国有商业银行转轨：从分级经营到一级法人，本文主要内容关键词为：国有商业银行论文,法人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有商业银行转轨，即由传统计划经济体制下的专业银行转为社会主义市场经济体制下真正的商业银行，经历了两个大的阶段：第一阶段是二十世纪八十年代的企业化改革。这一阶段主要是改变国有专业银行的机关化性质，实行企业化体制，特别是省以下分支行的企业化。逐步形成了以塑造县（市）支行一级独立核算体制为手段，以增强银行活力为目标，沿袭农村改革和城市改革的放权让利和包干制改革思路。这一阶段可以叫做分级经营阶段，即总行和各级分支行成为相对独立的经营主体，自定制度规范，自我完善、发展。第二阶段是从1992年起的商业化改革阶段。邓小平同志南巡讲话后，人们思想再次大解放，打破了将市场经济与资本主义划等号的思想桎梏，在金融改革领域确立了商业银行改革方向。国有商业银行改革重点从放权让利、分级经营调整到坚持和强化总行一级法人制方面来。这一改变的根本意义在于将我国的银行体制改革从计划经济体制下的修补完善推进到市场经济体制下的转轨变型，从突出中国特色转变到突出国际金融规范，从单纯注重搞活银行，调动各级行的积极性转变到注重发挥银行在整个国民经济中的系统功能和调控作用。一级法人制的根本要求是统一经营，即总行成为全行唯一的经营主体，各级分支行都只是贯彻、体现总行意图的功能单位。
一、对分级经营的反思
实行分级经营制的认识基础是：国有银行的根本问题是效率不高，活力不足，主要原因是上级行和总行集权过多，统得过死，基层行缺乏相应的经营自主权，因此根本的改革措施就应是完善县（市）支行的独立核算体制，综合配套放权，增强县（市）支行一级的活力。为了增强县（市）支行的活力，地（市）分行、省分行、总行各级都要开展创收性的经营活动，改变以县（市）支行为唯一收入来源的格局。这一认识存在三大误区：一是把银行内部管理体制问题归结为集权过多，统得过死，以搞活县（市）支行作为内部体制改革的中心环节，是把国家经济体制、国家企业管理体制问题银行内部化。实际上还是把银行作为国家机关看待，而没有作为真正的企业看待。二是把国有银行的经营权完全视为内部资源进行配置是脱离实际的，国有银行经营权首先是一种外部资源，在市场经济体制下受国家金融监管体制的规定和制约，在计划经济体制下受国家金融政策和行政干预的规定和制约，这种制约的弹性和随意性更大。三是以为基层行拥有必要的经营权就会产生效率和活力过于简单化了。银行作为经营货币信贷的特殊企业，其效率和活力状况主要并不在于权利是不是受限制，而是在于激励与约束是不是达到均衡，即是不是有科学严密的行为规范。
事实证明，分级经营不仅没有达到提高银行效率，增强银行活力的目的，反而加剧了国有银行分支机构地方化、信贷运行分散化倾向，加大了金融风险，助长了地方的盲目建设和重复建设，教训是十分深刻的。与分级经营体制相适应，以下一些具体的改革措施都是不成功的，值得深刻反思。
1、系统内资金拆借制改革。1986年以后，随着银行同业拆借市场的兴起，首先是人民银行在利益动机的驱动下，自办融资公司，将再贷款的计划分配推入拆借市场，由融资公司对国有商业银行实行市场拆借。随之国有商业银行系统内也将资金计划调配改为市场拆借制，系统内分支机构之间建立跨区域拆借网络，展开频繁的拆借活动。这种将拆借市场机制照搬到系统内的做法，同人民银行直接参与拆借市场活动一样，瓦解了信贷资金的计划性和统一性，增大了它的泡沫性，是形成一些地区银行分支机构严重超负荷经营的重要根源。据统计，当时全国由内地流向沿海地区狂炒房地产的资金达2000多亿元，还有至少上千亿元信贷资金流向股市，主要都是通过拆借市场实现的。直到1993年6月，这一状况引起了当时任副总理、主管经济大局的朱镕基同志高度警觉，亲自出任央行行长，采取了一系列抑制通货膨胀，实现经济软着陆政策的措施后，才逐步得到遏制和扭转。
2、自求平衡的信贷资金管理体制改革。1985年实行划分资金、实借实存的信贷资金管理体制改革以来，国有商业银行系统内为了打破下级行吃上级行大锅饭，分支行吃总行大锅饭的局面，也相应实行了多存多贷、自求平衡、自担风险的信贷资金体制改革。各级行层层自求平衡根本不符合商业银行经营规律，打破的并不是资金供给制的大锅饭，而是商业银行的整体优势和系统功能，在当时信贷需求旺盛不衰的情况下，自求平衡的结果只能是导致挤占汇差，拖占系统内借款，增强同业拆借市场的无序性，便信贷资金运行更加失控，信贷资金总体上更加难以平衡。
3、利润包干制度和承包制改革。国有商业银行过去利润是全额上交财政，1983年起实行利润留成制度，这作为利改税的过渡形态是有积极作用的，但一段时期为加大刺激作用，进一步实行利润包干制，即上级行对下级行利润实行包死基数，确保上交，超收多留，亏损自补。1988年农业银行实行了以利润为核心的承包制，由总行对财政部系统承包，然后各级行之间再层层承包。但利润包干和承包制并未产生多少积极效应，而是刺激了大量违规行为，如放贷收息、虚收利息，加剧了银行行为短期化倾向。
4、银行与企业双向选择制改革。1985年以来，为了增强银行之间的竞争性和建立新型银企关系，逐步打破了一家企业只能在一家银行开户的传统模式，企业可以选择银行，银行也可以选择企业，但实行的结果并没有达到预期目的，反而造成银行与银行之间，银行与企业之间关系的全面紊乱，一方面银行不惜代价争抢优良客户，另一方面企业在银行多头开户，逃避银行债务和信用监督。银行自己给自己找了一个很大的麻烦，至今还在受到它的困扰。
5、以增设机构网点为主要方式的业务平面扩张式改革。分级经营体制下，各级行只有利益激励机制，没有成本约束机制，多拉存款，就能多放贷款，多放贷款就容易采取多种方式多创收入（虚假收入），于是盲目扩张机构网点。1994年与1987年比较，仅仅7年时间，各家银行人员与机构增长情况是：工商银行25%、39%；农业银行34%、45%；中国银行508%、295倍；建设银行363%、55倍，中国银行和建设银行分别由外贸专业银行和基本建设专业银行转为综合性银行，其人员和机构扩张惊人。总的来看，与国外商业银行比较，象这样的自我膨胀速度是绝无仅有的。这种平面扩张，增大了成本，降低了规模效益，形成沉重的包袱和艰难困境。
此外，还有其它一些改革教训也值得汲取。例如人民银行将信贷资金和规模分配权层层下放，一直放到地区二级分行，削弱和放弃监管职能，忙于资金和规模分配，尤其是在短期和临时再贷款上与国有商业银行争执不休，甚至留下7%的资金搞点贷项目，直接参与对地方和工商企业信贷活动，这7%的点贷资金往往使国有商业银行不得不拿出更大比例的配套资金，形成不良贷款。
二、坚持和强化一级法人制的几个问题
从放权让利和分级经营回到一级法人制上来，是坚持商业银行改革方向的必然要求。总行一级法人制应体现在六个方面：统一计划、统一核算和资源分配、统一规章制度、统一体现法定经营标准、统一对外形象、统一授权，使总行行长真正成为全行唯一的法人代表。一级法人制的根本目的是要使总行成为全行的经营管理中枢，发挥全国性大银行的作用，通过合理配置内部经营资源，实现最佳的整体效益。当前，强化总行一级法人制的重大意义表现在：一是遏制和扭转分支行的地方化、离心化倾向，使国有商业银行成为国家强有力的宏观调控杠杆。二是贯彻中华人民共和国商业银行法的基本要求，是实现依法治行的基础。三是有利于为逐步过渡到按经济区划设置国有商业银行分支机构准备条件。四是有利于加强经营风险的管理与防范。五是有利于平稳实现与国际金融规范的接轨，迎接金融对外开放的挑战。坚持和强化总行一级法人制应注意以下几个问题：
1、确立一级法人观念。一级法人观念就是在法制基础上的经营整体观念、位置观念、法律关系观念。对总行来说主要是法人观念。行使法人权力、承担法人责任、实现法人利益。对分支行来说主要是非法人观念，严格按授权范围经营。分支行与总行的关系，分支行之间的关系，都不属于民事法调整的对象，不是法人实体之间的关系，而是内部管理关系。现在一家银行内不同地区的分支机构互相起诉，法院也受理，这都是无视一级法人的表现，属于违法起诉、违法受理。分支行对系统外民事法律纠纷的起诉和应诉，也应经总行批准授权。
2、形成一级法人管理模式。一级法人制管理模式，应使总行真正成为经营管理中枢，即在授权基础上，进行资源和指标重组，有重点地下达和考核某些指标，使总行成为实现全行性经营指标的组织者和指挥者。指标分解与重组相结合，考核与参与相结合，下达任务与为下级行提供完成任务的必要条件相结合，使分支行经营过程始终围着总行转，而不再仅仅只是向总行要资源，要计划，往总行报数字。在目前条件下，总行集中统一管理还必须与各级行分级管理相结合，但一级法人体制下的分级管理与过去根本不同：一是这种分级管理是建立在总行授权基础上的，不能越权管理；二是这种分级管理是为总行统一经营服务的，而不是过去分级经营体制下的自我管理和自我服务；三是这种分级管理责、权、利的联系具有明确的系统规定性，由上级行对下级行加以实施，而不是象过去那样通过市场机制间接实施。
3、改变与一级法人制不相符合的经营定势。一是资产负债比例管理的定势。资产负债比例管理应是全行性的，不能各级行层层搞比例管理，否则等于又走放权式改革的老路了。总行可根据各地不同情况和对分支行的不同要求，采用多种方式进行资产负债管理，包括比例管理、规模管理、专项管理等。二是亏损自补的经营定势。分支行亏损拿什么自补，只有拿存款资金自补，资金缺口又靠增加系统内借款解决，最后还是总行补了。亏损自补实际上是与传统体制下的分支行准法人制和干部的铁交椅相配套的；改革人事体制后，一个分支行，如果没有特殊情况造成亏损或整体效益不能逐步改善，就应该调整班子，而不应进行资源性惩罚和通过工效挂钩的形式对全体员工进行惩罚。三是以收定支的经营定势。总行对分支行根据其利息收入情况定费用额度，收入多，费用就高；收入少，费用就低，这也是多级法人制做法。国有商业银行贷款利息收入情况具有相当大的历史性、政策性和不可控性。夕阳产业、亏损行业客户多，利息收入就低，朝阳产业、盈利行业客户多，利息收入就高；信用制度不规范的地区利息收入低，信用制度规范的地区利息收入高。对这种情况，总行应进行总体战略、总体资源的调整。如在某些地区实行业务扩张，在某些地区实行业务收缩，而不应只是在原有资源配置不变。分支行经营功能和任务不变的条件下，简单的与费用挂钩，这样既不能调整业务结构，实现重点发展，又人为造成苦乐不均。
4、确立一级法人制经营战略体制。战略问题应该由总行负责研究和制定，并由总行主持实施，不能各级行都有一套本级行的战略。分支行任何时候都只是总行经营战略的执行单位，总行的经营战略对分支行不仅仅只是个经营指导问题，而首先应考虑确定分支行作为战略单位的功能和定位，确定分支行在总行战略中的作用，这样总行制定的战略才能由总行主持实施。包括由总行确定战略目标、战略重点（业务重点和地区机构重点）、战略步骤、战略措施以及战略实施评估，在评估基础上进行战略调整。
坚持和强化一级法人制，还要求建立强大的技术支撑体系，包括管理信息系统和业务网络系统。只有靠先进的技术支撑，才能简化管理层次，优化管理结构，使传统的分级管理转变为以总行为中心的辐射式管理，实现高度的集约化经营。
坚持和强化一级法人制，应对国有商业银行地方化、分散化的职工福利机制进行改革，适当集中统一，照顾原有基础的差别，加大创业和创新激励。
坚持和强化一级法人制，应贯彻商业银行法的要求，按经济区划设置分支机构，对现行的与行政区划高度吻合的机构布局要加大调整力度，撤、转、并、售、委（委托代理）并举，形成以优良客户群为中心、以城镇为依托的幅射式机构布局，促进金融与经济、银行与企业联动发展。
三、国有商业银行要实行股份制
国有商业银行一级法人制与国有独资的产权体制从长期来看是难以吻合的。目前强调一级法人，只是将国有商业银行的经营权集中于总行，但在国有独资的产权基础上，总行很难成为真正的法人，因为经营权与所有权并未分离。江泽民总书记在十五大报告中谈到国有大中型企业的公司制改革时指出：“进一步明确国家和企业的权利和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏，政府不能直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。”在通过股份制实现所有权与经营权分离这一点上，国有金融企业同其他国有企业一样有效和必要。国有独资商业银行，毫无疑问风险是国家的。在国家承担风险的情况下，银行不可能自负盈亏，对银行必然要有强大的行政干预。股份制割断了银行与国家非经济的联系，国家同其他股东一样按出资额承担风险，享受权益，银行自主经营才有基本保障。国外一些大商业银行基本上都是实行股份制的，有的是跨国股份制。我国在市场经济发展中涌现的非国有商业银行也大都采取股份制形式，可见股份制是国有商业银行的发展方向，是国有商业银行转轨的第三阶段。要实现这一改革，既不能操之过急，也不能过缓，而应因势利导适时发展，总的看，要与我国资本市场的开放与发展程度相适应。国有商业银行实行股份制的必要性还体现在以下几个方面：
1、股份制适应商业银行的本质要求。商业银行的本质特征是法制银行，也就是说，是在严格的法制监管下，以盈利为目的，具有信用创造功能，为社会提供百货公司式的金融服务的银行，它具有很强的社会性、公众性、调控性，尤其是一些大规模的商业银行更是如此。采用股份制形式可以在以下方面适应商业银行经营要求：①对储户负责的要求，目前国有商业银行约60%以上资金来源于广大城乡储户，对储户负责也就是对社会金融秩序和风险负责，如果银行不能成为真正的法人，对储户负责就是一句空话。②调整资本结构，满足资本充足率的要求。可以通过扩股、增股、配股等多种方式充实资本。③完善商业银行治理结构，提高科学管理水平的要求。现行的行长负责制并不能形成一个科学的决策群体和监督群体。实行董事会领导下的行长负责制，监事会才能真正发挥作用，党委才能真正保证政治思想政治方向上的领导和监督，而不参与具体业务。形成所有权、决策权、经营权、监督权相对独立、互相制约的机制，提高科学管理水平。④完善商业银行税后利润的表现形式，加大商业银行提高经济效益压力的要求。股东投资要有回报，回报来自于税后利润的多少，这对银行经营者的压力是非常直接的，如缺少这一表现形式，只向财政上缴税利和由行长决定奖励基金、福利基金、发展基金的分配比例，则压力就轻得多。
2、股份制是完善国家金融监管机制的产权基础。中央银行是代表国家行使金融监管职能的，《中国人民行法》规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”国有独资商业银行也是直属国务院的金融企业。领导人都是一个，监管很难客观、有效。实行股份制后，领导人变为出资人代表，确立了国有商业银行的法人地位，才能真正形成与中央银行被监管与监管的关系，中央银行对国有商业银行的监督才能由主要对执行国家金融政策的监管扩展为全方位的经营监管。其他商业银行才能在监管体制中取得与国有商业银行平等的地位。充分发挥监管机制保护公平竞争，防范金融风险，促进金融业均衡发展的功能。
3、股份制有利于扩大国有资本的控制力，广泛吸纳社会资本到金融领域，消除金融泡沫，分散国家承担的金融风险。目前，虽然四大国有商业银行仍然保持强大的金融垄断地位，但这种垄断是没有相应的资本基础的，是主要靠国家信用支撑起来的，具有很大的泡沫性和危险性。金融机构多元化归根到底是金融资本的多元化，由国有独资银行转为股份制银行，扩大了国有金融资本的控制力，在保持国有金融资本主体地位的情况下，实现金融资本多元化，分散了国有金融资本的风险，使金融资本规模与信用规模相适应，从而有效地消除金融泡沫，是一举数得的好事。
国有商业银行实行股份制的难点是不良债权的处理，对此，可以考虑采取两种方式，一是由国家成立政策性信贷公司，统一收购国有商业银行的不良债权，收购的资金来源包括发行特种债券、拍卖负债矿产企业或负债企业的资产。另一种方式是各国有商业银行分别成立全资附属投资银行，将不良债权转移给这些银行经营，投资银行进行资产和债务重组，从重组中得到新生。
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