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南亚地区的地理构成十分独特，印度处于中心位置，其他国家居其四周。而国土面积的巨大差异则是南亚的又一个显著特点，印度约300万平方公里，占整个南亚的3/4，巴基斯坦为80万平方公里，孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡三国的总和不过35万平方公里，而不丹和马尔代夫则是“袖珍”国家。此外，印度还拥有地区3/4的人口和国民生产总值。这种特殊的地缘结构使印度历代领导人在制订对外政策时一直将确立其在南亚的主导地位作为重要目标。不过随着时代的发展，印度的南亚政策也开始出现相应的调整与变化。
冷战时期印度的南亚政策
1947年独立后，印度的南亚政策是在该地区建立主导地位。因此在对邻国的政策上，独立后的印度领导人继承了英国在喜马拉雅山诸王国的角色(注：Krishna Prasad
Khanal,“Anti-India Feeling in South Asia,A Case of Nepal”.In Verinder
Grover(ed.),International Relations and Foreign Policy of India,Vol.2,New
Delhi:Deep & Deep Publications,1992,p.235.)。1949年，印度利用锡金一个地方起义反抗国王的机会，把军队开进锡金，并于次年12月与锡金签订了安全条约，规定锡金在内部事务上享有自治权，而国防、外交等重大事务则由印度控制，这使锡金成为印度的保护国，而且其依附程度甚至超过了过去锡金在形式上对英国的依附。同年8月，印度又与不丹签订友好条约。根据该条约，两国之间永远保持和平友好关系，印度不干涉不丹的内政，不丹则同意在对外事务上接受印度的指导。这一条约永久有效，从而使印度把原先英国指导不丹对外关系的权力全部接收过来。1950年，印度在“协助”尼泊尔国王结束拉纳家族一个世纪的统治之后，加强了对尼泊尔的控制。同年7月，两国签订友好条约和商务条约，前者规定尼泊尔在外交和国防问题上必须同印度磋商，后者规定尼泊尔的外汇必须全部存入印度银行。印度还派遣军事代表团长期驻扎尼泊尔。英国政策的延续性被印度与这些君主国于1949年至1950年间缔结的条约所证实，这些条约原封不动地保留和恢复了英属印度政府与它们订立的旧条约的精神和内容(注：L.S.Baral，“India and Nepal”,in Grover(ed.),International Relations and Foreign
Policy of India,Vol.2,p.257.)。印度政府就这样接管并巩固了曾被印度总督寇松称之为“保护国链条”的喜马拉雅山区各小国(注：内维尔·马克斯韦尔：《印度对华战争》，中译本，生活·读书·新知三联书店1971年版，第66页。)。20世纪70年代，印度又“通过帮助建立孟加拉国，将锡金并入印度，改变了南亚的政治地图。”(注：
Mira Sinha Bhattacharjea,China,the World and India,New Delhi:Samskriti,2001,p.11.)印度与巴基斯坦这个南亚最大的邻国则在克什米尔问题上长期争执不休，导致数次兵戎相见。
在第三次印巴战争后，印度对南亚政策主要表现为不让大国插手南亚，以确保印度的主导地位。印度总理英迪拉·甘地在1983年7月发表了一项声明，宣称印度强烈反对地区外大国干预南亚其他国家的内政，特别是那些被认为有损害印度利益的企图的外部大国；而南亚国家则不应该向任何外部国家请求援助，如果确实需要外部的援助，就应该寻求印度的帮助。这一著名的“英迪拉主义”反映了印度传统的观念，即将南亚看作是以印度为中心的文化与地理上的统一体，同时也反映了印度主导南亚的意愿，不允许外部大国在该地区有任何立足点。英迪拉·甘地的这一声明在南亚邻国中间引起了震惊，它们与印度的关系也变得紧张。
因此拉吉夫·甘地上台后便着手缓和与邻国的紧张关系。在最初的两年里，他先后访问了不丹、孟加拉国、尼泊尔、马尔代夫，并邀请不丹国王、尼泊尔国王、巴基斯坦总统、斯里兰卡总统等访问度。印度与巴基斯坦的关系自两国分治以来始终是一个外交上的难题，拉吉夫·甘地为打破僵局，恢复了1984年停止的印巴官方谈判，与巴基斯坦总统齐亚·哈克多次会晤，并在会晤中互相保证不攻击对方的核设施，从而使印巴关系一度得到很大改善，双方的交往与合作也因此而明显增加。印度与南亚各国关系的改善使南亚七国首脑能够在1985年12月在达卡召开第一次会议，决定建立南亚区域合作联盟。但与此同时，印度却又直接出兵斯里兰卡和马尔代夫。对斯里兰卡因泰米尔人与僧伽罗人的矛盾而造成的内战，印度政府一方面承认这是斯里兰卡的内政，另一方面又宣称与斯里兰卡泰米尔人的历史渊源使其不能袖手旁观，于是出兵斯里兰卡。之后印度又应马尔代夫政府的请求，派兵帮助平息叛乱。印度的派兵之举不仅使斯里兰卡与印度的关系紧张，而且使南亚其他邻国增加了对印度的担心和警惕，并使拉吉夫·甘地缓和与邻国关系的努力化为乌有。
综上所述，冷战时期印度对南亚政策可以概括为三个方面：第一，印度必须在南亚占据主导地位；第二，南亚邻国必须承认印度的这种地位；第三，由于以上两点，反对任何外部力量介入南亚。
冷战后印度南亚政策的调整
冷战结束后，印度对其南亚政策做了调整。一方面，这是其整个对外政策调整的重要组成部分；另一方面，这也是其反思传统的南亚政策的结果。
印度意识到，冷战结束后世界政治格局的变化要求其必须改变以往的对外政策，实行全方位的外交，而改善与南亚邻国的关系就是这一变化的一部分。印度如果要在国际舞台上发挥更大的作用，就必须与邻国和睦相处。“一个被看作对其小邻国宽厚和容易打交道的印度，对那些在南亚以外想要把印度带入本地的国家来说是一个有吸引力的伙伴；反之，一个被地区事务拖累的和凶神似的印度，即使不被看作是一种威胁，也起码是一种负担。”(注：Kanti Bajpai，“India-US Foreign Policy Concerns:
Cooperation and Conflict”.In Gary K.Bertsch,Seema Gahlaut,and Anupam
Srivastava(eds.),Engaging India,US Strategic Relations with the World’s
Largest Democracy.New York:Routledge,1999,p.198.)同时，经济全球化发展的趋势也要求印度加强与南亚邻国的经济合作，以增强其经济实力。而经济合作要求合作者之间有和睦的气氛和稳定的环境。因此印度外交政策的目标应是打造与南亚邻国的友好合作关系。另外，印度此时调整南亚政策，还有更深层次的考虑，这就是印度在波斯湾、中亚和亚太地区有着特定的政治、经济和安全利益。与邻国和平相处，稳定本地区局势，就能使印度在谋求它在其他地区的利益时没有后顾之忧。正如印度学者所说，睦邻政策的重要性并不仅仅是给南亚的发展、秩序与和平带来希望，而且也使印度战略性地从这一地区“脱身”(注：ibid.)。
还有人对印度以往的南亚政策进行了反思，认为尼赫鲁所采取的方式有很大缺陷，所坚持的原则也不适用于本地区内的国家。因为尼赫鲁的方式和原则没能尊重它们基本的政治权利，即作为完全主权国家所拥有的权利、管理它们国内政治的权利、决定它们经济与社会优先考虑事项的权利，以及决定请求印度或其他国家援助的权利，其结果便是印度和南亚邻国关系持续紧张。因此在冷战后的新时代，这种方式和原则已跟不上发展趋势，必须无条件地抛弃(注：Bhattacharjea,China,the World and India,pp.379—380.)。反思的结果使印度各党派对实行睦邻政策的看法基本一致，认为这符合印度的国家利益。
在这样的背景下，印度调整了南亚政策，其象征是“古杰拉尔主义”。其实在拉奥政府时期，印度已开始积极发展与南亚邻国的关系。不过直到古杰拉尔先后任外长和总理时，印度才具体阐述这项睦邻政策，因而又被称为“古杰拉尔主义”。它包含五项原则：第一，印度对孟加拉国、不丹、马尔代夫、尼泊尔和斯里兰卡这些邻国不要求互惠，而是真诚地给予印度所能给的；第二，任何一个南亚国家都不应让其领土被用来反对本地区的其他国家；第三，任何国家都不应干涉他国内政；第四，所有南亚国家都必须互相尊重领土完整和主权；第五，南亚国家应通过双边的和平谈判解决所有争端。古杰拉尔认为，如果严格执行这些原则，南亚的关系将会在更加友好与合作的条件下得到改造，并会在本地区形成一种密切和相互亲切合作的气氛，而印度的力量和规模也会被南亚其他国家积极地视为是一种财富(注：IK Gujral,Continuity and Change:India’s
Foreign Policy.New Delhi:Macmillan India Ltd.,2003,pp.53—54.)。其中被认为颇有新意的是在不损害印度国家利益的前提下不要求互惠的原则。古杰拉尔还进一步指出，这一政策的实行有两个依据：第一，在国家间没有真正合作的情况下，任何问题都不可能得到解决，也不可能取得任何实质性的进展，因此所有国家的繁荣依靠各国共同努力，在一个更加公平的经济秩序中更好地管理地球的稀有资源。第二，毗邻国家不可能改变它们的地理位置，因此其选择要么是生活在永久的仇恨与冲突之中，要么是努力实现和谐与合作。后一种选择将使它们能够分享现代技术的好处，提高人民的生活水平，而前一种选择只会加深敌意和憎恨，其结果将是增加苦难和贫困(注：ibid.,“
Prologue”,pp.Ⅹ Ⅶ—Ⅹ Ⅷ.)。与过去相比，“古杰拉尔主义”被认为在处理与邻国，尤其是小邻国双边关系的行为方式上有所改变。但必须指出的是，“古杰拉尔主义”并非创新。举例来说，南亚区域合作联盟成立时就在其宪章中指出，在该组织框架内的合作，以尊重主权平等、领土完整、政治独立、不干涉他国内政和互惠的原则为基础。
“古杰拉尔主义”的要点在印度各届政府中得到了广泛支持：拉奥通过缓和与邻国的紧张关系为“古杰拉尔主义”铺平了道路；瓦杰帕伊至少在经济方面奉行了印度单方面让步的政策；高达任总理期间，在强调把不结盟作为印度外交政策基石的同时，也把发展与邻国关系、推进南亚区域合作放在首要位置。
印度将“古杰拉尔主义”运用到与南亚邻国的关系上，取得了一定的成功。
首先是印度在经济上单方面向邻国提供优惠的做法得到了南亚国家的赞赏。印度在南盟第十次峰会上提出了两项经济方面的建议，即印度单方面取消从南盟成员国进口的2000多种产品的数量限制，以及印度愿意与南盟成员国分别缔结双边自由贸易条约。前项建议已于1998年8月起实行。
其次是印度与南亚邻国的关系得到了一定程度的改善。斯里兰卡减少了对印度过去出兵到本国的抱怨，并同印度一起着手解决在卡恰提武岛周围水域捕鱼的纠纷。而两国签订的自由贸易协定不仅加强了两国的经济联系，还为南亚区域合作提供了范例。印度和尼泊尔签订了《马哈卡利河综合开发条约》，这将有助于尼泊尔吸引外资，发展经济。而重新修订后的两国过境条约还增加了印度为尼泊尔提供进入孟加拉国的通道等内容。目前，尼印边境已全方位开放并实行自由出入。印度与孟加拉国在1996年12月就困扰双方多年的恒河河水分享问题达成了协议。加尔各答到达卡之间的长途汽车专线也于1999年6月开通。印孟还同意启动双方边境县市的警长和副专员定期会谈机制，就非法移民等问题进行讨论。
最后，印度与其宿敌巴基斯坦的关系也开始渐渐走向缓和，尽管其间有过不断的反复。虽然古杰拉尔并未明确指出巴基斯坦是否也在“古杰拉尔主义”的适用范围之内，但印度主动对巴基斯坦采取了一些友善措施，包括单方面放宽对巴基斯坦旅游签证的规定，主张在两国政治分歧未解决的情况下，优先发展双边经贸、文化等关系。瓦杰帕伊的“巴士之旅”及印巴随后发表的《拉合尔宣言》，瓦杰帕伊与穆沙拉夫的阿格拉会谈，以及2003年4月瓦杰帕伊宣布愿与巴基斯坦展开新一轮的对话等，都是为打破僵局、改善两国关系所做的努力。
问题与前景
与冷战时期相比较，冷战后的印度南亚政策既有连续性，也有变化。其连续性表现在虽然印度对其南亚政策做了调整，但其主导南亚的宗旨没有任何改变。另一方面，随着时代的发展和形势的变化，过去那种对邻国咄咄逼人的做法显然已行不通，因此印度转而采取怀柔的方式。在确保印度在南亚至高无上地位的前提下，尽可能地向南亚邻国提供优惠和便利，以改善和发展与它们的关系。“古杰拉尔主义”的提出就是源自这样的信条，即印度的地位与力量不可能与其和邻国关系的质量相脱离。因此，它承认与邻国发展诚挚友好关系的重要性(注：Padmaja Murthy,“The Gujral Doctrine and Beyond”，Strategic Analysis,Vol.Ⅹ Ⅹ Ⅲ，No.4(July 1999),p.640.)。
虽然印度的南亚政策在调整后取得了一些成效，但问题仍然不少。
首先，这一政策的成功与否取决于南亚邻国是否认同。“古杰拉尔主义”作为冷战后印度南亚政策的象征，所包含的原则不仅反映了印度对其邻国的态度，还表达了印度希望其邻国在与它的关系上也采用这些原则的愿望。因此只有在邻国都认同这些原则时，“古杰拉尔主义”才会取得成功。然而现实是各国往往对这些原则做出不同的解释，很难有一个统一的说法。至于被认为具有新意的不要求互惠原则，则隐藏着承认印度在该地区特殊地位的要求。巴基斯坦就认为，“古杰拉尔主义”是印度想通过发展与南亚其他国家的关系来达到孤立巴基斯坦的目的。
其次，调整后的印度南亚政策并没消除南亚国家对印度的疑虑和担忧。南亚以印度为中心的性质是印度不能避开、其邻国不能忽视的一个事实(注：Varun Sahni，“India as a Global Power:Capacity,Opportunity and Strategy”,in Foreign Service
Institute(ed.),Indian Foreign Policy,Agenda for the 21st Century,Vol.1.New
Delhi:Konark Publishers Pvt Ltd.,1997,p.35.)。正如本文开头就指出的那样，地理上，印度处于南亚中心，其邻国都在边缘，印度与南亚每个邻国都交界，但其邻国除了与印度外互不交界；印度的实力远远超过其所有南亚邻国实力的总和。由于印度地广人多，经济较为发达，军力强大，造成其南亚邻国长期存在疑虑。而印度发展得越强大，其南亚邻国的不安全感就越会增加。因为“对其小邻国来说，印度始终是一个大国。它对它们的文化、它们的经济，甚至它们的个性都有强大的影响。”(注：Stephen
Philip Cohen，India,Emerging Power,Washington,D.C.:Brookings Institution
Press,2001,p.1.)英国学者认为，地理上的邻近性是导致印度与南亚邻国之间关系紧张与发生冲突的因素之一。其原因在于：第一，文化与种族的联系无视边界的划分，这引起了邻国对印度文化入侵的担心。第二，即使根据南亚标准，有几个邻国仍是穷国，因此不断有非法移民进入印度寻找工作，这引起了当地居民的不满。第三，由于种族的跨国界联系，各国都担心民族统一主义。第四，印度的世俗主义、民主、联邦原则和语言自治等与邻国相异，造成彼此不和(注：Gowher Rizvi，“The Role of the Smaller
States in the South Asian Complex”,in Barry Buzan and Gowher Rizvi,South
Asian Insecurity and the Great Powers.London:1986,pp.129—130.)。因此就南亚邻国对印度的不满和疑惧根源而言，巴基斯坦主要是源自分治的后遗症，而其他邻国更多地源自它们与印度在社会、文化和经济上的密切互动。然而，“古杰拉尔主义”并没有提出有力的措施和具体的办法来减少南亚邻国对印度的担忧，在现实中印度往往不能理解邻国的忧虑和体察它们的民族感情，对妨碍自己实现主导南亚目的的南亚邻国愤恨不已，并怀疑它们联合起来反对自己。而南亚国家面对印度在本地区社会、文化和经济方面的支配性影响，都力图突出自己的独立个性，不甘扮演屈从的角色，对印度处处以老大自居的做法不满，经常批评印度在处理与它们的关系时表现出的所谓“兄长”态度。因此，彼此猜疑和互不信任的状况依然存在。
再次，印度与南亚邻国之间存在的一些具体问题也在不同程度上影响着调整后的印度南亚政策的成效。除了众所周知的印巴之间的克什米尔问题外，印孟之间存在的非法移民问题、孟加拉湾某海岛归属问题和贸易不平衡问题，印斯之间存在的大批泰米尔人难民流入印度的问题等都对印度的南亚政策产生或大或小的不利影响。但最重要的是印度如果不能与巴基斯坦改善和发展关系，而是继续处于对抗状态，印度的南亚政策就不可能取得实质性的进展。另外，印度多年来在南亚全神贯注于对付与巴基斯坦的矛盾与冲突，致使南亚其他国家感到备受冷落。孟加拉国就曾抱怨道，“对印度来说只有两个邻国——巴基斯坦和中国，我们其他国家都只是地理上的实体，不屑一顾。印度没有时间了解其小邻国。”(注：Mahfuz Anam，“For India There Are Only Two Neighbours”,The Times of India,April 29,2001.)
最后并且最重要的是，印度只有放弃主导南亚的目的，与邻国平等相待，才能与它们和睦相处，进而使整个南亚地区实现和平、稳定与发展。双方处在互动的状态之中，印度不能忽视南亚邻国的要求与意愿。所以印度学者自己也说，印度要学会承担一个正在崛起中的大国的责任，而这要求它放弃支配邻国的目标(注：Bhattacharjea,China,the World and India,p.380.)。
现在印度的大战略已定，这就是赢得时间，使国家有30年的相对和平来发展经济。这是印度为在21世纪发挥全球性作用而制定的最正确和最明智的路线(注：Sahai,“India as a Global Power:Capacity,Opportunity and Strategy”,in Foreign Service Institute(ed.),IndianForeign Policy,Agenda for the 21st Century,Vol.1,p.39.)。经济发展尤其需要有一个和平稳定的周边环境，因此可以预料印度将会继续调整南亚政策，与南亚邻国真正实现睦邻友好，从而更好地服务于国家的战略目标。
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