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中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1001-733X(2016)01-0050-07 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务。党的十八届五中全会又进一步提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的伟大战略构想。要推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须构建全民共建共享的社会治理格局。而要构建全民共建共享的社会治理格局，就必须推进社会治理体制创新。而要推进社会治理体制创新，就必须激发社会组织活力。而要激发社会组织活力，就必须高度重视制度建设。可以说，制度建设是激发社会组织活力的根本。因此，从制度环境建设的角度探讨激发社会组织活力，乃是创新社会治理体制实践中提出的一个亟待解决的重大现实课题。 一、社会组织的制度环境结构 制度是影响人类行为的一系列规则或规范。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是人们有意识建立起来并以正式方式加以确定的各种制度安排，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等，它表现为各种法律制度；非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。社会组织的制度环境是国家用以规范社会组织行为和活动的正式制度和非正式制度的统称。这些制度的集合体是决定社会组织生存发展的重要外部条件。可以把影响社会组织活力的制度环境分为宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境三类。 1.社会组织的宏观制度环境。社会组织的宏观制度环境是指在国家层面用以规范社会组织行为和活动的制度规范的集合体，本质上是国家对社会组织的价值判断和总体制度安排。具体而言，主要包括两个方面，一是国家层面对社会组织的认知、判断和态度。国家层面对社会组织在经济社会发展中的功能认知、价值判断以及所持态度构成社会组织发展是否具有合法性的基础，为社会组织发展提供合法性制度性空间。改革开放以来尤其是党的“十七大”以来，随着社会组织在国家治理中的重要地位日益凸显，国家层面不断深化对社会组织的认识，党的“十七大”报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，党的“十八大”报告指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，党的十八届三中全会进一步指出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。由此可见，国家层面对社会组织的功能认知日趋深化、价值判断日益肯定、所持态度日益积极。二是国家宪法和其他法律法规对社会组织的相关制度安排。宪法和其他法律法规对社会组织的相关制度安排，在法律上规范社会组织的合法性地位、明确与党政部门的关系边界、确定社会组织权利义务、机制体制。与国家层面对社会组织认知、判断和态度的积极转变相比，关于社会组织的相关法律法规建设相对滞后，社会组织的法律地位至今仍未体现在宪法之中，《社会团体登记管理条例》(1989年颁布、1998年修订)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年颁布)和《基金会管理办法》(1988年颁布)至今仍是规范社会组织行为和活动的“老三样”，至今仍未有一部社会组织基本法。社会组织领域法律法规严重滞后于现实发展需要，国家在法律层面缺少对社会组织的一种总体性制度安排，无疑成为影响社会组织生存和发展的不利因素。 2.社会组织的微观制度环境。社会组织的微观制度环境是指直接规范社会组织行为和活动的具体制度规范的集合体，本质上是国家和各级政府关于社会组织的具体制度安排。具体地包括社会组织的登记制度、管理制度、社会监督制度等，还包括地方政府法规、党和政府的政策性文件以及地方性的非正式制度。社会组织的微观制度环境一直为学术界所诟病，有研究者认为，如果社会组织的宏观制度环境以鼓励为主的话，其微观制度环境则以约束为主[1]。在社会组织登记制度方面，根据《社会团体登记管理条例》等相关文件，除法律法规规定免于登记之外，所有社会组织均需由县级以上各级民政部门统一登记之后才获得合法地位，同时对社会组织的名称、机构、场所、经费、章程、主管部门等作了严格限制，给社会组织的成立设置了过高门槛，使得无法达到上述方面要求的社会组织无法获得合法身份而实际地“非法”存在。在社会组织监管制度上，主要是双重管理、分级管理、限制竞争[2]。所谓双重管理是指登记在册的社会组织除了接受民政部门主管机关的监管外，还需接受业务主管部门的领导，双重管理导致某些社会组织因无法找到业务主管部门而无法登记。所谓分级管理是指社会组织要根据其活动范围和级别，分级登记和属地管理，即各层级政府的民政部门负责同一级社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销等事务，社会组织所属的行政管辖地域的业务主管部门负责监管，分级管理使得政府部门对社会组织的控制增强，限制了社会组织自主发展。所谓限制竞争是指禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的社会组织，以此来避免社会组织展开竞争，同时规定限制社会组织在其他行政区域内设立分支机构，限制竞争则体现了政府部门通过登记成立来控制社会组织发展，同时也使得社会组织的规模无法扩大。竞争力无法增强。在社会组织的社会监督制度方面，社会组织作为非营利性组织。主要是将通过各种途径吸纳的资源传递到目标人群中去，其对资金的使用去向、使用效率等需要社会进行监督，如接受财务审计、公开财务开支等。但由于当前我国社会组织的相关法律法规的不完善，社会组织财务运行情况，除了社会组织自身外界很难知晓。 3.社会组织的制度执行环境。社会组织的制度执行环境是指围绕社会组织领域不同层级政府以及同级政府不同部门的政策执行所塑造的制度环境，本质上是社会组织生存和发展所面对的政治生态环境。具体包括纵向从中央政府到地方政府再到基层政府围绕社会组织的政策执行形成的层级治理环境和横向地方政府不同的“条”、“块”部门之间形成的条块治理环境。一是社会组织制度执行的层级治理环境。如前所述，党的“十七大”以来，重视社会组织在国家治理体系中的作用、推动建立现代社会组织体系的论述多次出现在党的代表大会的报告文本中，反映的是党和政府在我国渐进式治理转型背景下对社会组织的初步顶层设计，主要体现在宏观理念和总体架构上，具体如何促进社会组织发展、如何建立现代社会组织体系、如何发挥社会组织在国家治理中的功能等则一并打包发给了地方政府，期望地方政府和基层政府因地制宜地探索和实验。地方政府结合当地实际来贯彻中央推动社会组织发展的政策，倾向于采取风险控制和技术治理来应对，并将制度生产的风险向基层政府配置。基层政府则通过严格地筛选社会组织的功能领域、项目化扶持、“属地化”发展等工具主义的策略执行中央政府、地方政府的社会组织政策。这种政府的层级治理环境最终可能形塑社会组织的发展格局和特征。[3]二是社会组织制度执行的条块治理环境。从中央到地方业务内容相同部门被称为“条”，如公安、绿化、民政等部门，不同职能部门组合而成的地方政府被称为“块”。由于“条”、“块”部门对社会组织的认知取向和监管能力各不相同，因此在围绕社会组织的制度执行过程中倾向于采取不同的策略，如“条”上的政府部门倾向于推动政府目标导向的社会组织发展，而“块”上的政府部门则倾向于推动区域性社会组织发展[4]，从而形成了社会组织发展的不同机会结构，进而影响社会组织的发展格局和特征。 二、社会组织活力的测量指标 社会组织活力是指社会组织的生命力，实质上就是社会组织的生存与发展问题。可以用社会组织的社会认同度、参与公共服务的积极性、资源动员能力和社会组织之间的竞争性四个指标来测量社会组织活力。 1.社会组织的社会认同度。社会组织具有非营利性特征，是一种社会资源和机会分配的中介，通过吸纳一定的社会资源和机会为公众提供产品和服务，因此，社会组织获得政府和公众的社会认同是其生存和发展的社会基础，是社会组织活力测量的基础性指标。社会组织的社会认同度是指政府和公众对社会组织的认可度、信任度和满意度，本质上是社会组织公信力的体现。政府和公众对社会组织的社会认同是一个认知评价体系，主要涉及社会组织的合法性、诚信度、使命感、服务能力等要素。社会组织的合法性是政府和公众社会认同的最基本底线，根据我国现行相关法律法规，只有在民政部门登记注册获得法人资格的社会组织才能以社会组织名义开展活动，为社会和公众提供公共产品和服务。但我国相关法律法规对社会组织登记成立的资金、人力资源等方面设置的标准过高，同时必须找到挂靠的业务主管单位，导致无法达到相关法律规定标准的社会组织以非法身份的存在和运行，从而降低了政府和公众对社会组织的社会认同度，不利于激发社会组织活力。社会组织的诚信度是政府和公众社会认同的实际底线。社会组织通过使用公共财政资源或者私募善款为社会公众提供公共产品和服务，那么这些资源的使用去向、如何使用及其使用效果必须诚实地接受社会监督。当前，我国社会组织发展处于发展阶段，规制社会组织的相关法律法规不健全、社会组织的社会监督体系也不完善，在缺乏外部强有力的监督背景下，仅仅依靠社会组织的自律难以保障社会组织的诚信度，部分社会组织的内部运行机制及其财务审计情况不透明，从而降低了政府和公众对社会组织的社会认同度，阻碍了社会组织活力的发挥。社会组织的使命感是政府和公众社会认同的重要内容。理论上，作为社会第三部门，社会组织是使命感、责任感最强的组织，它应以其价值理念点亮社会的心灯，应以其产品和服务改善大众生存和发展。目前，我国社会组织在规模上发展迅速，但在法律法规和监管制度不健全的情况下，社会组织良莠不齐，部分社会组织并不是依崇高的价值理念而成立，部分社会成员也不是依此理念而投身社会组织发展的事业，从而降低了政府和公众对社会组织的社会认同度，同样不利于激发社会组织活力。社会组织的服务能力是政府和公众区别和选择社会组织良莠的基本标准。社会组织的使命在于提供政府无力提供或者市场不愿提供的公共产品和服务，因此，是否具有高效率的服务能力。既是政府选择合作伙伴的重要判断依据，又是公众是否愿意接纳并与之合作的基本判断标准。当前，我国社会组织的总体规模较大，并呈现快速上升趋势，但我同社会组织的平均规模较小，很难实现标准化、高水平、高质量和高效率的目标，仅能在社会服务体系的边缘位置中发挥“拾遗补阙”的作用[5]，这无疑降低了政府和公众对社会组织的社会认同度，对激发社会组织活力产生不利影响。 2.社会组织参与公共服务的积极性。社会组织是承接政府转移和回应公民需求的重要载体，提供公共服务是社会组织的核心功能角色[6]。因此，参与公共服务的积极性是社会组织活力测量的重要指标。社会组织参与公共服务的积极性可以通过社会组织参与公共服务的频率、规模、程度等具体维度来测量。社会组织参与公共服务的频率是社会组织在一段时间内参与社会公共服务的次数，社会组织参与的频率越高，说明社会组织参与公共服务的积极性越高。社会组织参与公共服务的规模是社会组织在一定时间内向公众提供的社会公共服务的数量，社会组织提供的社会公共服务数量越大。说明社会组织参与公共服务的积极性越高。社会组织参与公共服务的程度是社会组织在参与公共服务中的角色位置及其嵌入深度，是作为政府提供服务的附庸还是作为政府提供服务的平等合作者，是仅仅作为承接政府服务过程中的工具性载体还是作为承接政府服务过程中社会公众的代表者、协商者，社会组织参与公共服务的角色位置越重要、嵌入深度越深，说明社会组织参与公共服务的积极性越高。党的十八届三中全会之后，政府购买服务在全国掀起一股浪潮，社会组织参与公共服务的积极性不断提升，在一定程度上激发了社会组织活力。但是，由于各种社会服务和项目主要由民政、绿化、公安等“条”线部门提供，承接服务的社会组织在注重与之建立关联的同时却弱化了与代表基层社区整体利益和公共意见的共治机构之间的关联，进而导致自身草根性、公共性的弱化。这在一定意义上说明，政府购买服务对社会组织参与公共服务积极性的提升仅限于频率、规模上，而社会组织参与公共服务的程度并未同步得到实质性提升。 3.社会组织的资源动员能力。社会组织开展各种组织活动均以获得资源为前提，社会组织动员能力的大小决定了社会组织获得资源的多少，因此，社会组织的动员能力即社会组织的资源动员能力。社会组织的动员能力越强，获得资源的可能性就越大，社会组织为社会和公众提供公共产品和服务的能力越强，社会组织就越活跃，在此意义上，社会组织动员能力是社会组织活力的重要测度指标。具体来看，社会组织的动员能力取决于多个方面：如社会组织的社会认可度、专业化水平、动员网络、动员技术。社会组织的认可度是社会组织的公信力大小的表现，是社会组织进行动员的前提。只有社会组织为政府和公众所接受和认可，社会组织才可能承接政府和民间转移的各类需求、才可能动员其公众参与社会公共服务或其他志愿服务。社会组织的专业化水平是其服务能力的基本保障，是政府和公众判断其是否能作为社会公共服务和产品提供的合作伙伴的重要标准，是否具备政府和公众所要求的专业化水平在很大程度上决定了社会组织的动员能力。社会组织所需动员的资源存在于由政府、市场、民间构成的社会网络中，社会组织动员政府资源、市场资源和民间资源的网络有多大，就意味着社会组织动员能力有多大。社会组织的动员能力还体现为采用何种手段和方法来获得资源。即资源动员技术。有研究认为，合作治理、项目资助、媒体动员、向捐助人致谢[7]等都是社会组织的资源动员方式和手段。受制于相关法律法规以及自身发展水平，我国社会组织在社会认可度、专业化水平、动员网络和动员技术等方面均有很大提升空间，探索如何通过提升我国社会组织动员能力来激活社会组织活力仍有很长的路要走。 4.社会组织之间的竞争性。吸纳资源与提供公共产品和服务是社会组织的两项基本功能。一方面，社会组织吸纳资源是其提供公共产品和服务的基本前提，而可以提供给社会组织的各类资源总是有限的和稀缺的，社会组织之间围绕吸纳资源而开展竞争是必然的生存法则。另一方面，能否为公众提供高效、优质的公共产品和服务则又是社会组织进一步吸纳资源的重要基础，社会组织之间围绕提供公共产品和服务而开展竞争也是必然的生存之道。在一定意义上，社会组织之间围绕资源吸纳和提供公共产品和服务而展开的竞争程度越激烈，则社会组织活力越强。在此意义上，社会组织之间的竞争性是社会组织活力的又一重要测度指标。社会组织之间的竞争性是社会组织之间围绕资源吸纳与提供公共产品和服务而开展竞争的特征，可以通过社会组织的总体规模、自主水平等具体指标来测量。资源和机会的有限性决定了社会组织的总体规模越大，社会组织之间的竞争越激烈。可以预见，随着我国社会组织规模日益扩大，社会组织之间的竞争程度将日益激烈。但是，我国对社会组织采取的是限制竞争或者非竞争原则，如《社会团体登记管理条例》第十三条规定：“在同一行政区域内已有业务范同相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准”，第十九条规定：“社会团体不得设立地域性的分支机构”。上述两条体现了国家对社会组织的严格限制，包括控制一定行政区划内社会组织的总体规模和单个社会组织的横向发展机会及其规模，这严重制约了社会组织在公共服务场域中的竞争水平。社会组织的自主性是社会组织之间进行竞争的重要前提，只有单个社会组织能自主决定自身生存和发展的相关事务，社会组织之间的竞争才可能得以展开。社会组织的自主性是社会组织独立性的外在表征，可以通过社会组织能在多大程度上实现自主决定提供产品与服务、组织活动领域和组织内部运作过程[4]等维度来测量。社会组织自主水平越高，则社会组织之间的竞争性越强。有研究认为，在当前资源供给格局总体较为单一的背景下，对于社会组织而言，竞争的最好办法就是建立起与体制内部门更为紧密的联系[8]。可见，在社会组织设立过程中、在社会组织与政府合作过程中，我国社会组织自主性都受到严重挤压，形成了对体制内的依赖或者是成为行政部门的附庸。毫无疑问，社会组织的自主性受到挤压不利于社会组织之间的竞争。 三、优化制度环境：激发社会组织活力的治本之举 要激发社会组织活力，就必须优化宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境。只有从法治和“小政府，大社会”的角度制定切实可行的制度和措施，才能培育和发展社会组织，真正激发社会组织活力，使其充分发挥其功能，才能促进政府转型，实现“小政府，大社会”的社会治理目标。 1.优化社会组织的宏观制度环境。优化社会组织的宏观制度环境本质上就是要完善社会组织的总体制度安排。一是要切实完善社会组织的法律法规。鉴于国家层面对社会组织的功能认知日趋深化、价值判断日益肯定、所持态度日益积极而法律层面对社会制度的总体性安排严重滞后，应通过完善社会组织的法律法规将党和国家的最高意志上升为法律意志。具体而言，要从如下两个方面完善社会组织的法律法规：第一，在《宪法》中增加对社会组织地位和基本制度的原则性规定，从法律上明确社会组织与政府组织、经济组织的平等地位。第二，要制定出台社会组织的基本法，对社会组织的地位、功能、权利、义务等明确规范，确立社会组织设立、运行的基本规则。二是要切实贯彻社会组织发展的基本要求。党的十八大提出了社会组织发展的三个基本要求，即“政社分开”、“权责明确”和“依法自治”。“政社分开”是指要切实厘清政府与社会组织边界，以形成政府与社会组织协同的国家治理格局；“权责明确”是指要明确政府和社会组织各自权利和责任，以保障政府和社会组织在行使权力过程中各自权益不受侵害、各自责任不互为推诿；“依法自治”是指在法律框架内推动社会自组织系统的发育和成长。三是要切实转变政府发展社会组织的观念与行为。要从过去视社会组织为社会稳定的危险源进而限制其发展转变为充分发挥社会组织正功能并推动其发展；要从过去视社会组织为对抗力量转变为政府分工合作的伙伴；要从过去工具性利用社会组织转变为实质性推动社会组织发展；要从过去对社会组织的消极性、限制性管理转变为社会组织提供积极性、开放性服务。 2.优化社会组织的微观制度环境。优化社会组织微观制度环境本质上就是要完善社会组织的具体制度安排。一是要完善社会组织的管理体制。社会组织的健康、有序发展离不开政府对社会组织的科学管理，政府要通过公权力塑造高效的社会组织管理体制，实现风险管控，因此要从整体上完善社会组织的管理体制，具体包括社会组织的登记管理制度、行为管理制度和监督管理制度。其中，在社会组织登记管理制度方面，要降低社会组织成立时的经费、场所等方面的过高限制；要修改对社会组织“业务主管部门”的规定，进一步明确社会组织业务主管部门的类别并提供无法找到业务主管部门情况下的处理方式；要废除关于限制社会组织竞争的相关条款、允许社会组织跨区域建立分支机构，以提升社会组织的规模化水平和竞争能力。在行为管理制度方面，要完善对社会组织的内部机构设置规范、财务制度规范、人事制度规范。在监督管理制度方面，首先要建立政府监督、行业监督、社会监督的三层次监督体系，其次要重点强化财务审计制度和财务公开制度，让每个社会组织的财务收支状况彻底、充分地接受社会各界的监督。二是要健全社会组织的支持制度。要推动社会组织成为多元治理主体、承担协同治理的责任，只有对社会组织的监督管理还是远远不够的，必须通过公权力并动用公共资源真正推动社会组织发展，健全社会组织的支持制度。具体而言，要建立社会组织孵化培育制度，为社会组织的孵化培育提供资金、技术、平台等资源；要完善社会服务购买制度，为社会组织提供资源支持；要完善税收优惠制度，尊重社会组织的公益性特征。三是要建立社会组织运行体制。社会组织要成长为能承担社会治理责任的主体，不仅需要政府引导和支持，更需要建立以公平、透明和高效为特征的社会组织运行体制，具体包括组织制度、财务制度、人事制度、信息公开制度等。 3.优化社会组织的制度执行环境。优化社会组织的制度执行环境本质上就是要改善社会组织的政治生态环境。一是要建立风险合理分配机制。我国治理转型具有渐进性特征，推进改革的同时必须确保社会秩序稳定。在社会组织改革方面，中央政府出台宏观政策之后要求地方和基层政府因地制宜地进行政策实验，而政策实验中的改革风险主要南地方政府和基层政府来承担，当地方政府或基层政府识别出可能的改革风险时，要么回到原来的起点，要么策略性执行中央政策，进而无法给社会组织发展形成稳定的预期，阻碍或者延缓社会组织发展进程。因此，中央政府要明确地方和基层政府在推进社会组织发展中的合理风险承担，解除政策执行过程中风险下沉对地方和基层政府的束缚。二是地方和基层政府要摒弃工具主义地对待社会组织。在国家治理转型的过程中，地方和基层政府不能仅仅把社会组织作为弥补政府公共服务缺位或者不足的一种工具而对社会组织加以功利性利用，而是要真正从如何通过稳定的制度和政策去促进、支持社会组织的实质发展，支持社会组织成为现代国家治理体系中平等的合作伙伴。三是要进一步明确社会组织发展的顶层设计。顶层制度设计的明确程度是影响地方政府和基层政府政策执行的关键变量。当前，尽管国家层面对社会组织的功能认知日趋深化、价值判断日益肯定、所持态度日益积极，但社会组织发展的宏观政策仍然缺乏系统梳理，未能形成明确的顶层制度设计方案。作为制度执行的地方政府和基层政府在缺乏明确的顶层制度设的情况下，基于对风险控制的审慎考量，在地方性制度实践过程中呈现出工具主义的策略性执行也就不足为奇。因此，建议尽快在国家层面进一步明确社会组织发展的顶层设计，以期推动社会组织成为现代国家治理体系中的重要力量。 英文审校 孟俊一 收稿日期：2016-01-17标签：社会组织论文; 社会团体登记管理条例论文; 治理理论论文; 组织环境论文; 政府治理论文; 过程能力论文; 社会认同论文; 社会资源论文; 国家部门论文;