和政客都是从政策而非法律中寻求授权，换句话说，他们是政策导向的”。⑥但是，行政机关对政策因素的重视并不应成为其放弃行政裁量权限、唯政策内容是瞻的借口。立法者授予行政机关裁量的权限系出于使执法人员根据个案情况灵活、公正地作出决定的立法动机：“允许执行中的裁量能够增强行政机关对特定问题的弹性回应能力，对推动有效行政来说，行政裁量是必须的且合理的”。⑦作为行政法理论中体现柏拉图人治思想的制度设计，行政裁量在行政过程中扮演了整合事实与规范、协调形式公正与个案公正的重要角色。个案的具体情况，通过行政机关工作人员在行使裁量权时的判断、评估、选择等活动，融入形式的、抽象的、概括的法律规范之中。而表征个案所处规制环境和规制结构的政策也借助对规制目标、不确定法律概念、行政行为方式和法律效果的影响，左右着行政机关作出的最终决定。
但是，政策对裁量权行使的影响只能是指导性的、倾向性的；政策对裁量运作的渗透应该融于具体的、情境化的个案之中。行政机关若以政策之名，拱手出让立法机关授予的行政裁量权限，置个案具体事实于不顾，弃行政相对人的陈述申辩如敝屣，实则已经背离了行政裁量肩负的实现个案实质正义的使命，背离了立法机关授予行政机关以裁量权的宗旨。行政机关出于不适当的目的、恶意、违反相差性、违反基本原则等而为裁量，固然是对裁量权的滥用，而行政机关故意或过失地放弃立法机关赋予的裁量权限，对千差万别的违法行为做格式化处理，同样属于需要撤销的违法裁量行为。“法规授权行政机关针对具体案情为裁量，该主管机关便应全力以赴，若因其疏忽、误解，乃至有意认为对该事项没有裁量权，死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求，根本未深入具体案情为裁量，仍属裁量权的滥用。”⑧这种滥用裁量权的行为，因为其表现形式的特殊性，在德国更是被视为独立于裁量权滥用之外的一种由法院控制行政裁量权行使的手段，并被形象地冠名为“裁量怠惰”。
可见，《通知》对盗窃普通自行车的行为“一律依法行政拘留”的规定实属“僵硬的政策”无疑。各级公安机关在未对个案的特殊情况进行考量的情况下，就严格甚至粗暴地依据《通知》，放弃《治安管理处罚法》授予的行政裁量权限，已经构成了裁量怠惰。这也恰是将政策考量推向极致化后的“运动式”执法的为人诟病之处。
三、行政裁量的运作与政策的契合：“运动式”执法规范化的路径
虽然行政执法中浓厚的政治色彩已经成为行政法学研究所必须直面的事实，但这并不意味着政策可随意左右行政行为。因此，将“红头文件”凌驾于法律之上、完全抛弃行政法律框架的执法活动，自然不具备合法性，也不属于笔者意图正名的“运动式”执法范畴。笔者所要剖析的“运动式”执法仍应具备相应的规范依据。在这个前提之下，我们需要面对的问题是“运动式”执法背后的政策因素如何透过行政法律规范影响行政行为？概言之，广泛存在的行政裁量为政策与行政法律体系的规范性互动提供了通道。
虽然行政裁量是一个规范概念，但其肩负的实现个案实质正义的使命使裁量运作的过程离不开对当时规制环境和规制结构的关注。所谓行政裁量，是指行政机关依据立法授权，为实现个案正义为目标，以政府的行政任务为背景，在一定范围内自主确定贴近事实的条件、程序、方式与结果的行政权力。这就决定了行政机关行使裁量权的过程必然是一种“眼光流转往返于事实与规范”⑨之间的运作过程。行政机关既要根据规制环境和规制结构的变迁，运用不确定法律概念调整生活事实与法律事实的涵摄关系，也要据此选定更为恰当的法律效果。在情境化的裁量活动中，政策作为规制环境和规制结构的标签悄然登场，通过政策中的利益衡量、规制目标的明确、对不确定法律概念的解释、行政行为方式的选择和法律效果的确定，以规范化的方式影响行政行为。换言之，要保证裁量的运作与政策相契合，就要做到以下几点：
1.明确政策与规制目标。规制目标，是对实体行政法律上规范目的的具体化，是结合了当前行政任务后的表现形式，呈现出更为频繁变化的动态特征，更符合当前的社会发展趋势。行政机关在明确特定时期所欲实现的规制目标时，便离不开对政策问题的把握，因为“政策一词包含大量推进或保护整个社会某些集体目标的决定”。⑩政策的背后是各种利益群体通过博弈将自己的利益呼声转化为价值导向的过程。支持“运动式”执法的相关政策，指明了当前行政机关的主要职责所在，提示了行政机关短期内须实现的首要规制目标，在一定程度上起到了对保护的利益进行排序的作用。因此，尽管政策并不是法律，但它包含了行政机关对利益大小的衡量以及保护力度强弱的判断，直接影响规制目标的确立，并通过规制目标的指引，影响行政行为。
2.解释政策与不确定法律概念。在过去很长的一段时间里，对不确定法律概念的解释被认为是一个法律问题。“法律概念的确定，是一项可受客观审查的认知活动”。(11)将这一过程纯粹法律化是不可取的，因为法律解释的主体总是置身于一定的历史环境之中，受特定文化、经济和社会因素的熏陶与制约。尤其是行政机关对不确定法律概念的理解，总是不可避免地打上反映当下社会形势的政策烙印。政策的调整可以潜在的影响行政机关对解释方法的选择，在运用各种法律解释方法的过程中，隐秘却又实质性地调整着不确定法律概念的内涵。
3.选择政策与行政行为的方式。仅从规范形式上看，法律若未明确限制行政行为的方式，行政机关有权自主决定怎样履行行政职权。但是，在具体个案中，行政机关究竟采取何种行政方式，并不是随意决定的，它受制于规范目的及规制目标的实现程度以及各种行为方式的成本计算。行政机关在出台某项政策以支持相应的行政行为方式时，其背后总是附随着相应的成本与效益分析。“运动式”执法的形式之所以备受青睐，不可排除其“短、频、快”的执法方式能以同等执法力量的投入取得更好执法效果的因素。因此，支持某项“运动式”执法的“红头文件”大多会以一定的篇幅比较特定事项的行政管理现状与“运动式”执法活动预期的规制效果。当然，“运动式”执法过后，也会有相应的数据去统计执法“战果”。其实质是以政策中的成本与效益分析将“运动式”行政行为的方式选择正当化。
4.确定政策与法律效果。行政机关在立法机关的授权范围内最终确定何种法律效果，除受规范目的与法律解释的影响外，在很多情况下还是考量政策因素的结果。“政策本质上是一种姿态，一旦确定下来，有利于构成一种情境，未来的一系列决定都将在这一情境中作出。”(12)当行政机关以政策的形式宣称某种利益在特定时期属于首要推动的目标时，行政机关对侵犯这种利益的违法行为的责任追究，自然就会受政策所营造的情境的影响，从而倾向于选择较以往偏重的法律效果。
四、政策考量的纠偏与裁量理由说明：“运动式”执法的改革方向
“运动式”执法体现了政策与行政的密切关系，突显出行政法回应真实行政世界的重要性。但“成也萧何，败也萧何”，因政策考量偏颇导致的裁量怠惰使“运动式”执法陷于“四面楚歌”之中。为了确保“内在于法律的事实性与有效性的张力——因而法律的规范性质——不至于被消解掉”，在承认“法律成为政治的工具”的同时，我们必须寻找到“为政治规定了法律可以被它利用的程序条件”。(13)其中，要求行政机关对裁量运作过程中的政策考量加以说明则是避免“运动式”执法“一刀切”的弊端、规范地吸收与融合政策因素的关键环节。理由说明的开展因“运动式”执法实施阶段的差异而呈现出不同的内容。详而言之：
1.“运动式”执法实施前有关政策正当性的理由说明。对“运动式”执法最主要的批评莫过于行政机关“间接性、选择性执法”(14)所导致的法治非日常化。但现实的情况是，在行政任务的界定尚未清晰、行政任务的实现主要依靠传统的政府部门来完成的现阶段，许多行政机关确实面临执法力量配备不足的困境。因此，当社会形势发生变迁、行政机关的具体规制目标因之调整时，集中资源致力于实现首要规制目标的“运动式”执法就具备了生存的土壤。正如利奥·施特劳斯所言：“人们不仅必须考虑各种相互目标中哪一种等级较高，而且必须考虑哪一种目标在当前的情况下更为迫切。”(15)行政机关欲正当化“运动式”执法就必须在政策中阐述相应法律、法规的规范目的，并在分析利益保护诉求、行政规制现状和执法预期目标的基础上将客观规范目的具体化为特定时期的规制目标。在此前提之下，行政机关可根据调整后的规制目标，提出特定时期行政执法活动的指导精神与基本原则。当然，为使“运动式”执法实施前有关政策正当性的理由说明发生预期的规范效果，行政机关必须以公开的方式使所有可能受到政策影响的行政相对人都能方便、快捷地了解该项政策的内容。
需要注意的是，政策在这里所承担的始终只是营造行政行为所处的情境和背景的功能。即便新的规制目标足以支持“运动式”执法的开展，行政机关也无权在政策中统一宣告将来可能出现的个案处理结果。“没有一种裁量只是受拘束或只是自由，每一裁量都受价值拘束。”(16)在丧失个案斟酌的空间后，只能依政策所作出的内容既定的行政行为实际上已经远离了行政裁量的真谛。因此，在界定规制目标的过程中，拒绝使用“一律”、“只能”、“必须”等导致格式化处理的字眼，这也是“运动式”执法的第一项改革要求。
在实践中，行政机关对规制目标说明义务的认识虽未形成系统的理论，却早已有潜在的意识。例如，在《通知》中，为证明开展“全国治理自行车被盗问题专项行动”的必要性，公安部副部长刘金国在讲话中就指出：“自行车安全问题涉及千家万户，事关亿万群众的切身利益，一直是社会各界关注的热点、难点问题。自行车被盗案件多发，严重影响群众的安全感，严重影响群众正常的工作、生活秩序，已经成为社会的一大公害，到了非下决心解决不可的地步。”(17)这实际上是刘金国副部长在分析自行车被盗案件频发的现状、自行车安全问题重要性的基础上，指出现阶段公安执法“非下决心解决自行车被盗问题不可”的规制目标。遗憾的是，《通知》对规制目标的确定并不是以规范诠释规范目的的形式呈现的，而是仍然停留在朴素的感情和政治性口号上：“治理自行车被盗问题得民心、顺民意，是一项平安工程、惠民工程，人民群众寄予厚望。让我们怀着对人民群众的深厚感情，以必胜的信心、攻坚的精神、强有力的措施，坚决打好这一仗，为保障人民安居乐业作出应有的贡献”。(18)在这种指导思想下，行政执法行为被类比为服从上级命令、誓死保卫目标的军事战役，以政策要求统一处理个案的“病根”——裁量怠惰——也就在此埋下了。
2.“运动式”执法实施过程中否定个案事实特殊性的理由说明。“运动式”执法活动开展后，在政策选定的时间和地域内，行政机关的特定执法行为就处于政策营造的情境中。也就是说，行政机关在行使立法机关赋予的裁量权限时须基于政策考量，解释不确定法律概念，选择相应的行政行为方式。但是，政策的影响始终只能是一种倾向性引导，个案的具体处理必须留待行政机关结合个案特殊事实后再作出决定。无论政策中宣告的规制目标如何迫切和重大，也不能将行政机关漠视个案特殊事实的行为正当化。“通常的规则是，任何实施法定裁量权的人都不能‘对申请者捂住耳朵’”，(19)即使是在“运动式”执法期间，行政机关也应听取行政相对人的陈述、申辩，并在认为其不能成立时给出理由。这是“运动式”执法的第二项改革要求。
事实上，我国“运动式”执法的实施过程恰恰与这项理由说明义务背道而驰。由于支持“运动式”执法活动的相应政策总是预先为所有可能发生的个案设定了统一处理方式，因此，在“运动式”执法活动开展期间，只要是属于被打击的违法行为，行政机关通常并不理会行政相对人的申辩理由，甚至剥夺了行政相对人的陈述申辩权利。例如，在“全国治理自行车被盗问题专项行动”期间，北京市公安局朝阳分局对冀某购买赃自行车的行为作出了行政拘留的处罚决定。(20)从媒体报道的内容来看，在案件处理过程中，北京市公安局朝阳分局既未结合《通知》对《治安管理处罚法》第59条第3项规定的“情节严重”进行解释，也未对冀某有关“自己一直想买辆车，只听说过这里买车便宜，没想过来路是否正当”(21)的辩解不能构成特殊处理的事由加以说明。漠视个案具体情况，应政策要求完全放弃行政裁量的行为，恰是该项符合规制目标的行政行为受到批评的主要原因。
3.“运动式”执法决定选择较大侵害法律效果时的理由说明。通常而言，当立法机关授予行政机关效果裁量权限时，“针对同一目的之达成，有多种适合之手段可供选择者，应选择对人民损害最小之手段”，(22)这是必要性原则的体现。但在“运动式”执法期间，行政机关却要在政策考量的影响下选择对行政相对人权利较大侵害的法律效果。对此等看似背离行政法治精神的选择，行政机关必须承担比一般行政行为更重的理由说明义务。众所周知，必要性原则的应用必须存在实现“同一目标”的“相同有效”的手段，在此前提之下，才会发生“最小侵害”的要求。因此，行政机关的理由说明就应着重于目标的调整和较大侵害法律效果的高效性分析。前者实际上是“运动式”执法实施前有关政策正当性的说理重点，在作出具体个案决定时，行政机关只需说明作为个案处理背景的政策内容，并援引政策中对特定时期规制目标的界定即可；后者则需行政机关在比较“运动式”执法开展前后的不同规制目标的基础上给出选择较大侵害的法律效果更有利于实现新的规制目标的理由。两者都要在书面的行政决定书中加以体现。这也是“运动式”执法改革的第三项要求。
吊诡的是，由于理论界大多对“运动式”执法持否定观点，行政机关为避免招致更多的批评，在作出行政行为时，对直接影响行政行为的政策内容就采取了欲盖弥彰的模糊姿态，有意避免在行政决定书中出现政策及其相关内容。这样，真正影响行政裁量运作的因素也就被掩盖在形式的法律规定之下了。政策对行政行为的影响由于未被置于法定的说明理由范畴，自然也就无法进入司法审查的视野。司法监督的长期缺位难免会产生“政策和政治的诱惑使行政法偏离了它的使命”(23)的不良后果。正确的做法是承认政策与行政的密切关系，并以法规范的路径将政策对行政裁量的影响消融于可控的程序条件之中。
注释：
①参见张泽想、赵娟：《“法治”运动化现象评析》，《南京社会科学》2000年第7期；陈保中：《权力边界、政府信用与行政法治》，《国家行政学院学报》2002年第6期；朱晓燕、王怀章：《对运动行政执法的反思》，《青海社会科学》2005年第1期；严春银、吴高学：《运动式行政执法现象评析》，《江西公安专科学校学报》2006年第3期，等等。
②(17)参见武立冬等：《全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议》，http://www.chinapeace.org.cn/wszb/20070228b/wz.htm.
③参见修仰峰：《打击盗窃自行车需要运动式执法？》，http://www.southcn.com/opinion/soc/200703220280.htm.
④陈爱娥：《行政行为形式—行政任务—行政调控：德国行政法总论改革的轨迹》，《月旦法学杂志》2005年第120期。
⑤Niklas Luhmann,The Unity of Legal System.Gunther Teubner.Autopoietic Law:A New approach to Law and Society,Berlin:Walter de Gruyter,1987,pp.12-35.
⑥Carl Harlow,Richard Rawlings,Law and Administration,London,Edinburgh,Dublin:Butterworths,1997,p.77.
⑦Christian Hunold,B.Guy Peters,Bureaucratic Discretion and Deliberative Democracy,In Etransformation in Governance:New Directions in Government and Politics,edited by Matti M
lki
,Ari-Veikko Anttiroiko and Reijo Savolainen.Hershey,PA:Idea Group Publishing,2004.
⑧叶俊荣：《论裁量瑕疵及其诉讼上的问题》，《宪政时代》1988年第2期。
⑨参见［德］卡尔·拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版有限公司1996年版，第184页。
⑩Charles H.Koch,Judicial Review of Administrative Policymaking,44 Wm and Mary L.Rev.378.
(11)Yutaka Arai-Takahashi,Discretion in German Administrative law:Doctrinal Discourse Revisited,6 European Public Law 6,2000.
(12)［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第6页。
(13)参见［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第530页。
(14)参见王锡锌：《中国行政执法困境的个案解读》，《法学研究》2005年第3期。
(15)转引自［美］斯蒂芬·L·埃尔金：《宪政主义的继承者》，载［美］斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，三联书店1997年版，第161页。
(16)翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编辑委员会1990年版，第50页。
(18)参见《刘金国副部长在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话》，http://www.gs.xinhuanet.com/jdwt/2007-03/12/content_9480495.htm.
(19)Alex Carroll,Constitutional and Administrative Law,China Law Press,2003,p.284.
(20)(21)参见温薷、李宝华：《北京警方首次拘留购买被盗自行车者》，http://news.sina.com.cn/c/2007-03-21/004811457651s.shtml.
(22)张国勋：《必要性原则之研究》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（一），台湾三民书局1999年版，第142页。
(23)［美］约瑟夫·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载方流芳主编：《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版，第72页。
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