规制变革：媒介融合发展的必要前提——对世界多国媒介管理现状的比较与思考，本文主要内容关键词为：媒介论文,多国论文,规制论文,前提论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1002-5685(2007)03-0060-04
随着网站越来越多地融入多媒体内容，我国政府的监管工作出现了新的问题。如网络电视兼容了电信网络和广电内容，其发展受来自电信、广电、文化部三部委的共同监管，当电信运营商进入广电领域，行业之间的利益纷争便成为这一新媒体发展的绊脚石。而正是这种媒介规制的分立与交错，导致我国目前媒介管理混沌不清，产业壁垒难以打破，“三网融合”、报纸与广播电视的融合难以推行。“科学技术进步常常发生在法律变化之前，这是因为规制需要时间去实施，而技术总是不断变换着和前进着。但是从规制为变革提供构架而言，它是媒介融合出现的一个关键因素。”[1]
从20世纪末开始，媒介融合成为世界媒介产业发展的趋势，大型媒介集团要求本国政府开放媒介所有权的呼声越来越高，各国似乎都在经历一场媒介规制上的变革。本文拟以几个国家的媒介管理现状的比较，来探讨媒介融合所需具备的政策条件，为我国当下的媒介管理提供一定的借鉴。
美国是媒介融合最早的国家之一。早在《1996年电信法案》(Telecommunications Act of 1996)通过时，就解除了对电信和媒体之间的跨业经营的限制，即允许电话公司和有线电视业务领域的相互渗透。然而《1996年电信法案》并没放松传统媒体之间的所有权管制。
在美国，报纸和网络受《第一修正案》的保护享受最高水平的自由；而由于无线频谱是有限资源，无线广播电视是受监管最多的媒体；有线电视则处于两者之间。这就是为什么美国跨媒介所有权的法规主要集中在广播电视媒体上。美国联邦委员会(FCC)1970年通过的《广播/电视跨媒体所有权限制令》和1975年通过的《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》规定：报业主不能在同一市场地区购买电视台，电台业主不能购买电视台，电视台业主也不能拥有电台。跨媒介所有权在同一个市场内受到严格限制，这是为了确保在一个市场内存在不同的声音，但媒介集团在不同市场同时拥有多种媒介是被允许的。因此，在美国媒介融合推行得较好的地方是区域性的综合媒介集团；而大型的媒介集团由于在地方市场受限，媒介融合反而难以开展。
由于在同一市场拥有多种媒体可以覆盖更多的受众，越来越多的媒介业主呼吁政府放松对媒介所有权的管制。近几年来，FCC制订的传媒法规不断成为法律诉讼的攻击目标，有多项法规已被上诉法庭否定。FCC是直接对国会负责的一个独立联邦机构，其审议结果只有通过国会立法后才能生效。因此FCC不得不听从于国会而加强对媒体的约束。美国媒体多属商业性质，FCC与媒体之间的每一场法律诉讼实质上都是市场与政府之间的较量，而其结果往往是政府在一点点地向市场让步。
2002年FCC对跨媒介所有权进行了一次大规模的重审，新规定将《广播/电视跨媒体所有权限制令》和《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》合二为一，并且在很大程度上取消原先设立的限制：在3个或少于3个电视台的市场内，不允许跨媒介所有权；4-8个电视台的市场内，1家报纸可以与1家电视台和该市场内一半限额的广播电台联合，或者1家报纸可以与该市场限额内的电台联合；9个或9个以上电视台的市场内，跨媒介所有权则没有限制。[2] 这样看来，越大的媒介集团，覆盖的市场份额越大，所受的限制就可能越少。
新规定对于大型的媒介集团如此有利，以至于批评者们认为新规定是FCC在大型媒介集团的游说下做出的，有损于地方性的新闻和娱乐多样化，因此FCC的新规定受到政府的反对。2003年9月，美国参议院驳回FCC放松传媒所有权管制的方案。得不到政府的支持，新规定只能暂缓执行。呼吁放松管制的媒介集团转而诉诸于司法程序，一些集团向各种各样的联邦法院提出上诉。这些上诉以抽签的方式统一被分配给第三巡回上诉法院审判。[3] 2004年6月，第三巡回法院在判决中否决了FCC提出的市场限制等级的合理性，要求其重新修改等级的设定。[4] 之后，媒介集团继续向最高法院提出上诉。直到2005年6月最高法院拒绝重审，此次漫长的上诉过程才告一段落。
目前，美国政府仍在积极推进对媒介所有权的规制改革。2006年FCC的新提案中将跨媒介所有权限制的市场下限降低到6家电视台。草案撰写者认为“6家或6家以上商业电视台的市场具有足够的竞争力，跨媒介所有权不会威胁到竞争、本土化和多样化。”[5] 看来放松管制是迟早的事情，悬而未决的只是放松的尺度问题。一旦FCC的媒介规制改革得以通过，一些大型媒介集团便会收购小型市场内的地方媒体，小型媒介集团也会联合起来，在集团内推行媒介融合。如此一来，不仅地方市场的媒介资源将得到整合，而且媒介集团的新闻传播能力也会进一步提高。
由于近年来美国媒介集团对欧洲市场的冲击很大，欧洲各国逐渐将市场对商业媒体进行开放。公营媒体和商业媒体同时并存，各自对于媒介规制的要求不一，这就使得欧盟难以订立统一的规制。一些大型的商业媒介集团支持更为自由的融合立法提案，如新闻集团和斯普林格集团，他们赞成更为自由化的市场。而小型的市场业主和公共广播公司则反对融合立法提案，如BBC、德国电视一台和意大利国家电视台。美国《1996年电信法案》通过之后，大的欧洲媒介集团更为迫切地要求开放市场。他们担心如果不能同样地被允许进入相邻市场，自己可能会落后于美国同行。来自市场的压力最终推动了媒介规制的变革。2000年7月，欧洲委员会采纳了欧盟执委会资讯署的融合立法提案，并最终于2002年由欧洲理事会批准为电子通信和服务的管制框架。[6]
依据2002年欧盟的管制框架指令，英国对其通信产业管理体制进行了重大变革。2003年7月，英国议会批准了《2003年通信法》(Communications Act 2003)。新通信法一个重要的改革是成立了英国通信办公室(Ofcom)作为新的国家电信及广电行业管制机构。Ofcom是把原有的5家管制机构(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)整合而成为英国唯一的独立通信管制机构。相较于之前的《1990年广播法》和《1996年广播法》而言，《2003年通信法》在跨媒介所有权限制方面，特别是对商业媒体而言有所放宽。
在英国，除公营媒体BBC之外，报纸和商业广播电视第三频道、第五频道是受管制较多的媒体。2003年以前英国限制全国报纸拥有者取得第三频道和第五频道的执照。2003年之后，第五频道和全国报纸的跨媒介所有权限制完全被取消了，只保留了第三频道与报纸之间的跨媒介所有权限制。具体的法规是：如果个人拥有的全国报纸占20％以上的市场份额，不得直接或间接地取得第三频道的执照；反之亦然。
同美国一样，英国的放宽政策还只是针对全国市场而言，对地方市场内的限制仍然十分严格。这些限制主要体现在地方报纸、地方电台和第三频道之间的跨媒介所有权。如果个人拥有的地方报纸占市场份额20％以上，那么他不得直接或间接地取得覆盖这个市场的第三频道的执照；拥有占市场份额50％以上的当地报纸的业主，不得拥有当地模拟广播执照；如果个人拥有的地方报纸和第三频道的市场份额总共超过45％，那么他不得取得当地电台执照；如果个人拥有的地方第三频道和地方报纸均占当地50％以上，则不得拥有地方模拟广播的执照。[7] 鉴于第三频道是英国最大的商业频道，而第五频道规模较小，政府解除对第五频道的管制，对于推进媒介融合的意义并不大；相反对于第三频道的限制，却阻碍了媒介融合的推行。从2006年11月份Ofcom发表的对媒介所有权法规的首次评估报告来看，2003年以来只有为数不多的小型地方媒体进行了跨媒体兼并，与此同时第三频道的受众份额却下降了，报纸发行量也因为因特网的冲击在萎缩。但是Ofcom认为最具影响力的媒体不应该被太单一的股权所控制，所以并未提出任何对媒介所有权法规的修改建议。纵观近来英国的媒介所有权法规变革，对报纸、广播电视等商业媒体的所有权限制仍然十分严格，媒介融合的推进似乎较为艰难。
相反，在一些市场较为狭小的国家和地区，推行改革似乎更为容易。而且媒介规制改革得越早，媒介融合的发展就越为迅速。新加坡就是这种情况。在2000年以前，新加坡的报刊和广播电视几乎分别由两个公司所垄断——新加坡报业控股有限公司(简称报业控股)是家私营的上市公司，它经营新加坡所有的印刷媒体。而新加坡传媒公司(简称新传媒)是家国营企业，它承揽新加坡所有的广播电视。媒介市场一分为二的割据局面，直到新加坡政府强行推行改革才被打破。2000年6月，新加坡政府发出执照让报业控股经营两个免费电视频道和两个电台频道，同时发执照给新传媒让其出版一份英文报纸。不久，新传媒就开办了一份免费日报《今日报》(Today)。报业控股也在2001年相继开办了中文“优频道”和英语“电视通”频道。现在报业控股的华语电视已经成为新加坡的第二大电视频道。
在媒介融合发展迅速的形势下，新加坡政府对相应的媒体管理机构进行了改革。2003年伊始，新加坡政府把原来的广播管理局(Singapore Broadcasting Authority)、电影和出版局(Films and Publications Department)和电影委员会(Singapore Film Commission)合并起来，成立了统一的管理机构传媒发展局(MDA)。这些合并的部门，原来分属于新闻、通讯、艺术部，各自管理不同性质的媒体。合并之后的MDA则能更好地协调媒介融合所带来的不同媒体之间的发展和管理。[8]
同样是小型市场的香港，由于媒介规制的改革晚于前者，其媒介融合的程度就相对落后。香港法律严格限制财团的跨媒体拥有权，导致目前香港还没有一家多媒体集团。尽管如此，香港媒介资本市场的活跃，使得一些发展迅速的新媒体开始蠢蠢欲动，欲与传统媒体融合，以占有更大的受众市场。2006年8月，李泽楷的电讯盈科以2.8亿港元收购本港财经报纸《信报》50％的股份，由于之前电盈传媒公司已经拥有付费电视频道NOW TV，被香港政府认为涉及跨媒体垄断，广播事务管理局现已对此宗收购案展开调查。在此限制下，一些传统媒体只能利用网络空间实施媒介融合。明报集团从1999年开始就从香港最大的电视台TVB雇用了一批电视高级记者和摄影师来培训文字记者，为其报纸和网站提供多媒体新闻。
香港繁荣的媒介市场已具备了媒介融合所需要的资本条件，一些媒介集团业已初步完成了融合的人才储备，在此情况下，媒介规制的变革也呼之欲出。为了应付不断融合的科技和服务所带来的冲击，香港政府拟将电讯管理局及广播事务管理局合并为通讯事务管理局，使之成为既精简又专业的规管机构，以便更迅速而有效地发挥作用，并计划将现有的三套条例(广播条例、广播事务管理局条例、电讯条例)合并成“传播条例(Communications Ordinance)”，以促进整个通讯、媒体业的发展。[9] 一旦跨媒介所有权得以开放，像明报这样的媒体显然会比其他媒体具备更强的市场竞争力。
我国媒介融合同样面临着因行政区划而引起的困扰，如目前一般都遵循一省一报业集团一广电集团的模式，地方市场几乎是被当地媒介集团所垄断。行业垄断又进一步加剧了资本市场的封闭，造成媒介资源的浪费和流失。如同一地区的报业与广电集团之间很少往来，甚至同一广电集团内的电台与电视台之间也鲜有资源共享。资本的自由流通需要宽松的政策环境予以保障。从以上世界各国媒介管理的现状看来，媒介规制的变革乃是媒介融合的必要前提。国内有不少媒介集团已意识到媒介融合能提高传播效率，更能抢占市场先机，但大都苦于政策瓶颈难以推行改革。如此看来，中国要真正做大做强媒介产业，扭转与外国媒介集团竞争中的不利地位，规制改革势在必行。
注释：
[1][3]Stephen Quinn,Convergent Journalism:The Fundamentals of Multimedia Reporting,N.Y.:Peter Lang Publishing,Inc.,2005,p.38,39.
[2][5]Leslie M.Marx,Summary of Ideas on Newspaper-Broadcast Cross-Ownership,p.3,13,www.fcc.org,2006-7-15.
[4]Prometheus v.FCC,www.fcc.org,2007-1-17.
[6]Alison Harcourt,The European Union and the Regulation of Media Markets,Manchester University Press,2005,p.77-89.
[7]Review of Media Ownership Rules,p.45-46,www.ofcom.org.uk,2006-11-14.
[8]新加坡传媒发展局官方网站，www.mda.gov.sg，2007-1-14。
[9]宋昭勋《媒体融合：新闻传播业界和学界面临的挑战》，http://www.rthk.org.hk/mediadigest/20060915_76_121124.html，2007-1-10。