土地供给与经济周期：土地政策参与宏观调控的理论诠证，本文主要内容关键词为：土地论文,宏观调控论文,理论论文,经济周期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1005-2674(2007)05-0044-04
一、土地供给与经济成长周期的理论解释
土地是人类赖以生产和生存的基本资源和环境，是一切社会生产经营活动的必需载体和城市社会经济发展的必要基础，它历来被称为是财富之母。土地供给对于经济增长的意义在于，土地不仅是作为“资源”、“场所”来发挥生产功能，更作为一种“资产”、“财产”来发挥其功能。由于土地资源的存量是固定的，随着土地等不可再生自然资源大量耗费，人们已认识到土地的固定供给将成为我们的生产能力的一种严格约束。土地的限制将成为“增长阻力”(growth drag)，即资源与土地的约束引致每个工人平均的资源利用量与土地利用量下降从而减少了增长。根据诺德豪斯(Nordhaus)的观察与计算，因土地有限供给所形成的增长阻力每年大约为四之分之一个百分点(D.Romer,2001)。
中国土地制度不同于西方国家，所以土地供给的调控对经济的影响更大。我国宪法、土地管理法、城市房地产管理法等法规规定了我国的国有土地供给制度的基本法律框架。宪法规定，我国土地是公有制的，国家所有和农村集体所有是两种基本形式。城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有。在经济发展过程中，城市建设必须通过征地才能将农村集体所有的土地转为国有土地。征地成为农村集体土地转为国有土地、扩大城市土地供给的惟一途径。在计划经济体制下，城市中的国有土地禁止买卖、出租或者以其他形式非法转让，因此不存在城市土地市场，土地的分配是通过计划和行政审批进行的。随着经济体制市场化改革的深化，单一国家所有的城市土地产权制度及行政性分配土地的手段不适应市场经济发展的要求。1987年我国通过城市土地使用制度改革，将过去城市土地无偿、无限期、无流动使用变成为有偿、有限期、有流动使用。但国家严格控制土地用途。城市编制城市用地规划，改变用地性质等都要通过土地规划部门和土地管理部门批准。国家还运用土地杠杆参与宏观调控，使国民经济发展和土地供给数量与结构保持均衡。就是说，国家通过调控建设用地规模，调整土地供求关系来影响宏观经济的关系。这样，土地供给调控政策往往与经济周期变动有一定的关系。
在现代经济发展中，城市经济是一个国家或地区经济发展的核心。城市规模的扩张，城市经济的发展都要有相应的土地供给作为保障。因此，土地供给对经济周期的影响更主要体现在城市的土地供给上。从地域上看，城市土地有三个层次，第一层次是城市市区(建成区)的土地，即城市建设用地；第二层次是城市规划区内的土地，目前大部分仍为农副业生产和村镇占用的土地；第三层次是城市行政区的土地，包括城市规划区和城郊土地。从城市土地的供给角度看，有两方面的含义：一是城市土地的自然供给，即天生的可供人类利用的各类土地资源的数量总和。二是城市土地的经济供给，即在自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类可直接用于生产、生活的土地供给。城市土地的经济供给是有弹性的，决定土地经济供给量因素主要有土地价格、税收等政府政策、土地利用计划和规划等；城市土地需求是一种引致需求，它包括因经济增长与人口聚集引起土地需求总量增加，和因社会经济发展以及产业结构调整引起土地需求结构变化这两个方面。一般而言，在土地市场完善的条件下，当城市经济高速发展时，消费者货币收入的增加、投资者融资能力的提高加大了对城市土地的需求，导致土地价格的上涨，进而导致土地供给的增加；而土地价格的上涨又会降低土地需求，减缓经济的过热。
二、土地供给与经济周期的实证分析
我国每年增加建设用地可以分为国家建设用地与集体建设用地两大类。前者包括城市建设用地、建制镇用地、独立工矿用地、铁路公路用地、水利工程用地以及其它用地几类；后者包括农村道路用地、农田水利用地、乡镇企业用地、集体独立工矿用地、农村个人建房用地等。虽然城市建设用地只是每年新增建设用地的一小部分，但城市土地具有较强的社会性，承载着社会化程度较高的经济系统。因此，城市土地的供给对经济发展有重要的影响。
长期以来，地方政府在城市建设用地供给上存在一定的违章及延缓审批等问题。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测时发现，违法用地总数占新增建设用地总数的近60％，面积占近50％，个别地方甚至高达90％。1999年至2005年，全国违法批地面积500多万亩，是2004年全国新增的建设用地总量1.25倍。所以，当年城市建设用地增加值实际上没有准确的反映出城市土地供给变动情况。而城市面积的扩大却能比较准确反映出城市土地供给的净增加量。因此，本文将采用城市土地面积作为反映城市土地供给变动的变量。
城市土地面积的变动显示，改革开放以来我国城市土地供给的总体趋势是上升的(图1)，它还表明，城市土地面积的波动与城市固定资产投资的波动是基本一致的。通过分析1987-1990年和1999年至今这两个周期的城市土地面积增量与GDP增量波动情况，可以看成它们的变化是基本一致的(图2)。而在1991-1998年这一周期中，城市土地面积增量的波峰与波谷变化与GDP增量的波动变化在时间上存在超前对应关系，超前时段为2年左右，即GDP增长曲线相对土地供给增长曲线在时间上具有滞后性。这些都表明土地供给增加对经济增长的作用，也表明我国经济周期变化与城市土地供给之间有内在联系。其联系程度可以通过计量分析来得到描述与刻画。
图1 城市固定资产投资与城市土地面积
图2 GDP、土地面积增量图
首先，利用相关分析方法来分析城市土地供给和经济周期的相关关系。其相关系数的计算方法为：
运用相关分析的方法，计算出1987-1990年、1991-1998年、1999-2003年这三个周期的城市土地供给和经济周期的相关系数，结果为表1。
上述测算结果表明，我国各个阶段的经济波动与城市土地供给之间都存在相当高的相关关系。其中，1987-1990年、1999-2003年两个周期则是高度相关的。1991-1998年相关性显得较低，是因为第二个周期的经济周期与土地供给之间存在滞后性。
其次，利用因果分析方法。因相关系数只说明了相关关系的方向和紧密程度，但不能说明变量之间因果的数量关系。因此，接下来将以土地面积为自变量、GDP为因变量，用一元线性回归分析法对三个周期进行分析。式中，Y表示GDP，X表示土地面积。
以上三个回归方程的t检验都是显著的、拟合优度
也都较高，这说明各个周期的土地供给与经济发展存在着一定的因果关系，1991-1998周期中的自相关也印证了图2中所显示的滞后关系。可见，检验计算的结果支持了前面的理论解释。
上述实证研究也表明，我国实行土地制度改革以后，土地供给与经济周期的相关性进一步显现。改革开放以后，为适应市场经济体系建设，满足经济发展土地需求，我国不仅建立了专门、统一的土地资源管理行政机构，同时还对城市土地产权制度进行改革。改革大体经历了四个阶段：1980-1987年为试点探索与城市土地市场萌芽阶段；1987年下半年-1991年为土地产权制度改革推进和城市土地市场的起步阶段；1992-1996年为城市土地产权制度改革全面展开和城市土地市场发展阶段；1996年以后为城市土地储备制度创新与城市土地市场深入发展阶段(赵贺，2004)。土地储备制度是政府介入土地市场的重要手段，使政府可以直接控制土地开发。因此，随着土地市场体系的建立与不断完善，国家不仅利用一级市场控制土地供给，而且通过二、三级市场对存量土地进行调整与重新配置。土地供给对经济发展的调节功能日益发挥出来。如1992-1993年的“房地产热”中，国务院从1993年7月开始整顿房地产市场，并出台了许多关于整顿土地市场、规范土地出让方式，抑制土地投机、严禁炒卖土地法规和文件，全国城市土地市场进入调整发展时期，于是也就出现了图2中1993年及1996年城市化土地面积的急剧下降。这在一定程度上解释了这一周期中的滞后现象。随着城市土地产权制度的变革，土地市场的进一步完善，其宏观调节功能将逐步得到发挥。土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等的有序展开，从而也扩大了土地市场容量和土地供给弹性。这样，经济运行中的扩张和紧缩与土地供给的控制所形成了经济周期对应关系就更明显。
三、强化土地政策参与宏观调控的三个协调
土地供给调控可以起到稳定经济波动的作用。但是，由于我国目前的土地供应机制不完善，中央政府与地方政府在土地资源供给上的非合作博弈严重影响土地宏观调控功能的正常发挥。为此，必须使三个方面协调起来，进一步发挥土地政策的宏观调节功能，使土地供给调控真正成为我国宏观调控体系的一个重要手段。
首先，实现经济可持续发展与平稳增长目标的协调。土地政策参与宏观调控的目标应该包括两个层面。一是通过土地供应宏观政策的调整，加快实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，实现经济的可持续发展。长期以来，我国高速增长方式仍无法摆脱粗放的、外延扩大的投资增长模式。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省GDP每增长一个百分点，就要消耗2.4万亩土地。同时，在城市化、工业化进程加速的推动下，以及受政府“政绩行为”的诱导，一些地方政府用行政力量推动投资增长，出现了“大上项目、上大项目、抢先上项目”等现象，这些项目最终都需要落在土地上，它不仅造成对土地资源的过度占用，而且地方政府在土地供应上屡屡违规，一些新开工项目在用地手续上往往出现了“未批先用、边报边用、不报就用”等问题，其结果是耗费大量宝贵的土地资源。为了落实科学发展观、保持经济社会可持续发展，实现宏观经济调控目标，必然要求我国建立与健全宏观调控机制。二是通过调节土地供应总量，即对土地供应的松紧调控，以及安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资、消费的方向和水平的作用，实现经济的平稳增长。如2004年春对各类开发区、包括农用土地和城市土地的各类项目占用土地进行全面清理，对控制增长过快的固定资产投资起到了极为重要的限制作用。
其次，强化政府调控土地的能力与发挥土地市场调节机制作用的协调。土地政策参与宏观调控要求建立完善的土地调控体系。土地调控体系包括国家利用一级市场控制土地供给和通过二、三级市场对存量土地进行调整与重新配置。土地供给参与宏观调控应该是多层次、多路径来实现的。从土地供给的数量、结构、供给方式到供给时机的选择，具体手段包括土地规划、土地计划、土地出让、土地监管等。其中，强化政府对城镇土地一级市场建设与管理是十分关键的环节。只有国家控制土地的集中统一供给，才能做到依经济发展的走势适时来调控土地供应总量和结构，实现参与宏观经济调控目标。为此，一是健全国家的土地收购储备制度，有效控制增量和存量土地的供应，增强调控能力。二是健全土地市场动态监测系统，准确把握把握宏观经济形势，预测当期土地供给对未来经济发展的影响，以合理的经济发展速度或经济增长率目标对土地供应总量、结构以及地价水平等进行动态管理。
当然，经济资源配置往往会出现“政府失效”问题，即非市场的土地供给调控方式无法抑制各种不合理的需求。因此，政府作为宏观调控实施者，还要充分利用市场机制和价格杠杆的作用。特别是土地出让过程中应该充分引入市场竞争机制，提高土地配置效率。与此同时，还有加强土地市场体系的相关制度创新与建设，包括土地产权制度、土地税费政策、土地市场法律体系等。例如可以充分利用税收手段，引导存量土地和闲置土地优化配置，促使土地资源从劣势产业向优势产业集中。
最后，强化土地调控政策与宏观财政、货币政策的相互协调。经济宏观调控目标是实现经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。经济增长的不稳定是偏离经济发展目标的常有现象，这种经济增长的波动就必须通过适当的宏观政策组合来“熨平”。西方经济理论中的宏观政策组合一般是指财政与货币两大政策的组合。我国市场经济发展水平等不同于发达国家，宏观调控要取得预期效果，除了货币与财政政策外，还应该综合应用产业政策、土地政策等。土地政策主要是通过包括土地供应计划、土地利用规划、土地用途管制、土地价格、土地税收等的适度调整来实现宏观经济目标(王华春，2005)。因此，只有采用矩阵式调控模式，把上述三个宏观调控政策协调配合起来，才能最大限度地发挥它们的综合效应。如当压缩控制投资规模时，一些地方政府却大肆圈占土地有甚者以零地价进行招商引资，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设。其大量土地供给的行为无疑冲销了压缩投资规模的政策效果。当对某些高耗能、高污染的行业实施退出的产业政策时，一些地方政府为了地方的利益还继续给予土地优惠支持，这也抵消了产业政策的效率。总之，在土地管理要更加主动地参与宏观调控时，除了强化对土地管理行为的监督检查，严肃惩处土地违法违规行为外，土地政策应与其他宏观经济政策乃至包括区域、产业发展等政策协调配合，以真正发挥土地在宏观调控中的“闸门”作用。
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