公平、效益与和谐：社区参与生态旅游的法律价值及其实现，本文主要内容关键词为：生态旅游论文,效益论文,公平论文,和谐论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以森林为主要载体的生态旅游自20世纪80年代初期应运而生以来，便以迅速发展的态势在全球得到普及。生态旅游在促进旅游地经济和社会快速发展的同时，也不可避免地给旅游地带来了诸多问题，当地居民的预期收益并无显著提高、生活水平也无明显改善，却要承受生态旅游所带来的环境污染、交通拥挤、物价上涨、文化价值冲击等的压力，导致矛盾激化、冲突不断，当地居民对于生态旅游的热情亦受到影响，严重阻碍了生态旅游的可持续发展。 尽管生态旅游涉及主体众多，但由于当地社区面临着发展经济和保护环境的双重任务，是联系生态保护、经济收益与社会效益的重要纽带，因此成为生态旅游最核心的利益相关者，同时也是生态旅游最重要的参与主体。长期的国内外实践经验表明，对当地社区居民利益的关注程度、居民对生态旅游的参与程度，是决定生态旅游实施成功与否的关键。因此，将社区参与机制引入生态旅游已成为当前理论界与实务界的共识。事实上，国际社会对生态旅游的研究从一开始就已经和社区参与联系在了一起，“社区参与”恰恰是“生态旅游”内涵的一部分。1993年，国际生态旅游协会把生态旅游定义为“具有保护自然环境和维系当地人民生活双重责任的旅游活动”，将“社区参与”作为检验生态旅游的一个重要标准。只不过在热衷发展、崇尚消费的今天，人们忽视了生态旅游的本意。 今天，我们揭开生态旅游的重重面纱，重新探索其本质，亦如我们远离喧嚣的水泥森林，回归大自然的怀抱。那么，我们的研究就不应只局限于表层的制度设计，更应探求深层次的理论基础。博登海默说过“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些……基本价值。”[1]法理学家佩雷尔曼也说过“法律基本上是关于各种价值的讨论，所有其他都是技术问题。”[2]基于此，本文拟从法律价值的分析入手，尝试探寻社区参与生态旅游这一制度蕴含的价值基础及其实现路径。 1 社区参与生态旅游的公平价值及其实现 公平又称正义、平等，是法律制度追求的最核心和最基本的价值，正如罗尔斯在《正义论》开篇所说“正义是社会的首要价值”。[3]“何为公平、正义”，自古争论不止却从未有定论，恰如博登海默所形容，“正义有着一张普洛修斯似的脸，变化无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”。[4]亚里士多德曾经指出正义的价值在于“使每个人各得其所，使受到破坏的分配秩序复原”，[5]他将正义分为分配正义和校正正义。分配正义涉及财富、荣誉、权利等有价值的东西的分配，校正正义涉及对被侵害的财富、荣誉和权利的恢复和补偿。[6] 作为生态旅游主要载体的森林在性质上属于公益林，因其功能上的特殊性，不可能享有商品林那样的处置权和更多的收益权。因此，对提供森林生态效益的私人或组织所产生的成本或所遭受的损失进行补偿是校正正义的内在要求。森林生态旅游作为市场机制补偿的重要方式之一承载了这一任务。农户通过出让土地、从事家庭旅馆、手工艺品出售、劳动力服务等方式从生态旅游中获取一定的经济收益以补偿其为维护森林的生态功能而舍弃其经济功能所做的牺牲和付出的成本，从而通过“校正正义”最终实现“分配正义”。然而从生态旅游近些年来的实践来看，当地居民的物质生活水平和条件并没有因此得到多大的改善，那些高薪的“白领”工作多被外来的或当地少数有经验和专长的经营者所占据，生产经营活动和利益分配只集中在外来者或当地少数人手中，大量收益资金流向外地。生态旅游以其形式上的、整体之上的平等补偿掩盖了实质上的、个体之间的不平等，造成本地与外地以及本地人内部之间在成本付出和收益所得方面的悬殊，无法实现真正意义上的“分配正义”。 其实，亚里士多德所说的“分配正义”并非意味着严格的平均主义，某些情况下“平等的人平等对待”是正义，某些情况下“不平等的人不平等对待”才是正义。英国哲学家A.J.M.米尔恩在分配问题上提出了“比例平等”的概念，指出“比例平等要求，在进行分配时，同等的情况必须被同等地对待，不同等的情况必须按照不同等的程度被不同等地对待。因此，那些需求较大的人应该得到较多，较强壮的人应该承受较重的负担，这是公平的。”[7]与此观点相似，罗尔斯在《正义论》中所阐释的“第二正义原则”包括两个次级原则：一是公平的机会平等原则；二是差别原则。[8]由于人与人之间自然禀赋的差异，机会平等原则未必能实现真正的“分配正义”，因此，差别原则便成为机会均等原则的重要补充和延伸。差别原则意味着一种补偿，它以帮助弱势人群改变不利地位为基本出发点，主张应当对出身和天赋的不平等进行补偿。 在生态旅游中，由于资金及能力的差异，当地居民处于弱势地位，即使在机会均等的情况下，也无法与外来者展开有效的竞争，这直接导致了其社会地位、经济收益与其付出和牺牲的“不成比例”，无法实现分配的“正义”。与政府及相关旅游企业相比，社区居民与生态旅游目的地的联系更为密切。首先，保护生态环境的目标使当地居民脱离了传统的生活、生产方式，他们必须依靠旅游业的经营获得经济收入以维持生存的基本需求；其次，社区居民以生态旅游目的地为基本的生存空间，同时也是森林所具有的水文调节、保持水土、提供碳汇、保护生物多样性等生态功能的最直接受益者。虽然森林资源的生态价值一般会在一个很大的空间范围内体现出来，如一定地域，一个国家，甚至整个地球，但它们最终还是与社区结下了最为密切的关系，没有谁比社区居民更为关注他们自身的生存环境。正是这种“差异”决定了在生态旅游中只有实现“有差别”的分配才能真正实现“分配正义”。 但是，作为“正义”的“不平等”分配并不是盲目的、毫无规范的，而必须依据一定的标准。在笔者看来，按什么样的比例分配应由“受影响程度”和“需求程度”的大小来决定，尤其应强调对弱势群体的关怀。就生态旅游来说，政策的制定实施及制度的安排设计必须向当地社区倾斜，关注当地社区和居民的利益需求。为此，社区居民的参与便成为必由之路，因为作为理性主体，只有社区居民才是自己事务的最佳判断者和决策者。但是，参与绝不只是停留在口头上，而要表现在行动中；参与不仅是结果的满足，更是过程的体验。法律制度的公正价值既指结果的公正也包括程序本身的公正。程序的“公正”有诸多衡量评价标准，程序参与便是其中之一。程序参与要求受程序结果影响的人能够作为主体参与到程序中来，以自己积极的行为来影响结果。这一点对于受生态旅游重要影响的当地居民来说尤为重要。但是当前我国生态旅游中社区居民的参与还仅限于经济利益的分配，而极少涉及到利益分配方案的协商，更谈不上保护区的经营管理、政策的制定及实施情况的监督等，是“名不副实”的，因而必须建立有效措施使社区居民的参与更为广泛和有效。 首先，参与意识的培养。应由当地政府组织对社区居民进行环境保护的宣传和教育，使其真正地认识到环境资源对于自身生存及社区发展的重要意义，从而能够主动地、积极地参与到生态旅游中。其次，参与机会的提供。参与的内容应包括生态保护区的建设和管理，政策的制定、实施及监督，以及利益分配方案的协商等诸方面。参与的方式可借鉴罗维与弗利尔归纳的七种主要的公众参与方式：公民投票、公听会、咨询、民意调查、协商、议题会议、市民咨询委员会、焦点团体。[9]再次，参与利益的分享。如通过在旅游企业就业的方式获取劳务收入；以股东身份参与生态旅游利益的分配；通过门票的分成或为当地兴建基础设施对当地居民进行补偿；向居民开放为旅游者兴建的服务设施和环保设施；等等。最后，参与能力的提升。由政府组织对社区居民提供低息贷款，进行相关知识、技术方面的培训，努力提高社区居民的参与和竞争能力，使每一个具有劳动能力的社区居民都能具备一定的资金，掌握一定的专业技术，参与生态资源的开发与保护。 2 社区参与生态旅游的效益价值及其实现 经济学上的效益是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。效益的高级或深层的衡量标准是根据预期目的对资源的配置和利用的最终结果作出社会评价，社会资源的配置使越来越多的人改善境况，同时没有人因此而境况变坏，意味着效益得到提高。法律上重点指通过社会资源的利用和配置使更多的人受益而没有人受损。[10] 生态旅游的实质是将森林等生态产品所具有的休憩、娱乐、观光等服务功能和具有商业性质的生物多样性赋权于特定开发主体，后者以市场交易的方式提供给特定消费者。与传统森林资源利用方式不同，生态旅游通过利用方式的转变同样也实现了森林所具有的经济价值，同时还维持了其生态价值，可谓一举两得。然而，理论设想上的完美并不代表实际实施中的圆满。近年来，生态旅游“不生态”的现象十分突出。每到旅游高峰，生态旅游线路往往成为生态破坏的重灾区：人潮如涌、垃圾遍地，植被受破坏，动物被惊散……这一方面与游客生态保护意识淡薄有关，另一方面也是政府和开发主体片面追求经济效益的结果。 作为生态旅游主要载体的森林公园虽然可通过消费者付费的方式获得经济收益，但其并不完全等同于纯私人产品，超过一定的消费额度，必将产生拥挤性。虽然生态系统具有一定的自我调节能力，但生态资源的过度开发及不当甚至破坏性地利用一旦超出其承载能力，最终将导致生态环境的恶化，使森林提供生态服务的功能逐步削弱乃至丧失，进而影响其经济价值的实现，如此形成恶性循环。毕竟生态旅游的效益价值不仅仅体现在经济价值方面，也体现在生态价值方面，而且二者相辅相成、密不可分。然而，市场机制下的经营者往往都是目光短浅的，由于生态效益的隐性及其对经济效益的影响往往需要一个较长的时间才会显现出来，而经济效益的增长则是及时显见的，旅游开发主体这样舍本逐末的做法未必会对其自身产生什么不良影响，在积累了一定财富之后，其可能会转移“阵地”，留下遭受破坏的生态环境由当地居民去承受。因此，生态旅游业若要获得可持续发展，必须由当地居民“主宰”，那么社区参与便成为必由之路。 在生态旅游中，无论是经济目标还是生态目标的实现都离不开当地居民的配合和参与。就经济目标的实现来看，生态旅游开发项目的实施如果得不到当地居民的支持，很难开展下去，更何况生态旅游中除了原生态的自然景观之外，很多还包括传统的民族文化和民风民俗展示，这更离不开当地居民的积极参与。就生态目标的实现来看，森林等生态资源的养护不能单单只靠政府部门、旅游企业或者短暂居留的游客，更需要当地广大人民群众日常生活点点滴滴的维护。而且，也只有当地社区居民才是联系、协调、平衡经济目标和生态目标的纽带，正如前文所述，没有谁比社区居民更为关注自己的生存利益和环境，相比于生态旅游的其他主体，他们目光更为长远。 效益的增长意味着成本的降低或效率的提高。政府和旅游开发企业应清醒地意识到社区居民的参与在这两方面不可替代的作用。对当地现有设施的利用可减少重复投资，对当地人力资源的开发可减少外来人员过多引入所带来的一系列问题，对当地居民经济利益的关怀可减少其对抗情绪，使他们从对生态资源的破坏使用转为自觉维护。这些都有利于政府和开发企业投入成本和管理成本的节约。另外，社区居民世代相传的独特的资源利用、经营、管护经验和有关资源的丰富的传统文化知识对生态服务质量的保障有着不可替代的作用，有助于提高管理效率。 要充分发挥社区参与在提高经济效益和生态效益双重目标上的优势，首先必须使当地居民树立起主人翁意识，认识到自己是社区的主人，社区的一切事务包括环境保护不是“事不关己”的他人之事，而是自家事务。为防止“公地悲剧”的发生，首要的任务是明晰产权，确保社区居民利用自然资源的权利。因为社区居民自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势。只有明确了各个经营主体的权利和义务后，生态旅游才能得以顺利进行，社区居民也才有可能收益。当前我国正在进行的以“明晰产权”为主体的集体林权制度改革为此提供了法律保障，相信一定会大大调动社区居民生态保护的积极性。其次，效率的提高也基于组织化的管理。通过一定的组织或管理机构可使分散的个人行为转化为集体的统一行动，从而降低分散行动的成本。当前可充分利用居(村)民委员会实现这一目标。然而，我国目前的居(村)民自治组织在工作内容、在横向、纵向与其他主体的关系上仍然难以彻底摆脱其政府性的特征，使社区成为官僚体制的延伸，不利于其主体性的发挥，难以真正地代表民众，体现民意。因此，有必要对政府与社区组织之间的关系重新定位，坚守政府在社区组织建设中的底线，维护社区组织的独立地位。 3 社区参与生态旅游的和谐价值及其实现 事物的价值，等于由它构成的、产生的、创造的，有利于促进与实现人类个体、群体、整体与自然万物和谐发展的客观实际，这是和谐价值观的基本观点。和谐意味着一种“井然有序”，在某种程度上，和谐与秩序同义。秩序的原意是指有条理、不混乱的情况。按照《辞海》的解释，“秩，常也；秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。”美国法学家博登海默认为，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。[11]秩序可以分为自然秩序和社会秩序。一般而言，个人或者群体在社会生活中面临着两重关系的协调和处理：首先是要协调和处理好与同作为主体性的其他社会成员之间的关系问题；其次是要协调和处理好作为主体性的人与作为客观对象的自然生态环境之间的关系问题。 现代社会随着工业化进程的加剧，资源被过度地开发利用，从而引发了全球性的生态危机，人们重新对人与自然的关系进行反思。生态补偿制度恰恰是在这种契机下产生的。为保护公益林的生态功能必将限制人们对森林资源的利用，这种经济利益的损失需要通过政府财政或市场机制予以补偿。生态旅游通过森林资源利用方式的转变以解决森林生态外部经济性的市场失灵问题，然而其在关注生态保护以实现人与自然和谐相处的同时，却忽略了人与人之间的和谐。由于森林资源利用的限制，受此影响的人们在经济利益上的分配没有真正地体现公正，导致生态旅游实践中人与人之间的矛盾十分突出，包括当地居民与政府部门之间，当地居民与旅游企业之间，当地居民与游客之间甚至是当地居民相互之间。这种人与人之间的不和谐状态不仅影响社会秩序的稳定，进而也影响到人与自然的关系，由于当地居民并没有从生态旅游中获得实惠，为了维持生计往往不得不违反管制措施重新开发利用森林资源，造成生态保护目标的落空。 事实上，“人与人”和“人与自然”这两对关系并不是孤立的。首先，人与人之间在资源配置和利益分配等问题上的恰当处理有助于消除人们之间的隔阂，促使人们能够放下偏见从人类整体利益和长远利益出发处理“人与人”和“人与自然”之间的关系，这是维护人与自然生态环境之间持续稳固和长久和谐的关系的基础。其次，通过适当限制人类的短视行为使自然资源得到合理开发和利用，保持生态资源的可持续发展，在资源有限的当代，也是人与人之间和谐相处的物质保障。因此，倡导“人—自然—人”之间的和谐共处应成为生态补偿的根本和长远目标。在这一循环共生的关系中，“自然”成为联结人与人之间关系的纽带，而处于这一链条核心地位的应当是“人”。正如现代人类中心主义的观点，在人与自然的相互作用中应将人类的利益置于首要地位，并以此作为生态道德行为的终极目的和尺度。我们保护生态环境的根本目标是为了实现人类社会的可持续发展，人类整体的长远利益是人类处理人与自然关系，进行实践活动的根本出发点和归宿。人与自然之间的关系本质其实是人与人之间的关系。虽然这里的“人”既包括当代人也包括子孙后代，既包括当地人也包括外地人，但是，由于生态旅游总是与一定的地域生态资源相联系，因此，当地社区居民便成为生态旅游众多主体中至关重要的一类。可以说，生态旅游各主体之间复杂的关系网其实是以当地社区及其居民为中心的辐射关系。因此，要实现生态旅游中人与人之间的和谐，必须给予当地社区居民足够的关注。 人与人之间关系的处理关键在于建立良好的沟通渠道。在传统的命令式管理手段下，政府往往在不与当地居民协商的情况下，单方面制定管制措施，严格限制或剥夺其利用资源的权利，这种“自上而下”强加而来的制度在地方上缺乏合理性，难以被当地居民认可，使得被管制的群众往往处于被动的或与政府对立的地位，大大增加了执法难度和管理成本。现代社会处理人与人之间关系的基本方式在于“协商”，简单地说，是指共同商量以取得一致意见。在生活领域，协商是处理人与人关系的润滑剂。在政治领域，协商则是一种重要的民主形式。协商的意义并非在于单方的“胜出”，而在“合理化”方案以达到“双赢”。而协商能否顺利展开，关键是协商程序和规则的合理设计。一个基本的原则是各方能够获得一个平等而充分的发言和被倾听的机会。这里尤其要注意两点：一是为保证各方在信息、知识和论辩能力上的实质平等，必须对那些协商能力的弱势群体——社区居民予以必要的援助，如为其聘请律师、专家等。二是重视社区居民意见的“反馈”，使其能够看到在最后的方案中哪些意见得到了何种程度的体现以及意见取舍的理由。 除此之外，构建矛盾调处机制也是十分必要的。可利用现有的居(村)委员会下设的人民调解委员会制度，解决生态旅游过程中发生的游客与旅游企业、游客与当地居民以及当地居民之间因旅游发生的各种民事纠纷，尽量将矛盾化解在发生地、化解在萌芽状态，维护景区社会稳定。 4 结语 价值是指客体中存在的，能满足主体需要和欲望的属性和性质。生态旅游作为一种制度设计，其价值的判断应基于主体的需要和满足程度。这里的“主体”不是植物、不是动物，而是人类自身。无论是公平价值的保证，还是效益价值的提高，又或和谐价值的实现，都离不开人类这个最基本最重要的主体。不过，生态旅游总是与一定的地域生态资源相联系，这也决定了从实际意义上讲，当地社区居民才是“人类”这一普遍概念在生态补偿中的具体化，只有从社区居民的切身利益出发，真正实现社区居民在生态旅游中的有效参与，生态补偿的最终目标才能得以实现。