媒体采访监所制度的法治化，本文主要内容关键词为：法治论文,采访论文,制度论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中国分类号】G210 【文献标识码】A 监所根据隶属的机关不同可以分为司法行政机关的监所和公安监所两种。前者包括监狱和劳教所，后者则包括通常人们所说的“五所一院”，即看守所、拘役所、收容教育所、治安拘留所、强制戒毒所以及安康医院。从狭义上而言，监所顾名思义是监狱和看守所的统称。本文所指的监所是狭义的监所，即仅仅包括监狱和看守所。监狱是对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚，实施惩罚与改造的国家刑罚执行机关；看守所主要是羁押未决犯的场所，而对判处拘役，或有期徒刑余刑一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。尽管在关押对象上存在着差异，但两者都是限制或剥夺人身自由的场所，都代表着国家强制力。 近几年来人们开始意识到犯罪嫌疑人和服刑人员既是刑事犯罪案件的实施者，理应受到法律的严厉惩罚，同时也是道德良知的忏悔者，理应保护其基本的权利。另外，出于对监所管理混乱的不满，关于让阳光照进监所的呼声越来越高。随后，关于监所适度开放的改革在全国各地纷纷兴起，监狱和看守所的公开问题越来越引起理论界和实务界的关注。媒体作为亿万群众的眼睛和喉舌，自然而然在监所适度开放的改革中扮演着重要的角色，因此媒体走进监狱和看守所进行采访是监所公开问题的重要组成部分。[1]本文试图在分析我国媒体采访监所制度所面临的问题的基础上构建我国媒体采访监所的规则，以期对我国媒体采访监所制度的发展和完善有所帮助。 一、我国媒体采访监所制度的成就与问题 在人类的历史发展中，言论自由往往与民主观念、关于人的观念、真理观念等等如影随形。正因如此，我们在探索媒体采访监所制度的根源时会发现它与言论自由是如此契合，也正是言论自由以及与此密切相关的一系列观念告诉我们限制约束人身自由的地方，同样值得关注和重视；被限制和剥夺人身自由的人，同样值得尊重和关怀。媒体走进监所，促使监所管理透明化、公开化既有利于被监管人员的管理教育，保障其合法权益，也有利于民众对监所工作的监督，促进监所的文明建设。媒体采访监所的权利，是言论自由权的自然延伸。 （一）媒体采访监所制度取得的成就 中国媒体采访监所起步较晚，但发展十分迅速。近几年来，监所开放问题开始越来越受重视。2010年，公安部出台了《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》，明确提出：“要积极、稳妥地推进一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”实践中，公安部监所管理局分别于2009年6月和2010年1月确定了两批共140个看守所对社会开放。这些看守所通过邀请新闻媒体记者采访报道、召开在押人员家属和律师座谈会、接待在押人员家属及律师等社会群众参观等方式，组织开展对社会开放的活动，取得了良好效果。[2]同年，江西省公安厅明确全省二级以上看守所2010年底全部对社会开放，经过有关部门的批准，公安监管场所可以接受新闻媒体来所采访。[3]截至目前，江苏、宁夏等许多省（区、市）都实现了全省看守所敞开大门接受监督。[4] 自1999年7月司法部颁布《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》以来，全国监狱系统积极开展狱务公开工作，进一步增强监狱执法的透明度。2001年10月12日，司法部进一步颁布了《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，强调“要借助媒体的力量，对狱务公开过程中的重要活动，可以通过召开新闻发布会、组织新闻单位来监狱采访等形式进行重点宣传。”2003年，司法部颁布《关于进一步加强司法行政系统新闻宣传工作的意见》，首次明确媒体采访监狱的具体程序：“监狱、劳教单位接受新闻机构采访，要严格审批，加强管理。”这使得媒体采访监狱在规范层面变得有“章”可循。 随着十八大和十八届三中全会的召开，监所开放的形势越来越明朗。司法部副部长在2013年11月29日的新闻发布会上表示：“按照十八届三中全会的相关规定推进司法公开，毫无疑问要继续推行狱务公开……让公开的方式更加便于外界了解和监督。”[5]正是在这样的背景下，各地司法机构开始创新公开方式，畅通公开渠道，积极推进司法机关建设官方微博，设立新闻发言人，建立公众开放日，向社会各界定期开放办公场所，完善媒体采访监所制度，增加司法机关、执法机构的工作透明度。 近几年来，随着民众监督意识和人权保障意识的觉醒，媒体对监所的监督无论从广度上还是深度上都较以往有了质和量的飞跃，越来越多问题被暴露在阳光下。从2009年2月云南省晋宁县看守所发生的“躲猫猫”事件，到随后各地曝光的“喝水死”、“洗澡死”、“睡觉死”等一系列非正常死亡事件，媒体在披露监所阴暗面中所发挥的作用无可替代。除此之外，媒体还报道了种种有关监所管理混乱、违法执法甚至贪污腐败等现象，其所扮演的“监督人”的作用不仅是对现有检察监督的有益补充，而且是目前实践中社会影响力最大、最有力度的监督方式之一。 （二）媒体采访监所制度存在的问题 尽管媒体采访监所制度已经从无到有，并且取得了一定的成绩，但我国媒体采访监所的现状仍然不容乐观，我国媒体采访监所仍然存在一些问题。 首先，从法律层面而言，我国未对媒体采访监所问题予以明确。无论是《看守所管理条例》、《监狱法》还是《刑事诉讼法》，都没有提及媒体采访监所问题，我们只能在2003年司法部颁布的《关于进一步加强司法行政系统新闻宣传工作的意见》中可以找到关于媒体采访监狱的规定，《意见》的法律效力较低且缺乏具体实施细则。 其次，从运行情况来看，监所对监所采访持消极态度。目前我国的监所并没有认识到媒体的重要性，不重视与媒体的沟通，对媒体要求进监所采访往往是抵触、排斥的态度，在缺乏正当理由的情况下以各种借口回避、拒绝媒体的采访申请。在各地的实践中，媒体能否走进监所进行采访完全取决于各地监所内部的规定。没有统一的标准和条件，缺乏确定的规则和程序，往往导致媒体采访监所受监所消极态度的影响不被允许或者受到种种限制。例如，在云南省晋宁县看守所“躲猫猫”事件成为新闻舆论热点后，由15名网民代表组成调查委员会，参与调查“躲猫猫”事件的真相，但是最后网民调查委员会发布调查报告称，查看监控录像和会见当事人的要求都被拒绝，探寻真相还是要靠司法机关。由于新闻舆论监督缺乏法律依据和手段保障，因此在实践中有的监狱、看守所会以依法维护监管安全、保守国家秘密等借口来抵制媒体和记者的调查采访。[6]监所的这种消极态度使得监所的工作得不到广大民众的了解和支持，在一定程度上也侵害了新闻自由和公众的知情权。 第三，媒体在采访报道中存在忽视保障被监管人员权利的问题。媒体采访被监管人员是一种开放性的新闻传播活动，通常会为了追求轰动效应或满足公众感兴趣的话题，而将采访中获得的有关被监管人员隐私的信息予以公开，如有关被监管人姓名、年龄、住址、电话、亲属情况等等。对于被监管人员而言，与案件无关的隐私信息的公布可能会对被监管人员的家属造成伤害，同时不利于被监管人员回归社会。除了隐私权以外，媒体对犯罪嫌疑人的采访还可能侵害犯罪嫌疑人的公平审判权。媒体的话语立场通常是道德化的，诉诸于公众的情感和直觉，因此，在犯罪新闻报道中，为激发公众的关注，时常对犯罪事实及其对被害人一方的伤害情况进行过度的夸张和渲染，显然这损害了犯罪嫌疑人获得公平审判的权利。[7] 药家鑫案件是个典型的案例。在药家鑫案件中，有一些媒体刊发了所谓法律专家的观点，旗帜鲜明地表示犯罪嫌疑人“该杀”或者“不该杀”；也有一些媒体登载了指向明确、结论不二的评论文章；还有一些网络媒体将网民划分为“保药”和“杀药”两大阵营，组织进行声势浩大的激烈辩论。[8]无论媒体是出于何种目的，对药家鑫案件的过度讨论侵害到了犯罪嫌疑人的公平审判权。然而，我国实践中却常常忽视这种矛盾，未对被监管人员的隐私权和公平审判权予以足够重视，对媒体采访犯罪嫌疑人的行为缺乏正确的引导和有效的监督，从而引起公众对媒体采访被监管人员的质疑和不满。 二、构建媒体采访监所制度应当考虑的因素 （一）维护被羁押人的司法人权 监所被视为窥探一个国家政治文明程度的窗口。我国清末改良监狱之父沈家本就曾经援引西方学者“觇其监狱之实况，可测其国程度之文野”一说，在《奏议复实行改良监狱折》中认为“东西各国以囹圄之良窳觇政治之隆污”。[9]监所由于其封闭性，往往积淀着这个国家最阴暗、野蛮的一面，因此将监所作为反映一个国家政治文明、人权状况的一面镜子是最恰当不过的。我国2012年《刑事诉讼法》第2条所规定的“尊重和保障人权”不仅仅是一句口号，它涉及人们政治、经济、生活的方方面面，属于每一个人，包括因犯罪被限制或剥夺人身自由的人。有学者指出，一个国家人权保护的水平，不仅在于这个国家如何对待正常人，更重要的是如何对待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，而且由于这部分特殊公民被限制或者剥夺了人身自由，处在被动、弱势的地位，其合法权益更容易受到侵犯，因此这些公民更加需要特殊保护。[10] 1997年，联合国在《所有遭遇任何形式拘留或拘禁的人的人权问题》的文件中指出：“由于信息发挥的基本社会和政治作用，人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面，而其本身就是一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。”[11]这些国际规则都反映了人权理念，关注监管场所的人道化、文明化和社会化。 媒体采访监所对于遏制监所刑讯逼供、酷刑以及其他违法行为，对于以帮助民众了解监所内的人权状况，促使监所内部管理的规范化和人性化，对于尊重被监管人员言论自由都具有重要的意义。 （二）保障公民对监所执法的知情权 “知情权”最早于1945年1月由美国编辑肯特·库珀在一次演讲中提出，是指民众享有通过新闻媒体了解政府工作的法定权利。[12]1946年联合国通过的第19号决议中确认：“查阅情报自由为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1948年《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”随着20世纪50年代和60年代美国“知情权运动”的兴起，知情权被广泛使用并成为一个具有国际影响力的权利概念。所谓知情权，又称“知的权利”，即公民对国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的和普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。 《亚特兰大知情权宣言》第4条规定：“知情权适用于政府所有分支（包括执法、司法和立法部门，以及自治机构），所有层级（联邦、中央、区域和地方），以及上述国际组织的所有下属机构。”无论从纵向上还是横向上而言，知情权的适用对象非常广泛。对此，第十九条组织[13]在《公众的知情权信息自由立法的原则》中对“公共机构”的定义作了进一步的解释，提出：“应当关注该机构所提供服务的类型，而不是其正式名称。为此，公共机构应当包括政府所有分支和各个层次的机构。”根据国际规则的定义，监所，毫无疑问属于公共机构，知情权对其当然适用。我国《政府信息公开条例》明确规定了行政机关的信息公开义务，无论是主管看守所的公安机关还是主管监狱的司法行政机关都属于“行政机关”的范畴，公众理应对其拥有知情权。媒体走进监所无疑是民众知情权的正当诉求，是公民行使知情权的一种方式。 2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》正式施行，这对于规范我国政府信息公开行为，保障公民的知情权具有重大意义。然而目前最常见的政府信息公开方式是政府公报、政府网站等等，这种公开方式是政府主动的单方的行为，民众只是被动的信息受众。近年来，人们越来越认识到机构（场所）开放的重要性，因为开放政府机构，让社会公众、媒体走进政府机构的场所获取信息、了解情况、进行监督，这是政府信息最直接的公开方式，也是公民行使知情权最有效的方式。[14] （三）不得危害监管场所安全与秩序 媒体采访监所的在押人员是民众了解司法的一个独特窗口，媒体在一定程度上是公众的眼睛，帮助公众透过犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员的状况来了解监所现状，监督监所的合法合理运作，保障被羁押人员的人权。然而媒体采访监所并非没有任何限制，由于被羁押人员身份的特殊性，媒体采访监所制度可能存在一定的安全隐患。 一方面，监所被羁押人员身份的危险性决定媒体采访监所可能存在一定的风险。监所的功能总体而言主要有二：一是隔离犯罪嫌疑人或囚犯，起到保卫社会的功能；二是通过监禁的过程教育转化犯罪人的思想和行为的功能。媒体采访监所无疑是在被羁押人员与社会之间架起一座桥梁，这座桥梁一方面可以帮助外面的人了解监所，另一方面也有利于被羁押人员与外界沟通。但是，这座桥梁往往存在一定的风险，尤其是对于涉嫌黑社会性质犯罪、恐怖组织犯罪等有组织犯罪的被羁押人，这座桥梁很可能被利用，成为传递犯罪信息的途径。 另一方面，媒体采访监所可能会侵害被害人的合法权益。媒体采访被羁押人员其实不只关乎被羁押人员的利益，而且与被害人的合法利益密切相关。正如马里兰州犯罪受害者援助中心的执行董事Russell Butler所说：“政府官员在刑事司法程序的所有进程中，要以尊严，尊重，敏感的态度对待犯罪受害者的宪法性规定。”[15]在媒体采访被羁押人员的过程中，常常会有一些受害者因为罪犯出现在媒体的面前而受到刺激和再次伤害，特别是在一些涉及被害人隐私的案件中，如强奸案、被害人是未成年人的案件等。除此之外，被羁押人员在媒体采访中所透露的关于犯罪嫌疑人及其家属的相关信息，可能还使被害人及其家属遭受辱骂、骚扰、恶意报复等伤害。 因此，在构建媒体采访监所制度的时候，在充分考虑保障被监管人员的权利的同时，要考虑维护监所的管理秩序和公共安全。具体而言，允许媒体采访监所应当考虑以下因素：首先，要考虑是否会损害公共安全和良好秩序。可以对媒体采访监所进行最小必要程度的限制。[16]第二，要区分对待看守所和监狱。媒体采访看守所涉及刑事侦查阶段的适度公开问题，而媒体采访监狱关乎刑事执行阶段的适度公开问题，两者之间存在质的区别，而前者往往比后者更加复杂。第三，被采访人同意接受采访。这一标准主要是从被监管人员的角度而言，即被监管人员是否同意接受采访，如果被监管人员拒绝接受采访，那么在个案中媒体采访监所就失去了可能性。但也存在一些地区由于考虑到受害人可能由于被监管人员接受媒体采访而再次受到伤害，从而将受害者的意愿作为考虑因素之一。[17]显然，将受害者的意愿作为众多的考虑因素之一而非全面否决被监管人员接受采访权利的唯一原因是值得肯定的一种做法。 三、中国特色媒体采访监所制度的应有规则 媒体采访监所制度要在言论自由、新闻自由与司法、执法的公信力的平衡中良性地发展起来就必须遵循一定的原则和标准，且拥有与原则和标准相适应的一套完备的程序和规则。合法性原则、安全和良好秩序的例外原则以及区分原则是媒体采访监所制度三大攻不可破的原则。同时，并非所有的媒体采访监所的申请都能获得批准，重要性、必要性和可能性标准是对媒体采访监所的过滤和完善。当然，构建完备的媒体采访监所制度还离不开具体程序和规则的构建，如何构建既能实现媒体对监所的有效监督又能保障被监管人员合法权益的媒体采访监所制度是本文的研究重点。 （一）采访的审批 媒体采访监所制度的启动程序是媒体向监所或相关部门提出申请，说明采访的事项和人员，然后由监所或相关部门进行审查，做出同意或不同意的决定，并以书面形式通知媒体。目前，我国各地关于媒体采访监所的审批程序的规定大同小异，如根据吉林省公安厅的相关规定，媒体采访看守所须首先填写《采访申请表》，经公安局宣传处批准后，由监管支队安排实施；[18]根据山西省监狱管理局的相关规定，省级以下（含省级）新闻机构采访要求采访在押服刑人员的应当向山西省监狱管理局提出书面申请，山西省监狱管理局对书面申请进行书面审核，同时征求服刑人员在押监狱及服刑人员本人的意见，局领导批准后，在五个工作日内做出允许或者不允许采访的决定，并书面答复。[19] （二）采访的主体和对象 媒体采访监所制度的采访主体通常是指记者，然而，在媒体采访监所制度中，许多国家都对记者这一采访主体进行了进一步的限制。如在英国，走进监狱进行采访的记者必须是出版社或广播电视公司的雇员，所作的文章或所制作的节目将被该组织使用。如果记者是自由职业者，那么他们应当提供书面证据证明他们获得正规出版社或广播电视公司的许可，所得材料也将供其使用。在美国纽约州，采访监所的记者必须是一个真正意义上的媒体组织的可以证明的全职的记者；或者即使不是任何媒体组织的雇员，但有真正意义上的媒体组织的善意的书面证明或可以提供媒体采访凭证或先前的工作记录。从国外的立法例来看，走进监所进行采访的记者是严格意义上的记者，且通常要求在采访时提供书面证明。 如前文所述，针对犯罪嫌疑人应当坚持原则上不允许采访，只有在例外的情况下才能采访的原则，那么媒体采访监所制度的采访对象主要是指服刑人员。在此主要探讨对未成年犯、死刑犯的采访问题。 第一，关于未成年犯的采访问题。在美国，绝大多数州不允许未成年犯接受媒体采访，只有极少数州允许在监护人的同意下采访未成年犯。我国允许对未成年犯进行采访，但需要经过严格的审批程序和受到严格的限制，1999年司法部颁布的《未成年犯管教所管理规定》第24条第2款明确规定：“对未成年犯的采访、报道，须经省、自治区、直辖市监狱管理局批准，且不得披露其姓名、住所、照片及可能推断出该未成年犯的资料。任何组织和个人不得披露未成年犯的隐私。”笔者认为由于未成年犯生理、心理、行为特点的特殊性，出于对未成年犯的保护目的，禁止对未成年犯进行采访是必要的。 第二，关于死刑犯的采访问题。死刑犯能否接受采访在我国存在很大的争议，实践中媒体采访死刑犯的案例不胜枚举，甚至出现违背死刑犯的意愿而进行采访的现象。理论界关于死刑犯能否接受采访问题主要存在两种观点。一是可以采访死刑犯，但是死刑犯有权决定是否接受采访。理由是法律并没有剥夺已核准死囚犯依法所享有的人格权，如宁静权，死刑犯就可以拒绝滋扰，决定是否接受采访。[20]另一种观点是认为采访死刑犯的行为是违法的，因为死刑犯通常被剥夺政治权利终身，而这当然包括言论自由权，同时1995年《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》第十二条明确规定，被判处剥夺政治权利的罪犯不得接受采访、发表演说。[21]笔者同意后者的观点，出于对死刑犯的人文关怀，应当禁止对死刑犯进行采访。事实上，绝大多数的死刑犯并不愿意接受媒体的采访，死刑犯在被剥夺政治权利的同时也被剥夺了接受采访的权利。 （三）采访的时间、地点和次数 在英美国家，尽管采访的时间、地点和次数问题属于监狱长自由裁量的范围，但是有些地区的监狱管理规则仍然会对其进行必要的限制。如佛罗里达州和哥伦比亚特区规定记者采访囚犯应当限制在1个小时以内，科罗拉多州规定媒体对囚犯的采访限制在每年1次，每次不得超过3个小时。在英国，媒体采访囚犯的时间可以根据案件的复杂情况最多给予90分钟，采访的地点由典狱长安排但应当保持安静、尊重隐私。借鉴英美法系国家的做法，我们可以在规定采访的时间、地点和次数的时候赋予监所一定的自由裁量权，以保持采访活动的灵活性和可操作性，同时应当对其进行必要的限制，一方面防止监管部门滥用自由裁量权阻挠媒体对被监管人员的采访，另一方面利用时间和次数的限制督促媒体进行高质、高效的采访，减轻监所的管理压力。 （四）采访时携带的设备 媒体走进监所进行采访可以携带哪些设备在不同的国家和地区做法的差别很大。在英国，记者要求拍摄或广播采访过程通常是不被允许的，对采访过程进行录音只能是出于记忆的个人使用目的才能使用。在美国，加利福尼亚州等绝大多数州允许在采访过程中使用录音录像设备，但是必须事先获得机构领导的批准，且遵守严格的规则。而密歇根州和纽约州则规定在采访囚犯的过程中，除了携带书面文件，媒体不得携带任何其他东西。由此可见，在媒体采访监所制度中，采访时携带的录音录像设备通常是受到严格限制甚至禁止的。考虑到媒体采访监所的特殊性，其不同于普通民众对监所的参观，媒体对社会的影响力巨大，采访过程中不应当公开的问题一旦公布就覆水难收且可能对被监管人员、监所甚至被害人等造成严重的不良影响，笔者认为，我国媒体采访监所制度的规则设计必须谨慎地对待采访时携带录音录像设备的问题，未经监所部门批准，媒体不得携带摄像机、照相机等录音录像设备进入监管场所，且在使用录音录像设备过程中必须在审批范围内严格遵守相关规则。 （五）对采访过程的监督 如果说采访的审批是事前监督的话，那么对采访过程的监督无疑是一种事中监督。监所工作人员对采访过程进行监督是媒体采访监所制度中至关重要的一部分，媒体采访监所是一件严肃且利害关系重大的工作，必须对其进行必要监督，保障其在合法的轨迹内运行。监督的主要方式是在采访过程的可视或可闻范围内安排监所工作人员进行监督或者安排监所工作人员随行监督。监督的主要内容包括：采访是否超过审批范围；是否存在暴力或暴力威胁；采访的内容是否涉及逃跑或其他可能对安全、良好秩序或纪律造成威胁的内容。一旦监督人员发现采访过程中存在上述问题，有权立即打断甚至终止媒体对被监管人员的采访。笔者认为，在构建我国媒体采访监所制度时，应当重视对采访过程的监督。在采访的过程中，应当有监所工作人员在场监督，媒体不得询问与事先提出的采访事项无关的问题，不得询问涉及被监管人员、被害人隐私的问题，必须严格遵守相应的采访规则。 媒体采访监所问题可以说是一个矛盾综合体，新闻自由与司法独立的矛盾、公众知情权与被监管人员隐私权的矛盾等等，在这个综合矛盾体中并无孰是孰非之分，维持天平两端的平衡是最理想的状态，然而这种理想状态是很难实现的。平衡被打破，矛盾便自然而然产生。目前我国媒体采访监所所遭遇的种种困境，正是由于其背后所隐藏着的种种矛盾却又无法在种种矛盾中寻找到平衡。在我国，尽管各地监所部门都对媒体采访监所问题进行了相应的规定，但是相关规定的粗糙抽象、可操作性不强，缺乏统一性和明确性，导致目前我国媒体采访监所“乱象丛生”。构建我国媒体采访监所制度，明确相应的采访原则和标准，对具体规则进行统一详细的设计对我国媒体与监所关系的和谐发展具有重要意义，也任重而道远。