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应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实。在新的社会背景下，人民代 表大会制度面临许多新的越来越大的挑战，必须进行改革。
改革选举制度
扩大直接选举范围。从1979年扩大直接选举改革迄今已经20多年了，20多年来，我国 经济社会文化发生了根本性变革，我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直 接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可行的。
对国家机关正职领导人一律实行差额选举。只有通过民主的有差额竞争的选举，才能 产生对人民负责的官员和政府。1979年以后我国选举制度改革的最大成果之一，是实行 了人大代表和政府副职领导人的差额选举。按《地方组织法》的规定，地方国家机关正 职领导人一般实行差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，各地方实 际都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任 制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。
实行以竞争为中心的公开公正的选举程序。首先，参选候选人要以自荐为前提。过去 要当人大代表或政府领导人的候选人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。人大代表 和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好 代表或官员。没有自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。
其次，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流 动人口的选举权得不到落实的问题。从政治上保障广大农民和其他流动人口参与国家事 务，实现当家作主的权利，这关系到我国人民民主的性质问题。据有关专家推算，在基 层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人，在户口所 在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700多万人，虽在户口所在地登记因在外 工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民 登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。在县一级没有参加选民登记的人约2200万 人，在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人，以委托方式参加投票的为 6600万人，约有1.4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。由于外 地打工者不能参与当地政府的选举和政权建设，政权只是当地人的政权，而不是全体市 民的政权。尽管在当地长期居住并纳了税，外地人的利益根本上还是得不到保障。
其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区。我 国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并 用的选区划分办法。但实际上城市划分选区是以单位为主，选民没有工作单位的才会在 居住地进行登记。按工作单位划分选区带来诸多弊端：一是人大代表选举成了不同单位 之间的相互协商，往往大单位“吃”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不 平等的选举。二是单位选举使选举行政化，单位领导决定代表候选人的现象难以避免， 不太可能做到真正平等的民主选举。三是单位选区选出代表与基层人民代表大会没有利 益关系。
其四，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定 候选人的方法。现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用 酝酿协商方法确定正式候选人。酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作， 大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。
其五，实行公开、平等的竞选。
改革代表制度
我国人大代表制度最大的问题是：人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没 有自己真正的选民，代表与选民脱节。所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表( 不发言)，有的是“个人”代表(发表—通个人见解)；有的是“观风”代表(看别人怎么 发言，怎么投票划圈)。要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法是让选举变得真 实，这需要在改革选举制度的同时对代表制度进行改革：
改变代表的身份结构。现有制度下特别要实行代表与企业家身份脱离，消除代表身份 的利益冲突。提高非公有经济的地位，不等于企业家自己亲自参政。市场经济条件下的 企业家参政，会产生新的“政企不分”、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现 利用公职身份为自己谋利问题。如不少私营企业家把开人代会作为与政府领导社交的极 好机会；有的借人代会宣传企业产品；有的代表把自己的司法案件带到人代会上作为议 案提出或作为个案监督向法院提出；甚至有的以人大代表的身份打官司；有的代表在企 业受到行政监管执法检查时亮出人大代表的身份抵制执法；有的借人大代表的人身特殊 保护权为犯罪增加保护层；等等。所以，不能提倡企业家参政。实行职业代表来代表不 同群体的利益，是现代市场经济民主制国家必须的。
其次，实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人 大代表职务。官员当人大代表弊端丛生：
一是现在各级人民代表大会几乎成了干部会。在全国人民代表大会有干部身份的代表 达到41.6%，在有的地方人民代表大会，这个数字可能超过50%。这使会议行政化，如领 导干部分别担任各代表团团长、副团长，小组会的组长等，他们主持会议，有时就像在 当地组织行政会议一样，人代会有时成了书记、市长的工作布置会和下面官员、企业领 导的汇报会。
二是官员代表影响会议效率和普通代表行使权利。会议审议发言往往是领导长篇大论 ，给会议定调，普通代表缺少话语权。领导干部太多也是人民代表大会会议难以延长的 原因之一，领导都很忙，全国人民代表大会即使开10多天的会议，领导也难以坚持，缺 席率高。
三是领导干部当代表不利于人民代表大会开展监督。人民代表大会监督政府，政府官 员同时就是代表，形成自己监督自己。省长是代表，让普通代表给他提意见，很难!
四是领导干部兼任人大代表，大量占据了基层代表和普通代表的名额，使人民代表大 会的代表性和民意成分大大降低。
可见，官员兼任人大代表，不利于强化人民代表大会对政府的监督，不利于减少人大 代表，不利于延长会期，不利于改变行政化的会风，不利于发扬民主。
进行代表制改革有两条思路：一是把人代会建成真正的权力机构；一是代表大会保持 广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，把人大常委会充实扩大加强。按第一种方案要 进行代表制改革，必须减少代表名额，实行代表专职化。代表太多不仅使会议效率大大 降低，成本大大增加，而且使会议难以发挥作用。根据代议制原理，代议机关代表的多 少，取决于人口数量和会议议事有效的限度。在国外，国家级议会一院超过600名议员 的只有英国、德国、意大利、朝鲜、古巴等少数几个国家；州或地方省一级议员不超过 一二百人；县一级议会一般在几十人或十几人；乡镇级议会几人十几人。我国人口多， 情况特殊，全国人大代表也不应超过1000人，最好在600人左右。省级人大代表不应超 过400人，地级市人大代表不应超过200人，县级人大代表应在100人以内，乡级人大代 表最多50人。如果按第二种思路，走扩大常委会权力的路，就要增加常委会的名额，使 它成为一个有广泛代表性的权力机构。
调整人代会与常委会的功能
进一步扩大常委会立法权。建议取消代表大会的立法议程，把立法权交由常委会行使 。因为常委会组成人员有更多的专职人士和各方面的专家，更有能力对法律进行审议， 有较充分的时间对法律草案进行反复的审议。实际上，现在提交代表大会审议的法律也 是先经过常委会审议，代表大会审议法律很大程度上只是个形式。为此，需要对全国人 大常委会作出相应的改革，主要是扩大全国人大常委会的代表性，增加常委会组成人员 名额，使之达到三五百人左右，从而使立法机关较广泛地代表民意。
实行常委会的专职化。这样常委会组成人员才有充分的时间对法律草案进行调查、研 究，才有可能延长常委会会期，才有时间通过全体会议的形式审议法律草案，并采取逐 条辩论的方式，通过提修正案的方法讨论通过法律，从而提高立法质量。第十届全国人 民代表大会第一次会议增加若干名专职的年轻委员，只是试验性的探索，只有全部常委 会组成人员实行专职化后才能发生整体效应。
加强人代会及其常委会的职权
有人对当前一些地方人大工作编的顺口溜是：“制定别人已经制定了的法律，决定人 家已经决定了的问题，任免组织已经确定了的人员，监督领导让你监督的问题。”人大 的这种状况必须改变，否则有负人民的期望。
在立法方面，立法部门利益长期困扰着立法质量的提高。立法缺乏“问题”意识，立 法计划回避重要立法，具体立法回避主要矛盾，法律条文回避解决问题的措施。很多地 方人民代表大会的监督避重就轻，不讲实效。有民谣说：“审议报告唱赞歌，述职评议 表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”重大事项决定权各级人民代表大会基本 上没有行使或极少行使。
要改进立法，从根本上是要实行立法民主化。全国人大常委会为提高立法质量采取过 一些措施，如实行立法“三审制”，实行法律议案的统一审议，加强立法的统一审议和 协调等。但是，这些措施都是治标不治本之策。提高立法质量，消除立法部门化的治本 之策是改变人大代表的产生机制。
在立法人员的产生机制一时难以改革的情况下，建议立法普遍实行听证；立法公开、 阳光化，让电视转播或直播常委会审议法律过程。
为提高立法审议质量，从立法技术的角度，应该采取对法律草案提修正案的审议方法 和逐条辩论表决的办法。现在即使代表对某一法律条文有意见也难以表达出来，只能投 赞成、反对或弃权，就像在脏水里的孩子，要么都泼掉，要么都留着。
在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，即认为人民代表大会主要是 监督机关人民代表大会有监督职权，但是它主要还是决策机关，代表民意决定重大事情 。对财政预算和税收问题，对城市的规划和发展，城市的拆迁和改造政策，国有企业的 改制和其他国有资产的处置问题，国家大型的建设工程项目，以及涉及人民群众关心的 重大问题，等等，都是应该由人民代表大会决定的问题。而现在人民代表大会决定权基 本没有行使。