中国养老保险制度改革路径应予修正（上），本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国养老保险制度改革依然面临许多问题，应当修正改革路径：将养老保险广覆盖与制度多元化相结合，同时尽快对旧制度下的养老金欠帐进行明算帐、细分帐，让政府、企业与劳动者个人共同承担补偿责任；官民结合、经济保障与服务保障相结合是建立和完善新型养老保险制度的重要基础；建立独立的基金管理系统、开辟投资特区，以及调整舆论导向、树立国民信心。这些都是建立跨世纪新型养老保险体系的必要举措。
养老保险作为中国社会保障体系中最重要的项目，选择的是社会统筹与个人帐户相结合的方式，这种模式在国际上是非常独特的（国外通常是在社会统筹与个人帐户之间选择一种，而非两者的混合）。在统帐结合模式养老保险制度改革取得相当成就的基础上，1998年以来又在管理体制、基金筹集、制度建设和改革措施等方面做了很多工作，改革力度明显加强，改革进程明显加快。然而，由于一些问题长久积淀、国有企业改革艰难及各种复杂因素的集约性影响，统帐结合的养老保险制度改革依然面临着许多问题，有的甚至已经在危及这种新制度的生存与发展。为此，必须从跨世纪的角度来思考养老保险制度的建设，使之不仅能够符合现实国情，而且能够与社会经济的发展相适应。
一、养老保险制度的广覆盖需要与制度多元化相结合
不断扩大养老保险制度的覆盖面，尽快实现养老保险广覆盖，已经作为国家社会保险改革进程中的一项既定政策，正在全国各地推行；但从各地的实践来看，扩大覆盖面的工作却面临着重重困难，能否实现改革所期待的预定目标还存在着诸多疑问。对此，我认为不应怀疑养老保险制度广覆盖的政策取向，因为这既是世界性潮流，更是中国经济改革与社会发展进步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进养老保险广覆盖。
在计划经济时代，国家对城镇职工采取的基本上是一元化的养老保障制度安排，乡村则是在集体经济基础上普遍实行家庭养老。经过近20年的改革，尤其是在市场经济体制逐渐得到确立并带来国民经济与社会阶层结构的巨大变化的条件下，如果将城镇职工的传统养老保障全面直接转成一元化的新型养老保险制度，其成本之高、阻力之大都将前所未有。如城镇集体企业按照目前的标准纳入统帐结合式的养老保险体系时，带来的将不是缓解现阶段的养老基金不足，而是加重现有养老基金的负荷，因为许多集体企业的职工队伍老化，同时，其经济效益亦不良；“三资”企业、个体私营企业等的职工队伍年轻，但用同样的制度去要求，必然因现阶段较高的缴费率而使其成本剧升，从而遇到非常大的阻力，尤其是在国家寄希望于这些企业成为消化国有企业下岗、失业职工主要途径的情况下，这种政策很难顺利推行；乡村则因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，其养老保障社会化问题亦不可能被继续忽略。可见，中国养老保险制度改革所面临的绝对不只是单纯的国有单位职工，而是包括日益壮大的城镇非国有单位职工群体和已经或正在职工化的乡村劳动者群体，以及乡村老年人口。面对如此规模巨大、层次分明的不同保障对象群体，加上国家财力有限，企业和劳动者个人负担能力有别，要想用一元化的养老保险制度来覆盖全体职工，在相当长的时期内都是不可能的。因此，尽管一元化或单一化的养老保险制度安排更具公平性、更易操作，但现实条件却决定了中国新型养老保险制度的设计与建设必须跳出制度一元化或单一化的圈子，就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样，多元并存也是我国建设新型养老保险的必经过程。
基于现实国情和劳动者的养老保障需要，新型养老保险制度多元化作为现阶段乃至相当长时期内一种制度安排，又有如下方案可供选择：
1.在统帐结合基础上，全面强制社会统筹部分，而对个人帐户加以区别对待。即全国的职工必须参与养老保险社会统筹部分，它体现公平性和政府的责任；对个人帐户部分，则仅对国有企业与机关事业单位职工实行强制，集体企业可根据其实力参照，个体、私营经济等则可以放开，这些企业或个人可采取补充保险或用商业人寿保险方式来弥补政府负责的基本养老保险社会统筹部分的不足。这种方案能够适应不同职工群体的要求，并可以满足其在养老保险方面的基本需要，唯一需要做的就是提高现行养老保险制度中的社会统筹比率，使社会统筹部分养老金的替代率达到40%左右。
2.以统帐结合为原则，根据不同对象群体设计不同的统帐结合制度。即在现有统帐结合模式基础上，按照保障对象群体的不同，对缴费率与养老待遇水平以及统帐结合方式、记帐比例等作相应调整，让不同群体职工享受不同的保险待遇。这种方案维护了统帐结合的原则，保持了改革后确定的新型养老保险制度的连续性，也能够适应不同保障对象群体，但每个群体中的每个职工均有两个不同帐户，制度安排显得过于复杂，操作上亦过于繁锁。
3.设计几种不同的社会保险方案，分别适用于公务员、国有企业职工、城镇非国有单位职工和乡村职工等。目前的统帐结合方式仅适用于国有企业职工，其他阶层职工则可以另行制定不要个人帐户的社会化养老保险制度。这种方案也保持了国有企业职工养老保险制度的连续性，但对已经纳入现有养老保险制度的非国有企业职工和尚未实行社会化养老保险的职工却需要有妥善的调整与相互衔接政策。
既然全国范围内建立一元化的养老保险制度在相当长时期内都是非常困难的，代之以多元化的制度安排便成为一种虽然复杂却又是更为理性和更具可行性的选择。上述三种方案各有优劣，但均能够在满足不同群体职工的基本养老保险要求的条件下，与国家的财力和单位、个人的缴费能力相适应，并具有较大的灵活性与机动性，可进可退；同时，还能有效地缓解目前养老保险基金的不足，又能够减少改革中的阻力，也不会增加新的财务风险。因此，决策层可以从中或从更多的方案中选择较优的方案。
二、对旧制度下的养老金赤字（或历史欠帐）需要明算帐、细分帐
养老保险之所以成为整个社会保障制度中的主体项目，原因在于它是一种积累型保险制度，其目的不仅是为了解除劳动者的后顾之忧，而且直接为市场竞争环境的公平化和劳动力市场的一体化服务，从而需要保持地区间费率负担水平的公平并尽可能提高统筹层次。目前省级统筹难推开，各地费率高低差距大，地区之间利益矛盾加剧，部分地区出现养老金支付危机，以及统帐结合模式因个人帐户空帐运转而名存实亡等，都并非是新制度造成的，而是在新、旧制度转型中因中老年职工养老金的历史欠帐造成的。因此，对历史欠帐进行明算帐，同时进行责任分解、多途径补偿，客观上已经成为新型养老保险制度得以建立并实现良性运行的至关重要的条件。
一方面，应当通过对中老年职工养老金历史欠帐进行精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型。为此：一是确定需要补偿的对象群体，限定为国有单位职工，包括已经离退休的职工、即将退休的职工、新制度实施前已工作的职工。由此计算出需要补偿的职工人数；二是确定补偿的基本政策，可以对已经离退休或即将退休（如男55岁、女50岁）的职工实行全额补偿，对制度实施前参加工作的其他职工，则根据工龄长短扣除已经缴费的年限进行不同的补偿；三是确定补偿标准，其依据包括现有离退休待遇水平（计算不变数）、现有的缴费水平、人均领取退休金年限及其他相关因素（如待遇水平随着经济发展而提升、养老金的保值增值等），按年度或按职工个人计算出所需补偿额度。如根据我国人均预期寿命，忽略未来养老金待遇变化和基金增值等因素，则退休男、女职工领取养老金的年限分别为12年和17年，假定按年均6000元（不变价）的养老金水平计算，则分别需要给付养老金7.2万元和10.2万元；对各年龄档次的职工如此类推进行计算（如果已参加养老保险统筹，则冲减已缴费年限），即可以得出所需补偿的理论额度，笔者粗略估计，所需资金当在4.0-4.5万亿元之间。
另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取分帐负责的办法来解决上述历史欠帐。国家既不能继续将中老年职工的养老金历史欠帐作为一笔糊涂帐，也不能完全由财政来消化这笔历史欠帐。前者是因为对历史欠帐若不划清责任并加以解决，便会进一步激化地区矛盾，导致统帐结合型养老保险制度运行偏轨，甚者会造成新制度崩溃；后者则是我国各项改革事业的成本事实上均是由国家、单位和个人分担的，养老保险改革的成本也不可能超越这种模式，尽管由国家单方面对中老职工的养老金进行补偿在理论上具有合理性，但因国家财力所限，在实践中又不具有现实性。因此，笔者认为，让政府、企业和个人共同分担，按照一定比例（如五二三式）分帐，通过多种途径来消化这种历史欠帐，才是较为理性的、可行的政策方案。具体建议包括：
1.通过多种方式，由政府承担起50%的责任。其依据是劳动者过去应该为自己年老时积累的部分必要劳动早已被转化成国有资产，而政府又是社会保障的直接责任主体，故由政府承担补偿责任当属必然。当然，政府承担上述责任还需要由各级政府共同分担，它可以通过如下途径加以化解：一是政府财政逐年增加对养老保险基金的拨款，包括中央财政与地方财政（可以各负担50%），其中中央财政拨款应当向国有大型、特大型企业集中的老工业基地和煤炭行业等重点行业倾斜，同时保留部分用于调剂；二是将通过出售、出让部分国有企业等所获得的收益，直接转为养老保险基金；三是根据情况需要发行特种债券（限于中央政府）；四是其他途径，如利息税等税种收入中的一部分亦可以转化为养老保险基金。有人主张全部依靠发行特种国债或出售国有资产来解决，实际上并不可行。以国有资产为例，目前存量约9万亿，但这并非是净资产，因为全国国有企业的资产负债率高达70%以上（如湖北国有企业的资产负债率就达79%），这表明通过出售国有资产所获得的收益将会有限。因此，上述途径必须综合采用才能降低养老金债务补偿对国家财政、国有资产的严重冲击。
2.通过多种方式，让企业分担20%的补偿责任。即根据历史欠帐数额，让所有企业分担20%的责任。其方式包括：一是通过扩大养老保险的覆盖面，让非国有企业等按规定比率供款，因其职工队伍年龄构成多为年轻化，故而能够为化解现阶段的负担作出贡献；二是提高统筹层次，让企业所负担的部分在所有企业中分散；三是调整企业向社会统筹部分的供款率。目前，因补偿责任划分不清，中老年职工的养老金历史债务几乎只由被纳入基本养老保险制度的企业来承受，导致了企业缴费率的偏高，纳入养老保险的企业在整体上实际分担的补偿责任还不止20%。像武汉市的企业缴费率达到了29%，参照发达国家的企业供款率，该市参保企业的缴费客观上已超过分担20%的历史债务的份额，而一些地区的养老保险缴费率却停留在较低水平上，由此使地区经济竞争环境处于不公平状态，从而正在成为激化地区之间矛盾的一个不容忽略的因素。因此，企业的这种责任分担必须通过省级统筹至全国统筹来实现。
3.通过半实半虚的个人帐户，让现有职工承担30%的责任。其依据是中国过去的退休养老保险属于完全的代际转移，现在应当是部分代际转移，这是最终完成基本养老保险制度向部分积累和完全积累转型的必经过程。因此，让现有职工分担30%的历史责任是合理的、也是可能的。当然，考虑到职工的经济承受能力，这种责任在相当长时期内将表现为名义责任或部分实质责任，它可以通过个人帐户由空帐到半实半虚来完成，因为新制度中的个人帐户全实无必要、也不可能，全空则必然造成这种制度的崩溃，而实现半实半虚则是可能的，也是必要的。这种方案可以称之为“半桶水理论”。
明算帐、细分帐，并非是近年内立即补足全部养老金的历史欠帐，而是在明确责任的基础上，使中央主管部门能够准确把握新制度良性运行所需要的现实成本及其地区、行业分布差异，让各级政府、企业和职工个人明了各自的责任，并通过有计划的、稳妥的、多管齐下的方案化解；同时，还可以让部分老工业城市和国有企业的负担有所减轻，使劳动者对统帐结合模式的新型养老保险制度树立起足够的信心。可以肯定，如果我们从理论上理清了中老年职工养老金的历史债务及其责任归属，计算清楚所需的补偿数额，采取多方分担、分级负责的方式，就能够妥善解决这种历史包袱，从而也为新型养老保险制度的顺利推行和健康发展奠定坚实的基础。（未完，待续。）
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