借鉴国际经验，完善我国政策金融体系，本文主要内容关键词为：金融体系论文,经验论文,我国论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策金融是相对于商业性金融而言的。商业性金融的主要特征是以赢利为目的。政策金融是以政府所有或控制、贯彻政府社会经济意图、促进经济发展和社会进步、不追求盈利等为主要特征。因此，在私有制国家里，政策金融也称之为政府金融（美国）或公共金融（日本）。不论是发展中国家还是发达国家，也不论其政治制度如何，政策金融都是一国金融体系中不可缺少的一个子系统，在社会经济建设中发挥着特殊的、不可替代的作用。
我国政策金融的正式启动始于1994年三大政策银行的设立。由于时间短以及金融改革的滞后，我国的政策金融无论从组织机构还是业务开展来看都是初级的和不够完善的，与我国快速发展经济和金融体制转轨的要求还不相适应。本文拟从完善我国政策金融体系方面作一些初步的探索。
一、完善我国政策金融体系的必要性分析
现代经济理论认为，从资源配置的过程与效果来看，市场具有局限性。市场机制的选择不完全可靠，注重经济效益而忽视社会公共利益。另外，即使投入的选择合理，也很难保证分配选择的合理。这不仅会造成资源的极大浪费，还可能导致极度的两极分化从而引发社会问题。因此，单纯依靠市场机制并不能实现资源的最佳配置，政府的干预已经成为必然的选择。政府的干预方式有多种，设立政策金融机构是对经济干扰最少、效果却较好的一种方式。当然，在健全完善的市场经济中，市场信号较为正确、灵敏，市场机制较为顺畅有效，商业性金融机构配置资金体现出较大的合理性，客观上对政策干预的“需求”较少，政策金融机构只需少量存在，作用有限。而在市场机制不健全、不完善的情形下，市场信号往往不正确、不灵敏甚至产生误导，相应要求政府从宏观角度进行较多的引导。因此政策金融就会以较大规模存在，并发挥重要的作用。
无需讳言，我国市场经济的成熟与完善需要一个较长时期。在这个期间，如果限制政策金融的发展，或者盲目与发达国家相比较而认为我国目前的政策金融规模应该缩小，都会造成许多问题，阻碍我国经济发展的进程。
作为一个处于工业化进程中的国家，我国正面临着一系列其他国家工业化进程中曾经或正在面临的问题，如产业结构不合理、地区经济社会发展不平衡、基础设施落后、社会保障体系薄弱等问题。通过政策金融发挥政府合理干预经济的职能，既是解决这些问题的重要措施之一，也有助于我国宏观调控方式的转变。而政策金融体系的形成和完善，则是关键的第一步。
就目前的状况来看，我国的政策金融体系与市场机制高度健全的发达国家相比较，仍是相当不完善的，其表现及因此而造成的问题有以下几点：
1.我国目前的政策金融体系仅由三大政策银行即国家开发银行、进出口银行和农业发展银行构成。三大政策银行分别承担重点建设项目、进出口企业和农业的政策性贷款。正由于三家政策银行分别负有各自特定的投资发展使命，事实上只解决了重点项目、进出口和农业方面的政策信用，而其他方面的政策信用依旧由专业银行负担。一方面，专业银行原来许多带有计划性质的资金运用一时无法转化为市场性质。另一方面，在特殊情况下还不得不增加新的政策贷款，如“安定团结贷款”等。这样，政策银行的成立并没有完全消除专业银行的政策贷款，且由于各专业银行负担不一，影响其公平竞争的能力，阻碍了专业银行商业化改革的进程。
2.除农业发展银行外，我国政策银行基本不设分支机构，业务几乎全部由商业银行代理。在地域辽阔及政策金融的监督机制尚未形成的情况下，不可避免地出现了代而不理及管理断层的局面，有的商业银行甚至将低质量的商业性资产替换政策银行委托的高质量资产，极大地损害了政策银行的利益，影响了政策信用资金的使用效率，不利于政策银行的长足发展。
3.我国政策金融的范围狭窄，不能满足社会经济建设和人民生活的需要。比如我国要提高经济增长中技术含量的比例，转变经济增长方式，就必须加大科学技术的投入，大力发展高新技术产业。又比如我国是个公有制经济占主导地位的国家，改革开放和发展经济的根本目的是提高普通劳动者的生活水平，改善人民的生活环境，这就要求有较健全的社会保障体系，建设和维护公共福利设施。要做到这些，单独依靠财政的无偿投入是远远不够的。通过政策金融来解决上述问题，则不失为一种较好的方式，也是各国普遍采取的做法。
在我国，完整的政策金融体系应该包括哪些内容呢？我们可以借鉴其他国家的一些经验。
二、部分国家的经验和做法
各个国家由于其历史条件、经济发展阶段等的差异，在政策金融制度的具体方式上有所区别，但存在许多共性，显示出一定的规律性。下面不妨以美国、日本和韩国为例分别述之。
（一）美国的政策金融体系
美国联邦政府创办和领导的政策性金融机构包括农业信贷机构（包括土地银行、中期信贷银行、合作银行）、住宅信贷机构（包括联邦住房放款体系、联邦全国抵押协会）、联邦存款保险公司和进出口银行。
1.美国农业信贷体系。它是美国政府为了改变20世纪初期农业萧条的局面，经过近20年的酝酿建立的。根据1916 年的联邦农业贷款法， 1923年的农业信贷法和1933年的农业信贷法的规定，美国全国划分为12个农业信贷区，每区建立一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，分别提供主要以农场不动产抵押的贷款、农业季节性流动资金贷款和对农业合作机构贷款。
2.住房信贷体系。美国住房信贷体系由联邦住房放款体系和联邦全国抵押协会两个系统组成。前者根据美国国会1932年通过的一项法案建立，由一个管理局及其领导之下的12家联邦住房放款银行和储蓄放款协会构成。后者于1938年建立，由一个中心机构（华盛顿）和九个地区机构组成。住房信贷体系的主要目的是便利居民购建住房，并支持房屋建筑业和房地产业的发展。
3.联邦存款保险公司。它是根据1933年美国银行法在纽约安全基金制度的基础上建立的，目的是恢复公众对银行的信心，防止银行倒闭造成的恐慌及不稳定。
4.美国进出口银行。美国进出口银行创建于1934年，目的是促进美国商品出口，承担私人出口商和金融机构所不愿或无力承担的风险，同时还通过优惠的出口信贷条件增强出口竞争能力。
（二）日本的政策金融体系
日本在明治政府时期就设立了“特殊银行”，按照政府的意图从事金融业务。“特殊银行”几经变迁，发展到今天的“公共金融”，已成为日本财政投融资的主要渠道。日本的政府金融体系主要由二行九库构成：
1.日本开发银行。创立于1951年，目的是“供给长期资本，促进产业的开发和经济社会的发展，补充或奖励一般金融机构”。除总行外（东京），在全国各大城市有七家分行，二个国内办事处，四个驻海外办事处。
2.日本输出入银行。成立于1950年，用于援助和促进以外贸为主的经济交流。
1985年，二行的融资总额占全部政策融资总额的20%。
3.九家公库。包括国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业公库、中小企业保险公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发公库等。九家公库融资总额占全部政府融资额的75%（1985年）。
4.邮政储蓄。它是政府鼓励勤俭储蓄，集聚零散资金的专门储蓄机构，在政府金融体系中起着重要作用。1984年末，邮政储蓄的存款额占全国银行存款总额的60.9%。
（三）韩国的政策金融体系
目前韩国的政策性金融机构包括两部分， 一是专业银行（Specialized Bank），二是发展机构。
1.专业银行。专业银行的主要特征是：由政府控股；业务专门化；在存款上与商业银行竞争；受政府指导和监督。专业银行主要有：①韩国兴业银行，主要为中小企业融资。②韩国国民银行，主要为家庭和小型企业提供小额贷款。③韩国住宅银行，主要为居民筹建和购买住房贷款。④韩国国民农业合作联盟，主要为农林牧渔业贷款。
2.韩国的发展机构。其主要特征有：政府所有；不与普通金融机构竞争；为关键部门的发展提供中长期贷款；不适用普通银行法。韩国的发展机构主要有：①韩国发展银行，是一家开发银行，有27家分支机构，在国外设有办事处。②韩国进出口银行，主要提供中长期进出口信用及进行境外开发融资，有两家分支机构。③韩国长期信用银行，是一家开发银行，有17家分支机构，3家国外代表处。
此外，在其他发达国家和发展中国家都广泛存在政府金融机构，它们在促进产业开发、扶持农业和中小企业、保障人民生活等方面发挥着特殊的作用。
三、结论及建议
参照上述国家在政策金融体系上的做法，我们可以得到以下几点启示：（1）农业的发展需要政策金融持久的扶持和鼓励；（2）开发银行是各国尤其是工业化进程中国家提供长期发展资金的生力军；（3 ）以政策金融支持出口，增强出口竞争力，加强国际经济合作是各国普遍的做法；（4）人民基本生活的保障和福利离不开政策金融的支持；（5）随着经济发展阶段的变化，政策金融在国民经济中的比重以及各政策金融机构相互间的比例会发生相应的变化；（6 ）在组织机构上按经济需要设立分支机构或采取单一制。
结合我国的具体情况，对完善我国政策金融体系提出以下建议：
（一）明确我国各政策银行的地位和作用，加强现有政策银行的建设
1.明确国家开发银行在目前政策金融体系中的主导地位，但应随着未来经济阶段的变化适时进行调整。我国是个发展中国家，人民整体生活水平较低，基础设施落后，快速发展经济是共同的愿望，“发展是硬道理”。在前些年经济高速增长过程中，出现了经济结构不合理，地区经济发展差距加大，盲目投资增多，资金使用效率低下等问题，妨碍着国民经济协调、稳定和持续发展。要解决上述问题及保持国民经济以较快的速度持续增长，实施产业政策是最主要和最有效的手段。开发银行可以用较少的资金达到引导资金流向、改变产业结构的目标，是贯彻产业政策的重要途径。在当前情况下，开发银行的信贷规模适当大些，是很正常的现象，是我国所处的发展阶段的必然反映，并不意味着回到原来专业银行的老路上去。
2.加强农业金融的基础地位，充分发挥政策金融对农业的支持作用。农业不仅是人类生存的基础，也是工业发展的源泉。不管产业结构如何变化，农业在国民经济中的相对比重逐渐降低，但它的基础地位始终是不可替代的。由于农业生产具有受自然因素影响及季节性的特点，对农业的投入是高风险而低收益，农产品的附加值也大大低于工业产品。因此，一般性的商业资金不愿投入农业。为了保持对农业的适当投入，几乎所有的国家都建立了由国家控制的金融机构，专门对农业生产及相关企业进行扶持贷款。我国是个农业大国，且拥有世界五分之一的人口，党和政府历来都重视农业的基础地位。可是由于农业本身的特点，对农业的投入有下降的趋势。笔者认为，在我国目前大力推进农业向商品化、专业化、现代化转变的时期，对农业的政策性贷款应该是稳中略有上升，农业发展银行在政策体系中的重要性应保持长期稳定。
3.进出口银行的地位不容削弱。随着国际经济的一体化，对外贸易在一国经济中的地位不断上升。进出口银行不但起着增强本国出口竞争能力的作用，而且逐渐担负起促进国际经济合作、平衡国际收支的作用。我国近时期的国际收支虽然大致持衡，但是我国的出口产品大都为初级产品，附加价值低，潜在风险不可低估。东南亚的金融风波给我们上了重要的一课。增强出口竞争能力，保持国际收支平衡是发展中国家经济稳定的保证之一。
当然，加强我国现有政策银行的建设，并不等同于贷款规模的扩大，而应该主要以提高政策信用资金的运用效率为目的，从内外两方面的建设着手。从外部来看，应尽快建立政策金融法规，明确政策银行的资金来源和资金运用，规定资本金及贴息资金的拨付方式，理顺政策银行与财政部、各部委及人民银行的关系，改善政策银行的外部运行环境；从内部来看，政策银行应完善内部经营管理机制和内部控制制度，优化结构，在保证其资金运用符合国家政策要求的前提下，提高资金的使用效益。
（二）在适当时机增设新的政策金融机构，形成符合中国国情的完整的政策金融体系
政策金融机构一般具有业务专门化、融资对象具体化的特点。这样，有利于保证其资金专款专用，防止政策资金商业化使用。反之，如果业务过分综合交叉，势必加大监管的难度，导致与商业银行竞争，难以保持其“政策性”。不管是与其他国家相比较，还是从我国目前的形势来看，我国的政策金融品种还比较“单薄”，不能满足社会经济的需要。当然，设置新的政策金融机构需增加人员和资金，因此必须遵循必要性和可能性以及循序渐进的原则，不能一哄而上。笔者认为，我国目前应尽快设置的政策金融机构有两个：
1.就业扶助银行。实现充分就业是各国政府共同追求的目标。我国是个人口大国，在相当时期内将面临强大的就业压力。尤其随着经济体制改革和政治体制改革的深入，大量人员下岗是难以避免的现象。面对大量职工下岗的压力，各地政府纷纷采取措施，如增加职业介绍所，增拨资金帮助下岗职工就业等等。这些措施虽然在一定程度上有效，但都是一些应急性的临时措施。笔者认为，就业是个长期性的问题，政府除了要从主观上重视外，更应从客观上寻求长期性的解决办法。将政府、企业直接和间接用于就业的部分资金集中起来，建立就业扶助银行是一条非常现实的途径。随着国有企业吸收就业人员比例的下降，通过就业扶助银行的优惠贷款，资助失业者兴办实业，自开就业门路，鼓励中小企业吸纳人员，对于缓解就业压力，拓宽就业渠道，稳定社会秩序具有重要意义。这方面，日本国民金融公库具有借鉴意义。
2.高新技术合作开发银行。科学技术是第一生产力。但是由于历史和体制两方面的原因，我国的科研部门与企业处于条块分割状态。一方面，科研成果难以转化为现实生产力；另一方面，企业生产水平低下，劳动生产率难以提高，产品难以更新换代。而没有资金的推动，“产研学”的结合不可能真正实现。由于高科技的开发和采用具有较高的风险性，商业性资金一般不愿投入，尤其是对于那些大风险的项目。可以考虑由政府、科研部门及企业合作成立高新技术开发银行，共同承担风险，分散风险，以促进科技成果的商品化和产业化，提高我国产业结构中技术含量的比重，增强国际竞争能力。此外，它对科研资金的良性循环，亦有一定积极意义。
从较长时期来看，我国还应当设立：（1）住房银行。 许多国家都设有住房信贷机构，如美国的住房信贷体系，日本的住宅金融公库等，目的是便利居民构建住房并支持房地产业的发展。我国的商业银行也开有商品房按揭贷款，但比较而言，利息高而期限短，真正困难的职工无法享受这一便利。鉴于此，政府可利用已收取的公积金创办住房银行，为困难居民低息提供购房款；（2 ）在不发达地区设置区域性开发银行。由于地理环境等自然和历史的原因，在许多国家都存在地区差距，而商业性资金由于其逐利动机不会由发达地区流向落后地区，反而会由落后地区流向发达地区。因此，日本设有北海道东北开发金融公库，通过政府金融引导资金流向。我国地域广阔，东西部差距有进一步扩大的趋势，地区经济发展呈现不平衡。因此，应由政府和地方共同出资设立区域开发银行，吸收国内外资金，促进不发达地区的开发，缩小地区差距。
（三）适当建立政策银行的分支机构
参照各国的经验，政策金融机构可根据需要设置分支机构或实行单一制。农业性金融由于其存在的广泛性和普遍性，各国均普遍设置分支机构。中国农业发展银行也应在全国范围内设置分支行，实现业务自营。其他政策银行到底采取哪种形式，和如何设立分支机构，应坚持经济合理性的原则，根据其机构性质、业务特点和客观需要来安排。笔者认为，首先，我国地域宽广，一概不设分支机构是既不经济，也不合理的；其次，我国四大国有商业银行分支机构遍布城乡，应加以充分利用。因此，国家开发银行和进出口银行可以采取自营与委托代理相结合的业务运行方式，在项目所在地或一些主要大城市设立分行，通过商业银行的分支网点在邻近范围内产生辐射效应。这样，既有利于贷款的管理，又能节约网点设置费用。其他政策银行则可以采取地方银行制或根据实际需要来安排。
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