旅游资源的资产化管理与旅游业环境经济政策研究——兼与敖荣军等同志商榷，本文主要内容关键词为：经济政策论文,旅游资源论文,旅游业论文,同志论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
旅游业与环境密切相关，环境是旅游业发展的基础和依托，当前如何促进旅游与环境的协调发展和解决旅游业的环境问题也引起了人们广泛的关注。《旅游学刊》1999年第5期发表了敖荣军等同志所撰写的《中国可持续旅游的资源环境政策思考》（以下简称敖文）[1]一文，该文从我国可持续旅游面临的资源环境问题和我国旅游资源环境问题的政策根源分析入手，提出了实行旅游经济与资源环境的综合决策、建立旅游资源资产化管理制度、鼓励公众参与等内容的资源环境政策。
针对该文所提出的“建立旅游资源资产化管理制度和价值合理化机制，制定外部性成本内化的环境经济政策”两项内容，笔者认为这里尚有许多理论上的困惑和未解决的问题。本文将运用有关的资源与环境经济学理论，对这两个问题再进行深入的研究。
二、旅游资源资产化管理的若干置疑
对自然资源实行资产化管理，允许自然资源使用权自由流转，是建立社会主义市场经济的必然要求，这已经成为修订自然资源管理法的趋势。1998年修订的《森林法》、《土地管理法》和1996年修订的《矿产资源法》都体现了这一原则。
所谓自然资源的资产化管理，就是从资源的开发利用，资源的生产再生产，按照经济规律进行生产管理。它有3个特征：确保所有者权益、自我积累增值性和产权的可流转性。资源资产化管理的目的是有偿使用资源，进行投入产出管理，确保资源所有者权益不受损害，增加自然资源产权的可交易性，促进自然资源的价值补偿与价值实现。
资源的资产化管理是加强自然资源管理的趋势。但是自然资源与自然资源资产既有区别，也有联系。自然资源转化为自然资源资产具有一定的条件，其中最重要的条件是：是否具有稀缺性、是否具有明确的产权，只有既稀缺同时又具有明晰所有者的自然资源才可转化为自然资源资产[2]。因此，有学者提出，对自然资源资产化管理只适用于部分自然资源，而对有一部分自然资源不具有可行性和操作性，这主要取决于自然资源的特性[2]。目前我国对部分自然资源开展了资产化管理的实践主要是森林资源、矿产资源、海洋（海岸带）资源、土地资源等。
根据上述论述，也针对敖文的“建立旅游资源资产化管理制度和价值合理化机制”，必然涉及以下问题：旅游资源实行资产化管理是否可行？如何建立旅游资源价值合理化的机制？资源实行资产化管理的关键是建立明晰的自然资源产权制度和对自然资源价值进行评估核算，因此，旅游资源要实现资产化管理，首先必须要解决旅游资源的产权界定，旅游资源的核算与价值评估，旅游资源产权的可转让性这几个问题。
自然旅游资源与人文旅游资源在价值来源、形态等方面有着诸多区别，为使本文的论述更有针对性，本文分析的旅游资源资产化管理问题专指自然旅游资源，以下不再赘述。
1.旅游资源的形态、概念界定与产权明晰情况
国内外对旅游资源的研究已有很长的历史，有关旅游资源的定义也很多。但国内外理论界对旅游资源的概念、内涵，旅游资源(tourism resources)与旅游吸引物(tourist attraction)究竟有怎样的区别、联系等尚未有一致的看法。典型的对旅游资源的定义，如“凡是能够造就对旅游者具有吸引力环境的自然事物、文化事物、社会事物或其他任何客观事物，都可构成旅游资源”（李天元，2000）[3]，“旅游资源是经过人们开发，并在特定时空范围内被利用的，对旅游者具有吸引力的自然界和社会界的客观存在”（朱玉槐，1993）[4]。“旅游资源是指对旅游者具有吸引力的自然存在和历史文化遗产，以及直接用于旅游目的的人工创造物”（田里，1998）[5]。这里，旅游资源必须是有吸引力的、有市场开发价值、被人类所利用的，这些概念大多是从旅游者需求或市场的角度来进行定义，而未从资源本身的内涵和价值来进行定义。
需要说明的是，资源与环境的概念与内涵也是不同的。根据中国大百科全书环境科学卷对资源、环境的定义是，自然环境是指客观存在的物质世界中同人类、人类社会发展相互影响的自然环境因素的总和，主要是指大气、水、土壤、生物、阳光等，而自然资源是自然环境中可以用于生活和生产的物质。另如厉以宁、章峥(1996)所指出的，自然资源可以进行商品性开发，包括代内和代际之间的优化配置，而环境无法进行商品性开发。根据该定义，资源应是可以为人类所利用，并且是可以交易的，而环境资产的价值未通过市场交易反映出来[6]。
自然旅游资源如森林、湖泊、地质、地貌、冰川等，根据上述分类和概念，这些自然旅游资源的形态有些属于环境范畴，而有些则属于自然资源范畴。
因此，本文以为，自然旅游资源并非是一种独立存在的资源类型，至少它从形态上看是与自然环境和自然资源重合的。旅游资源从形态上依附于土地及其地面附着物，如森林、河流、滩涂、草原、文物古迹等，而且它往往与更广范围的气候、生物多样性等结合在一起。这些旅游资源很难从自然资源或环境中单独剥离出来，其地理、形态等的范围难以界定。另外，我们也可以看到，在目前理论界热烈探讨的环境与自然资源核算中，无论是一些研究者（如雷明）[7]开发的综合环境与经济核算(SEEA)中的非生产性自然资产（如矿藏）或生产性自然资产（如森林、草场），或非经济非生产性自然资产（如空气、水、荒漠等），或者自然资源帐户（可再生、不可再生自然资源）中，都没有单列旅游资源这一项，这都与旅游资源未能独立存在有关。由于自然旅游资源在形态未能独立存在，我们通常所说的自然旅游资源从本质上指的是这些自然资源或环境资产（如森林或荒漠）所具有的游憩价值。
另一方面，这里暂不深究旅游资源的概念，我们再来考察旅游资源的产权归属情况。由于旅游资源依附于有关的环境和自然资源，根据我国宪法第9条和相关的《水法》和《土地管理法》等，我国的自然资源所有权包括两种形式，即国家和集体所有。如宪法第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。……”；第10条规定“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……”。另如1988年制定的《水法》第3条规定“水资源属国家所有，即全民所有。农业集体经济组织中所有的水塘、水库中的水，属于集体所有……”等。
因此，旅游资源的各项构成，如土地、森林、海域、滩涂、瀑布、动植物等大多属于国有或集体所有。按照张军《产权经济学》的分类，旅游资源属于社团型产权，一些情况下属于俱乐部型产权[8]。从产权上看，自然旅游资源也是一种公共物品和共有财产。按照现代西方产权学家的标准：一个高质量、明晰的产权必须具有排他性、可转让性、继承性3个特征。而旅游资源的产权并不符合上述标准。因此，大多数旅游资源的产权界定是不清晰的，不符合自然资源资产化管理产权清晰的前提条件。
2.旅游资源的核算与价值评估
旅游资源的核算应包括数量核算与货币化核算，即价值评估。对自然资源实行价值核算也是实现自然资源资产化管理的必要条件之一。一方面，资源经济学有关自然资源资产价值的完整理论体系还没有建立起来，在资源或环境资产的价值来源与核算的理论上尚存在着广泛的争议，另一方面，旅游资源的货币化价值核算也是国内外旅游资源研究的一个难点和前沿问题。
按照资源经济学的观点，在理论上具有代表性的资源价值理论多达10多种，如效用价值论、劳动价值论、生态价值论、哲学价值论、价值工程论、资源环境论、有限资源价值论、价格决定价值论、使用价值决定论、劳动价值泛化论、三元价值论、服务价值论、自然价值与劳动价值双重论、均衡价值论等等，它们从某一局部阐述了相应的价值问题，但都没有从整体上解决自然资源资产价值问题，而我国资源经济学家李金昌也试图将西方的效用价值论与马克思的劳动价值论结合起来。
除了解决自然资源价值理论基础外，也亟须构建自然资源资产价值量化理论，即如何确立自然资源资产的价格，这也是实现自然资源价值核算的前提和基础。自然资源资产价值核算理论中，资源性资产的评估有3种不同类型的价格：资源补偿价格、资源的地租本金化价格、资源的底价。现有的一些理论如边际机会成本模型、市场法、收益还原法、成本法、净值法、模糊数学模型、效用—劳动价值结合模型等，它们具有一定的合理性，对于解决部分资源本底或资源产品的价值发挥了作用。
从国内外对旅游资源的价值评估的研究来看，由于旅游资源在形态上是一种环境物品，目前国内外对生态旅游资源的评估大多采取了替代市场法或假想市场法，典型的如旅行费用法，调查评估法等[9-11]。旅行费用法其实计算的是旅游者的消费者剩余；而调查评估法计算的是旅游者对旅游资源的支付意愿，实质是福利经济学中的衡量福利变化的等价剩余(ES)或等价变化(EV)，这两种方法从本质上看都是用效用来评估生态游资源的价值。因此，从国内外的研究现状来看，在生态旅游资源的价值评估上仍采用了效用价值论，用效用或使用价值来评估所谓的风景游憩价值的影子价格，而非其交换价值。这是因为旅游资源的价值未能通过市场交易来实现。旅游资源的游憩价值大多数情况下为旅游者或旅游企业免费使用的，至少其内在价值远远超过了游客所支付的门票价格，旅游产品的价格未能充分反映旅游资源的游憩价值，正是从这个意义上我们说旅游资源的价值被低估，或者旅游环境资源被滥用。
3.旅游资源的交易与转让
资源要实行资产化管理，资源就需要流转和交易，以实现资源的保值和增值。旅游资源的交易，除面临旅游资源价值核算的难题外，还面临着一些政策上的禁区和限制。如目前理论和企业界争议颇大的旅游风景名胜区的经营权转让、国家自然或文化遗产的旅游经营性企业的上市等，这都涉及到旅游资源的产权转让问题，目前国家有关政策尚未放开旅游资源的经营权转让问题。但由于旅游资源主要依附于土地及地面附着物，现实中发生更多的是风景名胜区内及附近土地的转让和租赁。含有风景旅憩价值的土地转让价确定方法，不能按照一般的农村基准地价。但现实中很多风景名胜区的土地转让问题很不规范，导致国有资产的流失。如2000年位于陕西太白山国家自然保护区外围的旅游度假区管委会，将其核心区以西700多亩土地的70年使用权以四荒地的价格仅400多万元转让给了某民营企业。当前，该种土地的转让制度亟须规范。
总之，只有界定旅游资源的范围，确定旅游资源的价值来源与人格化所有者主体，建立旅游资源的产权制度，解决旅游资源的价值理论与价值核算理论等难题，旅游资源才有可能实行资产化管理。因此，本文认为敖文提出的旅游资源实行资产化管理的观点不可行。
三、旅游业的环境经济政策若干问题的再研究
正如敖文所说，旅游环境经济政策的目的是“通过价格、税费、信贷等手段，强迫责任者将其产生得到外部成本内部化，体现污染者负责和谁污染、谁治理的环境经济学原则”[1]。但这里首先存在一个问题，即旅游业中谁破坏了环境？谁是旅游环境的破坏者和污染者？
这个问题看似简单，其实也是有一定争议的。从行为主体上看，除去政府部门，旅游目的地所有的行为主体可以归纳为旅游者、企业、居民三方面。从实证的角度，国外有学者研究了他们三者究竟是谁破坏了环境。据Ioannis Kavallinis等在希腊Mykonos岛所进行的研究表明[12]，旅游业对当地环境产生的消极影响有噪音、拥挤、向海水排污、街道和海滩的废弃物、城市化、水源恶化、空气污染、渔业资源耗竭等。研究者通过分别对旅游者、旅游企业、当地居民进行问卷调查，询问造成该污染的负责人。所有三方，包括居民自己都承认，居民比另外两者对环境的消极影响的产生更负有责任；而且旅游者比居民、企业更有环境危机感，对环境质量要求更高，认识到旅游环境问题更严重，旅游者认为居民和企业应承担旅游环境问题主要的责任。这个结论的原因也许是居民和企业在经济上更依赖旅游业，对环境问题的重视性低于旅游者。当然，这个案例的代表性有限，但它说明了旅游者、居民和企业三方对旅游环境或资源破坏都可能负有责任。
其次，敖文并未明确我国现在已实行了哪些与旅游业相关的资源环境政策、其效果如何及未来旅游环境经济政策发展的方向等问题。受篇幅所限，本文这里仅探讨前两个问题。
从目前国家相关政策来看，并无专门针对旅游业的环境经济政策。目前我国所使用的环境管理经济手段主要有排污收费制度、综合利用奖励优惠和环保投资渠道等政策。
虽然全国各地与旅游企业相关的环境经济政策不完全相同，但目前与旅游企业相关的环境经济政策主要有超标排污费、污水排污费、三同时保证金、废弃物的押金制等。
1.越标排污费、污水排污费
《中华人民共和国环境保护法》中明确规定，排污费的征收范围是一切企、事业单位。针对旅游业污染问题日益严重，国家环保局、国家工商管理局等颁布了《关于加强饮食娱乐服务业环境管理的通知》（环监[1995]100号）和《关于加强旅游区环境保护工作的通知》（环法[1995]462号）。这些文件都规定，饮食、娱乐、服务企业排放的污染物，必须达到国家和地方规定的污染物排放标准。排放废水、废气、固体废弃物及产生噪声等污染的上述企业必须按照国家有关规定交纳排污费。
目前交纳排污费的旅游企业主要是饭店、餐饮企业。由于工业污染占我国污染负荷的60%以上[13]，旅游业污染并不是重点控制的污染源。以西安市为例，据作者的调研，1999年西安市旅游饭店和餐饮企业交纳的排污收费达3000多万元，约占当年西安市排污收费总额的11%。但从西安市旅游企业交纳排污费的情况来看，仍存在着排污收费标准偏低、环境监测力量薄弱、征收的污染因子有限、排污收费征收力度不够、不能足额征收等问题，难以起到刺激企业降低污染物排放的目的。
2.三同时保证金
建设项目“三同时”制度也是我国实施较早的一项环境管理制度。1995年8月17日，《关于加强旅游区环境保护工作的通知》（环法[1995]462号）中规定，开发新的旅游区和在旅游区内兴建新的旅游景点及旅游接待设施，必须进行环境影响评价，其废水、废气、废渣的处理设施和防止水土流失、植被破坏、景观破坏的措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。目前三同时制度在旅游业中执行得并不好，但一些旅游企业出于维护景区环境质量的目的，也进行了一些投资。
3.在旅游区推广啤酒瓶、饮料瓶、电池等的押金制
据经合组织(OECD,1996)统计，OECD国家押金—退款制度主要应用于饮料包装方面，返还率介于40%-100%，平均返还率近80%[14]。目前我国大部分旅游区基本还没有推广押金制，其发展空间还很大。
总之，本文认为敖文的分析和结论尚有许多模糊和值得商榷之处。当前深入研究旅游业中的资源、环境问题，制定科学、积极、有效的旅游业资源环境经济政策，对建立旅游业与资源、环境的良性互动机制、推进我国旅游业可持续发展都有着重要的意义。