财政超收条件下的预算政策研究，本文主要内容关键词为：条件下论文,预算论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政超收是财政增收的一部分，是在预算框架之外的所谓计划外增收，即当年财政收入实际完成数超过当年财政收入预算数的部分。财政超收特别强调了年度财政增收中没有纳入预算体系监督和管理的那部分增量收入；因此，超收必然与预算体制和预算政策紧密相关。一般而言，个别年度的财政超收，可以通过短期预算政策调整来实现年度财政基本平稳运行；而连续、大规模出现的财政超收直观地表明短期预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。
自分税制改革以来，在我国财政收入能力显著增强的同时，持续、快速增长的财政超收由偶然现象逐渐向常态化发展，反映出预算体制改革长期滞后于收入和支出体制改革的局限性。决定了必须从长短期结合角度推进预算政策完善和预算体制改革。
一、近年我国财政超收的规模与结构
（一）财政超收的规模
1.财政超收绝对规模持续、快速扩张
财政超收从1994年的458.2亿元持续快速扩大到2008年的2830.9亿元，增长了约5.2倍（图1）。1994—2008年，年度财政超预算收入占财政增收的比重平均达到43.7%，即每年财政增收中1/3以上的收入是在预算计划之外的，从而也就事实上游离于预算监督之外。
图1
资料来源：根据各年度《中国财政年鉴》相关数据计算；2008年数据为初步统计数
2.财政预决算收入偏离度基本呈扩大趋势
财政决算收入偏离预算收入的程度，即预决算收入偏离度，近10年来基本呈现扩大趋势。财政预决算之间出现差异应该是正常的情况，但是，如果预决算之间的差异过大，甚至呈现持续扩大的态势，就需要引起注意。1994—2008年，预决算收入偏离度平均达到8%，有3年超过11%(2001、2004和2007年)。这充分说明：第一，财政超预算收入已经常态化；第二，财政超收的存在已经严重威胁到财政预算监督制约作用的发挥。
3.财政超收的年度变化幅度大
1994—2008年，财政超收的年度变化率非常不稳定，变化幅度较大，难以对超收规模形成相对稳定的预期：财政超收年度最高扩张230.3%（1999年），年度最低收缩60.9%（2008年），两者相差约291%。财政超收的年度剧烈变化说明导致和影响财政超收的因素比较复杂；在现有预算管理体制下，增加了控制财政超收的难度。
图2
资料来源：根据各年度《中国财政年鉴》相关数据计算；2008年数据为初步统计数
（二）财政超收的结构特征
1.税收超收与财政超收
税收收入的超预算增长（即税收超收）是造成财政超预算收入的主要因素。1994—2007年，税收超预算收入占当年财政超预算收入的比重平均达到85.6%。在近年来税收体系基本保持稳定的情况下，连年出现税收超预算收入说明年度预算中税收计划准确性不足。1994—2007年，我国税收预测误差（PFE）长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%（2007年），远超过国外普遍认为5%的合理范围。
2.中央财政超收与地方财政超收
1994—2008年，中央本级财政超收占全国财政超收的比重平均为45.8%；而地方本级财政超收占全国财政超收的比重平均为54.2%。同时，每年中央财政增收中有超过1/3的收入在预算计划之外；而每年地方财政增收中有近一半的收入在预算计划之外。总体而言，财政超收现象在地方本级财政层面表现得更为突出，地方财政预算的准确性和完整性比中央本级预算要差一些。
3.财政超收与财政超支并存
大规模财政超支也持续存在。1994—2008年，我国财政超预算支出从1994年的363.5亿元持续扩张到2007年的3050.6亿元，2008年下降到1641亿元，15年间增长了3.5倍。财政超支占当年财政增支的比重平均为33.8%，表明每年增加的财政支出中，有超过1/3是在预算计划外增加的支出，而又往往以年底“突击花钱”的形式完成，助推了财政支出规模的快速扩张，同时又蕴含着财政资金支出效率低下的风险。
二、我国财政超收形成原因分析
（一）预算编制环节
1.年度预算的局限性
我国一直实行以单个预算年度（每年1月1日至12月31日）为预测分析基础的年度预算。虽然年度预算通过尽量实现年度财政平衡以降低财政赤字过大带来的风险，但也具有明显的局限性：一方面，年度预算难以从经济周期性变化的角度准确预测经济运行态势，进而难以准确把握财政收支的适应性变化，影响政府运用适当的收支政策对经济进行逆周期调节，导致很难超越经济周期维持财政稳定，反而加大了财政稳定运行的风险。另一方面，年度预算着眼于短期（一年）财政收支计划，缺少前瞻性和预见性，不能从经济社会发展的相对长期需要和体制转型整体进展的角度主动调整预算安排，可能导致预算周期与公共服务持续供给之间的失衡。
2.预测方法的单一性
与成熟市场经济国家相比，我国政府预算管理在治理水平与技术手段上都相对比较落后。预算收入预测方法相对比较单一，主要采用增量测算法，并主要依靠定性分析和判断，而不是定量分析，这使得预测结果相对比较粗放、精确性较低，难以及时和准确反映经济变量的短期变化对财政收入的影响。
3.“留有余地”的编制原则
在预算编制环节，历来都本着“留有余地”的原则确定财政收入指标。习惯做法是在GDP的计划增幅基础上外加2—5个百分点。2000年以来，我国GDP增长率的计划目标一直稳定在7%—8%，财政预算收入增速平均为12.3%；但由于GDP实际增长率平均达到9.9%，较大幅度超出计划目标，导致财政收入实际增速不断攀升，平均为19.4%，个别年份高达30%以上。“留有余地”的编制原则在预算编制环节已经预留了很大的超收空间。
（二）预算执行环节
1.指令性税收计划与政绩考核
现行“自上而下”的财政收入压力型政绩考核要求一方面反映为预算编制中预留超收空间，另一方面反映为税收实践中的指令性计划。税收计划经过层层分解并下达到各级税务机关，便成为必须完成的任务底线。税收计划本身所附加的各级政府实现超预算收入的绩效考核目标，在层层分解的过程中又进一步强化了超收激励。
2.制度改革和政策调整
在深化体制改革过程中，制度改革和政策调整相对比较频繁，会对财政收入产生冲击性影响。1994年以来，几乎每年都能找出一些因制度改革、相关政策调整等一次性或政策性增收因素。但应注意到，制度改革和政策调整等超常规增收因素是客观存在的，同时也存在一些超常规减收因素，而最终这些影响都直接、一致地反映为连续、大规模的超收，这就说明超收的根源还主要在预算体制或财税体制层面。
（三）预算审查和监督环节
1.预算审查不到位
由于审查机构（各级政府和人民代表大会）对预算编制工作介入不深不细，预算编制科目过于笼统，现有法律法规对审查机构所担负的职责和开展审查的配套工作等缺乏明确和详细的规定等原因，审查机构事实上无法对预算编制环节可能存在的一些问题和不足提出改善性建议，预算审查不到位，使得预算编制环节可能存在的一些导致超收的因素最终转化为实际超预算收入。
2.预算监督不力
我国预算监督体系未能有效发挥监督职能，这是由于：第一，预算监督体系的法律法规不健全。第二，各级人大对政府预算和决算的审查监督威慑力不大，约束性不强，监督质量不高。第三，由于当前政府预算执行中缺乏常规性的信息反馈机制，监督机构因为信息滞后难以形成有效的事中监督。对政府预算的监督基本以事后监督为主；在缺乏有效法律约束的情况下，事后监督更多地成为形式上的监督，严重削弱了预算监督的权威性与严肃性。预算监督不力直接或间接“助推”了预算编制和执行环节中存在的各种可能导致超收的因素的影响，最终形成超收常态化。
三、财政超收条件下预算政策存在问题及其影响分析
（一）财政超收收入的使用方式和方向
1.使用方式——报告制
大多数发达国家对财政超收收入的使用普遍采取“审批制”，财政超收一般都被列入预算调整的范畴，必须通过立法机关的审批才可调整。而在我国，财政超收收入的使用基本上是“报告制”。
（1）未纳入预算监督
按照目前《预算法》和《预算法实施条例》有关规定，只要不导致财政赤字的扩大，超收资金的使用就不在预算调整范畴内，也就不需要经全国人大审查和批准。实际操作中，中央预算执行过程中如果需要动用超收收入追加支出，应编制超收收入使用方案，向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况；并向全国人大作预计超收收入安排使用情况的报告。这实际是一种“报告制”，即超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大；对超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有强制性。1994—2008年，仅有4年实际财政赤字超过预算赤字，而其余11年实际财政收支差额小于预算收支差额，意味着大多数情况下超收收入未纳入当年预算调整范畴，未纳入预算监督。地方超收收入的使用基本上参照中央本级财政管理方法，也实行报告制。
（2）政府部门拥有自由裁量权
由于“报告制”管理方法，超收收入在很大程度上是各级政府可以自行支配的“自由财政资金”，基本上不存在对其使用的有形监督，政府部门拥有相当的自由裁量权。这在一定程度上使一部分原属于预算内的财政资金事实上等同于预算外资金，背离了扩大预算覆盖范围、规范政府收支活动的改革方向。
（3）年终集中支出
我国财政支出进度一般表现为上半年进展较慢，下半年进展较快。加之只有到接近年底时，各级财政才能对本级超收收入的规模形成比较清晰的认识，因此，对超收收入的支出一般都集中安排在年终，这极易导致年末突击“花钱”现象，无疑增大了发生资金使用不规范、使用效率较低等问题的可能性。
2.使用方向
根据《预算法》规定，当年产生的超收收入当年使用，不得结转下年。据此，各级财政超收收入基本上全部用于追加当年财政支出，很难从当年财政支出中细分出超收收入的具体使用方向，也很难追踪评估超收收入使用的效率和效果。我国从2007年开始设立中央预算稳定调节基金，对超收收入的使用方向作出一些规定。根据中央预算稳定调节基金的做法，一些省（自治区、直辖市）先后设立了本级预算稳定调节基金。资金的使用方向主要包括弥补重大减收因素造成的资金缺口，事关地区经济社会长远发展的建设，地方政府决定的重大事宜支出等。
总体看，各级财政超收收入绝大部分用于追加当年财政支出，混杂于一般预算支出项目；预算稳定调节基金只是尝试将一小部分超收收入以单设科目的形式由预算安排使用，重点用于弥补财政赤字、重大事宜支出和其他必要支出，但由于缺乏明确的法律、法规规定和具体的实施办法，预算稳定调节基金很大程度上只是过渡性措施。
（二）超收条件下预算政策存在的问题及其影响
1.超收收入的不规范使用削弱了预算对政府行为的约束力
长期、大规模存在的超收收入首先削弱了财政预算对政府取得收入行为的约束，财政收入被附加了许多不确定性，给政府收入行为提供了隐形的可操作空间。更为重要的是，目前绝大部分超收收入的不规范使用给予各级政府部门在财政资金使用方面相当的自由裁量空间，使超收收入事实上成为“预算内的预算外资金”。而在当前预算外收入尚未真正纳入预算内管理的情况下，超收收入的不规范使用削弱了预算对政府支出行为的约束，各级政府倾向于“主动”扩大财政超收规模，使更多的财政资源脱离监督，使现有政府预算的监督制约机制在某种程度上形同虚设，损害了预算的法定性和完整性，削弱了财政预算的控制功能。
2.财政超收与超支相互促进，危及财政可持续性
目前我国财政超收与超支已经形成了一种相互促进的循环关系“超收超支”：一方面，最初各级财政当年形成的超收收入必须在当年支出，不规范的使用方式使各级政府部门能够便利地将超收收入直接安排在当年预算支出中，形成财政超预算支出；另一方面，财政超预算支出使各级政府部门能够在年初预算之外根据需要自主追加财政支出，而为了保留超预算支出，就要求形成超收收入。
1994年以来，我国经济持续高速增长和财税体制改革不断深化的大背景支撑了财政收入的高增长，在一定时期内能够支撑财政支出的大规模扩大，但同时财政支出的刚性也在不断增强。随着市场经济体制的逐步完善，我国经济增长的周期性特点将越来越鲜明，总体将保持平稳增长态势，财政收入也将维持一个比较平稳的增长速度，超收在长期是不可持续的；而由超支强化的刚性财政支出将可能转化为巨大的财政压力；尤其在经济增长出现周期性调整时，刚性的财政支出压力可能导致财政风险，危及财政可持续性。
3.加剧中央预算与地方预算的本级利益优先状况，可能损害国家整体财政体系的健全性
目前中央预算和地方预算相互割裂编制，都是从本级财政发展和本级财政健全性角度，以本级财政利益为重的财政预算。财政超收收入带给各级政府部门的资金自由裁量权，直接或间接地“激励”了各级财政预算低估收入，从而获得更多自由支配收入以满足本级财政支出需求，维护本级财政利益。中央和地方财政长期存在的超预算收入和超预算支出，进一步加剧了中央预算与地方预算的本级利益优先状况；也加剧了中央预算与地方预算的相互割裂，弱化了各级财政资源使用与全国财政资源统筹安排之间的统一性；超收资金的不规范使用可能带来的风险，经过各级叠加后已经超越了中央和地方本级财政范畴，更直接的是对国家整体财政体系健全性的危害。
4.预算过程与政策过程脱节，可能导致财政政策顺周期调节
从预算体制改革完善的一般进程看，无论是为了控制财政支出还是改进财政资源配置效率，都需要将政策过程和预算过程整合起来。我国长期存在的财政超收和超支是预算过程与政策过程脱节的一种直接表现：一方面，在年度预算编制框架内，由于预算编制在一定程度上脱离了对经济周期性变化的判断和把握，预算不能有效地在经济周期内统筹安排财政资金，也不能很好地体现调节经济社会发展的宏观政策对资金的需求，反而造成财政超收与财政困难并存的局面。另一方面，在预算执行过程中，各级政府对超收收入拥有的自由支配权使政府部门能够比较“轻易地”在预算约束之外制定政策影响财政资金分配，以满足临时的、计划外支出需求。
预算过程与政策过程的严重脱节，一方面会导致预算资金低效或无效配置；另一方面则可能导致顺周期财政政策，削弱财政预算有效调控经济社会运行的作用。总体看，一方面我国存在较大规模超收收入，而另一方面财政赤字较长时期保持在2000亿元左右的规模（1999—2006年）；这说明，在经济繁荣时期，超收及相应的超支具有较明显的顺周期特点，加剧经济过热，增大了经济平稳运行的风险；同时，超收所引发的支出盲目扩张及资金的低效使用或浪费，抑制了经济衰退时期财政政策逆周期调节作用的有效发挥。
四、深化预算管理体制改革，完善财政超收条件下预算政策
从经济、财政的更深层面理解，财政预算制度是市场经济的重要组成内容，是公共财政制度的基础。因此，从短期看，避免超收常态化是预算政策如何完善的问题，而从中长期看，则是预算管理体制如何深化改革的问题。
（一）短期：完善预算政策，规范超收收入管理
1.改进收入预测方法，提高预算编制科学性
应当建立财政部门与经济规划部门和收入征管部门之间的协商沟通机制，认真研究经济政策调整、投资、价格、汇率等因素变动与财政收入总量和结构之间的关系，建立和完善有关部门之间的数据信息共享平台，研究建立符合我国实际的收入预测模型框架和体系，综合运用多种定量分析方法，增强预算编制的科学性和准确性。
2.规范预算稳定调节基金，增强其反周期调节功能
预算稳定基金是由经济繁荣年度财政盈余的累积或非常规收入形成的一种政府预算储备。从国际经验看，预算稳定基金经常被视为一种逆周期财政政策工具，充当“稳定器”发挥稳定功能：经济高涨时把预算盈余和其他非常规收入储蓄到预算稳定基金；经济衰退时，将预算稳定基金用于弥补由于实行扩张性财政政策而形成的财政赤字，以保障财政运行的可持续性和财政体系的健全性。
在预算管理体制不断深化改革的背景下，预算稳定调节基金可作为一种过渡措施规范超收收入管理，当前应从四方面进行规范：（1）明确预算稳定调节基金稳定经济运行的目标定位。着重增强预算稳定调节基金的逆周期调节功能，以弥补年度预算与经济景气周期相脱节所可能导致的顺周期调节风险。（2）尽快出台相关法律法规，赋予预算稳定基金法律约束力。在《预算法》不做修改的情况下，可以国务院行政法规或部门规章的形式，对预算稳定调节基金的性质、收支规则、审批程序、监督管理等形成规范化的制度安排，由财政部门依据规定的办法实施具体管理。（3）审慎考虑设立地方财政预算稳定调节基金。对资源型财政特征十分明显的地方，可考虑设立预算稳定调节基金以调剂余缺。禁止地方在预算留有硬缺口的情况下设立预算稳定基金，防止因设立预算稳定基金而使超收固化。（4）预算稳定基金的提取和使用都要纳入人大审查监督。
3.加强超收资金使用的审计监督
在中央和地方层面尝试建立预算超收资金的专门审计监督体系与操作规程，加强资金使用的事后监督力度，有效约束预算超收资金管理中的自由裁量权。将预算超收资金作为政府财政收支审计的重点，可先行开展超收资金专项审计试点，提升预算超收资金管理的规范性。在超收收入的事后监督上，应以超收资金使用的合规性、效率和效果为审计标准，结合预算超收资金审计结果公告制度的推行，加强超收资金使用的审计监督。
（二）中长期：改革完善预算制度
1.构建预算编制、执行、监督分离制衡机制
确保对预算过程的合规性控制是我国现阶段预算体制改革的一个基本目标，也是中长期内规范政府收支行为，解决超收条件下预算政策存在的各种问题，发挥预算控制功能的基本前提。对政府预算的合规性控制体现为形成合理、规范的权力制衡机制，需要构建预算编制、执行、监督分离制衡机制：
（1）预算编制系统——成立专门的预算编制机构。可将现行财政部及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建国务院直属的新型的专业预算编制机构——预算管理局，通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证。
（2）预算执行系统——财政管理部门。财政税务部门不再从事预算的编制工作，而是具体负责预算和公共支出等国库业务的具体执行，并具体执行财政金融等宏观调控政策。
（3）预算监督系统。预算监督机构的构成可以采用“一体两翼”的模式，形成以人大机构为核心，财政税务部门内部监督局和审计部门为主体，广泛社会参与和公民监督为辅的职责细化的内外双层监督体系。
同时还应建立统一、健全、高效的预算审查机构保证预算编制的质量：一是在各级人大成立专门委员会，专职负责对预算管理的指导，审核、平衡和初步确定政府预算草案；二是各级政府成立由各部门主要官员和财经专家组成的预算顾问委员会，根据国民经济和社会发展规划，对财政部门上报的政府预算计划研究提出意见和建议；三是在预算管理局内部成立专职预算审查机构，实现预算编制机构内部的编制与审查的分权与制衡。
2.建立与经济景气调节相适应、与中长期规划相衔接的中长期预算制度
建立与经济景气周期相适应的中长期预算制度是现代预算制度改革完善的一个主要方向。中长期预算是以结果为导向的预算制度，其实质是在长期预测的总额控制内，根据未来经济社会发展的优先方向，在预算资金管理者之间或直接在各项预算规划间分配预算资金。中长期预算能够弥补年度预算的不足；保证公共财政可持续发展的需要；指导年度预算的编制，使财政收支计划成为一个多年度密切联系、相互承应的连续滚动过程。
建立中长期预算制度应该是我国财政预算体制改革完善的一个重要内容，具有以下特点：（1）与经济景气调节相适应，实现相对完整经济周期内的财政收支平衡。我国经济发展将更多受到经济增长的周期性影响；同时社会成员对公共服务需求的水平和质量也将不断提高，增大财政收支压力。因此，建立与经济景气调节相适应，以相对完整的经济周期内财政收支平衡为主要原则的中长期预算制度，有助于提高财政资源配置效率，增强财政政策的逆周期调节作用，从而保障经济平稳运行和财政长期可持续性。（2）以中长期规划为编制的基本依据，与中长期发展规划相衔接。我国以五年计划为主体的中长期国民经济和社会发展战略规划反映了国家长远战略和各项具体的政策目标和任务，以此为依据编制中长期预算，既保证了预算编制的相对准确性、科学性和预见性，也使中长期发展规划有了切实有效的资金支持，提高了规划的有效性、预算管理和中长期财政政策的科学性、合理性。
建立与经济景气调节相适应、与中长期规划相衔接的中长期预算制度需要从以下三方面推进：第一，通过《预算法》等有关法规明确中长期预算的法律地位及其对年度预算编制和调整的约束效力，使年度预算收支安排与其密切结合，并将其与年度预决算一起，作为必须向人代会提交和经人代会讨论审议的报告文件。第二，预算内容与中长期规划有效衔接，以五年为预算期，但其中对重大规划项目和法定支出项目的预算分析时间可适当延长。第三，采取逐年滚动的编制方法，在收支内容结构上与年度预算趋于一致。一方面，参照规划完成情况、年度预算执行情况和经济社会形势变化情况，及时更新中长期预算；另一方面，以更新的中长期预算作为指导、评估下一年度规划完成进展、年度预算执行情况的基准。
3.统筹中央预算与地方预算，树立长期国家预算观念
单一制框架内的分级分权财政体制要求在统筹中央和地方财政的基础上，从国家财政整体健全性的角度统筹安排全国财政资源即国家财政预算。我国中央和地方财政长期存在的超收与超支进一步加剧了中央预算与地方预算的相互割裂，可能危及国家财政整体健全性，因此客观上要求必须在国家预算观念指导下统筹考虑各级财政健全性从而实现国家财政的整体健全性。
（1）长期国家预算应该反映对我国经济社会发展和财政收支相对长期（10年左右）发展趋势的预测与分析，包括经济增长趋势、经济社会发展可能面临的突出问题、影响财政收入的主要因素及增长趋势、财政支出面临的压力及支出趋势和结构等方面。
（2）在预算制衡机制改革之前，现阶段可考虑设置相对独立的国家预算办公室（可设在全国人大常委会预算工作委员会内），专门负责统筹中央和地方财政预算，组织发展改革和财政部门为主体编制国家财政预算。在建立起预算制衡机制后，可将长期国家预算编制职责转交国务院直属的新型专业预算编制机构——预算管理局，由其负责国家及中央本级预算的编制。
（3）现阶段长期国家预算应由国家预算办公室进行审批；预算监督机制改革完成后，长期国家预算也应由全国人大进行审批；审批通过后，作为国民经济和社会发展中长期规划以及各级财政中长期预算制度制定和编制的基础。
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