我国地方终身教育立法比较及对南京市终身教育立法的启示
邱 静1，王广礼2
（1.南京广播电视大学，江苏 南京 210002；2.南京市成人教育学会，江苏 南京 210000）
【摘 要】 通过对国内已颁布的有关终身教育地方性法律文件进行梳理，分别从地方终身教育条例（法律）结构形式的总则及内容任务、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任等方面的共性与差异进行全面比较与分析，为南京市终身教育立法提供可借鉴的经验、可选择的路径和可规避的风险等启示。
【关键词】 终身教育 终身学习 立法 比较研究
终身教育与终身学习是社会发展的必然趋势，越来越多的世界先进国家都已将终身教育立法作为教育兴国的一项重要国策。当前，我国各地正在着力于构建终身教育体系、推进学习型社会建设，加强终身教育立法研究和推动立法是促进终身教育健康有序发展的重要举措。地方终身教育条例（法律）的颁布与实施具有引领、规范、保障和评价等作用。本文通过对我国已颁布的地方终身教育促进条例进行比较研究，提出对南京市终身教育立法的借鉴和启示。
据统计，2018年云南大学的在校留学生共923人，在“一带一路”五周年之际，留学生数量相比2013年增加了70%[37]。本研究选取云南大学校本部的留学生为研究对象。据实地调查，云南大学校本部的留学生生源主要来自于东南亚、南亚、东亚及欧美各国，以东南亚、南亚国家为主。留学生多为本科生、语言班学生，近年来，研究生、博士生的比例有所提高。
一、我国终身教育立法概况
目前在国家层面还没有一部专门的终身教育法，江苏省也没有出台有关终身教育或者终身学习的法律性文件。但是，我国一些省市已经进行地方终身教育立法的尝试，制订和通过终身教育促进条例。2005年，我国大陆第一部地方终身教育促进条例由福建省颁布实施（2002年6月台湾地区颁布了《终身学习法》）。此后，上海市、太原市、河北省、宁波市和成都市分别于2011年、2012年、2014年和2017年相继颁布终身教育或社区教育促进条例（以下简称“条例”），将终身教育体系构建全部纳入法制化管理。这六省市出台的终身教育法律性文件为当地终身教育工作推进提供了法律保障，为其他地区提供了经验，也为国家层面进行终身教育立法奠定了基础。
4）检查者应努力提高自身素质，做到真懂会查。负责监督检查的个人应通过培训、学习、参观等方式不断提升自身安全知识储备。检查部门负责人应切实了解部门内检查员的能力，可通过笔试、安全案例分析、现场检查问答等方式严格考核，确保检查员的胜任力。
二、地方终身教育立法比较研究
总体上分析，从各地方条例起草背景上看：是全面贯彻落实党中央所提出的培育和践行社会主义核心价值观，满足人民群众学有所教的终身学习需求，以促进人的全面发展为出发点。从立法的目标上看：是加快构建并完善终身教育体系，建设学习型社会，落实国家教育改革和发展的方针政策。从立法的效果上看：是顺应了地方经济社会发展对人的要求，对于提升社会文明程度、社区建设管理水平、公民综合素质起到了一定的法律保障。从法律适用范围上看：是在新时代、新时期、新任务的情况下，填补了国家已有教育法律未能涉及领域的缺位。
总则部分一般包含立法宗旨、立法适用范围、立法实施原则、领导机制、发展规划等，部分地方条例也在总则部分加入了表彰奖励及终身学习活动周等内容；组织实施部分的内容为分条块、分部门、分行业针对性地制订各单位终身教育相应的职能和职责；保障措施部分主要是在队伍、经费、场地设施等方面以法律条文的形式予以明确规定，以保障各类终身教育活动得以全面实施并落实到位；监督管理部分主要是基于各级人民政府、教育行政和社会单位的监督管理职责，进一步明确其有关法律监管义务和责任，促进各项终身教育活动能够可持续、健康发展；法律责任部分主要对违法者的法律责任和制裁细则予以说明；附则主要就法规条例的具体实施生效时间、解释权与修改权的归属等问题予以说明。
（一）各地条例结构形式的比较研究
通过对各地条例整体结构的比较分析，其法律文本结构既存共性也有差异，但总体上可划分为总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任、附则等六部分内容。
分析比较六省市条例，找出它们的特点、异同点、存在的问题以及原因，有助于总结地方终身教育立法的经验和不足，汲取积极成果，促使地方终身教育法律体系不断完善。同时可以对我国地方终身教育立法的基本思想、总体框架、核心要素、实施途径等内容进行梳理总结，进而能够为南京市终身教育立法提供启示和借鉴。
（二）各地条例主要内容及任务的比较研究
对于监督管理而言，其重点关注于条例中组织实施、保障措施有关内容的执行和落实，如何由法律条文落实到实际举措和行动方案上，如何实实在在地推动地方终身教育健康有序发展，这是监督管理相关条款制订的落脚点。监督管理部分内容主要有监督管理制度和评估制度，包括：各级政府终身教育工作目标责任制及其定期考核；各级政府辖区内终身教育工作情况督导检查及其工作统计通报；各单位及企业终身教育经费（含企业职工教育经费）管理及使用监督等。
1.总则部分
第二，强化科技创新，推动产业高新化和生态化发展。工业发展质量的核心在于高新技术的应用，为了提高青岛市的工业经济效益，推进其新型工业化进程，必须提高工业企业的科技创新能力，提升高新技术同传统工业的融合发展水平，从驱动力上转变经济增长方式。具体做法如按照市场需求，有计划地培育高新技术产业的发展，建立科技提高生产力的产业平台；整合高校、科研机构等组织机构的科研成果，充分利用其科研成果不断变革科学技术，提高科学技术的水平和适用性；为科技创新发展营造良好的外部环境，探索产学研一体化发展的科技创新模式。
比较各地条例中的总则部分，可以归纳出以下内容：一是在目标的制订上，各省市都采用了以“满足终身学习需求，促进人的全面发展；发展终身教育事业，推进学习型社会建设”为核心的表述形式，但也略有差别。二是在立法适用范围上，除成都市采用列举法，其余各省市均采用排除法即“本条例适用于除现代国民教育体系之外的终身教育活动”。三是在组织实施上，强调了各级政府、职能部门应负有的重要职责。四是在保障促进上，大部分地方条例都提出县级以上政府应建立终身教育促进委员会制度，理顺终身教育各有关部门的工作关系、统筹协调终身教育各类资源、定期评价有关工作等，其作用主要体现在“统筹、协调、指导与评价”这四个方面，推动本行政区域内终身教育的均衡发展、提升终身教育工作的质量与效率。
表1.总则部分共性内容比较
在保障措施有关草案编写及审议过程中，各地的条例编制专家团队都经历了一个立法博弈及协商的重要过程。从经费来源相关条款来看，各省市终身教育经费的投入均以政府为主，同时建立社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道的投入机制。从阵地建设和场所开放来看，主要有三个层次的保障需求，一是社区教育机构的阵地建设；二是各类公益性设施的开放及终身教育活动的组织；三是各类院校如何利用其场所及资源优势为终身教育提供服务。在社区教育阵地建设方面，成都市提出了将社区教育场所和设施纳入社区规划和建设，并用法律条文的形式明确规定开展社区教育机构标准化建设工作。
Fig. 5(b) illustrates the dependence of conversion efficiency on the variation of the slab height. The fabrication tolerance is within 10 nm while the conversion efficiency is more than 99%.
在各地条例的编制中，组织实施是一个重要章节。在终身教育总体目标及实施原则的要求下，如何让组织实施的内容表述做到“全面、具体、明确、到位”，这是组织实施部分内容编制的关键问题。
以上就六省市条例的特点和异同点进行了比较分析。通过总结分析发现各地条例还存在着一些局限之处：一是各地条例内容总体上偏向于抽象宏观，强调以政府推动为主，缺乏对学习者主体要素的关注。二是各地条例中的“总则部分”内容还需进一步厘清终身教育核心概念、终身教育的构成要件及范畴等问题。三是各地条例的“管理机制及组织实施部分”内容表述较为近似，能够彰显各省市终身教育体系融通机制特点的法规条例内容较少。四是各地条例的“保障措施及监督管理部分”还存在着内容表述不够细化、不够量化等情况，不利于法规条例颁布之后的有效监督管理及相关保障措施的具体落实。
习近平总书记指出，建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，培养大批创新人才，是人类共同面临的重大课题。对于组织实施这部分内容可以借鉴“人人、处处、时时”的视角来观察分析。一是从自上而下的终身教育组织管理视角来表述，即各级人民政府设立终身教育与学习型社会建设促进委员会、各级政府教育行政部门主管终身教育与学习型社会建设工作、政府相关部门及组织按照各自职责做好终身教育与学习型社会建设工作等。二是从所需覆盖人群的视角来描述，如妇女儿童教育、青少年校外教育、成人教育（含在职、失业人员继续教育及农村成人教育）、老年教育、社区教育（含残障及弱势群体培训）、家庭教育等。三是从各类学习型组织创建的视角来描述，即学习型城区、学习型街道（乡镇）、学习型社区、学习型机关、学习型企业等。四是从终身学习实施途径的视角上来描述，如学分银行建设（学分积累与转换）、终身教育公共服务平台建设、开放大学及各级社区教育机构建设、各类学校及培训机构面向社会开放资源及课程、各类场馆及活动中心以多种方式开展终身教育活动、课程体系建设、市民终身学习激励机制等。
本文探讨了基于HPLC-DAD稻谷中叶黄素的提取方法，通过单因素试验确定了各个因素的最佳条件。应用响应曲面法对四氢呋喃用量、KOH甲醇溶液质量浓度和提取温度三个因素进行优化，建立具有良好拟合度的回归模型，得到最佳的提取方法为四氢呋喃用量15.5mL、KOH甲醇溶液质量浓度0.1g/mL、提取温度51℃，稻谷中叶黄素提取量为（1.63±0.03）μg/g。该方法缩短了反应时间，避免了游离叶黄素的分解和异构化，具有较好的重复性。
表2.组织实施部分共性内容比较
3.保障措施及监督管理部分
从圈速排名来看（当然与赛道和车手有关），保时捷排名第一，迈凯伦紧随其后，两辆意大利跑车分列第三和第四，奥迪和阿斯顿·马丁排名垫底。
2.管理机制及组织实施部分
终身教育各项任务的有序推进，既需要有经费、场所、学习资源的保障，更需要一支数量充足、结构合理、相对稳定的终身教育工作者队伍。终身教育机构教师和管理人员的素质和水平直接影响着终身教育和学习型城市建设工作的质量与成效。各省市在条例中都非常重视专兼职教师队伍建设，将其作为保障措施中的重要内容。
在对六省市条例的结构形式进行比较分析后，对于法律责任和附则的有关内容在此不做重点研究。以下重点对各地条例中有关总则、组织实施、保障措施、监督管理等部分的内容进行比较研究。
表3.保障措施及监督管理部分内容比较
（1）视频资源时间长。视频资源主要是借用他人的，时长一般在25分钟以上，虽然对部分视频做了处理，但平均时长还在20分钟左右，这样导致学生看视频的时候感觉时间过长，容易产生疲劳，影响学习效果。学生的意见督促我们根据每个知识点制作时间不超过10分钟的微视频。
三、对南京市终身教育立法的几点启示
由于我国各地社会、经济、文化的发展程度不均衡，所以其社会需要及学习需求也会有所差异，但各地都是以终身教育体系构建及相应融通机制的配套为出发点来进行立法。如：太原市注重以条文的严谨度和规范性来保障及推动当地各类终身教育活动的开展，提升学习型城市建设工作的品质；宁波市以“学分银行”建设为特色，强调政府应当建立和完善适应终身教育发展的学分管理体系；成都市聚焦于社区教育，通过立法来推动当地社区教育法制化、规范化、科学化发展；上海市重点对社会民办培训机构管理进行了明确的法律规范等。各地立法的侧重点之所以不同，是因为“当时、当地”的社会发展需求，影响着各地对终身教育理念的理解和认知。
在各地条例的制订过程中，虽然方法和理念不尽相同，但其推动终身教育发展的策略却十分相似。因此，结合南京终身教育发展的实际，研究总结各地可操作性强、有价值和实施意义的法规条款以及与之相配套的保障措施，可以为南京终身教育立法提供很多可借鉴的经验，也带来很多重要的启示。
启示一：厘清终身教育概念，确定具有南京特点的立法原则
对于南京市终身教育立法而言，在理论层面，首先要进一步厘清终身教育内涵的界定及其基本要素的构成。在实践层面，要处理好几个方面的问题，一是要紧密结合新时期党和国家教育现代化中长期发展战略，对各级政府所颁布相关文件进行全面地梳理与研究；二是要注重基于法学视角来研究终身教育问题，对相关法律文件进行全面地梳理与研究；三是要立足于南京终身教育发展实际，以广泛征求民意为基础，对立法需求进行全面地梳理与研究。这需要政府部门与专家学者们共同介入，采用具有前瞻性的正确观点来指导立法工作。地方立法作为国家立法的重要组成部分，其显著特征是“不抵触、有特色、可操作”。结合南京终身教育发展的当前实际，终身教育立法工作应遵循对国家现行法律已明确的内容不再重复的原则，并将国家、省、市有关规范文件中行之有效的规定及内容作为南京地方立法的重要依据。重点探索和研究具有南京特点的终身学习支持服务体系及其融通机制。
启示二：聚焦组织与保障，解决南京终身教育发展的实际问题
通过对我国各地方条例的比较研究，南京市终身教育立法的重点内容在于组织实施与保障措施等方面。作为地方条例如何能够让有关内容的表述做到“全面、具体、明确、到位”，首先就应站在终身教育的体验者、实施者和观摩者不同的视角进行研究与思考。这也是对终身教育实践的本质内容进行研究与认识的过程，是终身学习支持服务体系构建的关键问题。结合南京终身教育发展实际，在组织实施方面，各级各类终身学习资源的有效整合机制、各类教育机构的标准化和规范化建设、公共学习平台建设及“学分银行”机制等，都是需要重点研究的内容。在保障措施方面，终身教育队伍保障、社区教育机构阵地保障、市民终身学习需求与学习权利的法律保障等应成为重点研究内容。
启示三：注重前期准备工作，增强条例内容的可操作性
条例草案编写的专业性较强，建议在政府有关部门的牵头下，委托教学科研单位并吸收相关领域的专家共同参与条例起草工作。南京市终身教育立法应重点关注立法质量问题，具体而言就是条例的实用性与可操作性，其指导思想应立足于南京地方实际，坚持以人为本，构建有南京地方特色的终身学习支持服务体系及其融通机制；其法规条文的表述要做到结构合理、逻辑严谨、表述规范、文字精练、通俗易懂；其条款的内容不仅要做到精致、实用且尽可能量化，更要切中问题的要害和关键点并便于遵守和执行。
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A Comparative Study on the Legislation of Lifelong Education in China and Its Enlightenment to the Legislation of Lifelong Education in Nanjing
Qiu Jing,Wang Guangli
（1.Nanjing Radio and TV University,Nanjing Jiangsu 210002;2.Nanjing Institute of Adult Education,Nanjing Jiangsu 210000）
Abstract： By combing the local legal documents on lifelong education promulgated in China,this paper makes a comprehensive comparison and analysis on the general principles and contents,organization and implementation,safeguard measures,supervision and management,legal liability,and so on.It provides enlightenment on reference experience,shortcuts and evasive problems for Nanjing lifelong education legislation.
Key Words： Lifelong Education;Lifelong Learning;legislation;Comparative study
【中图分类号】 G720
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-1459（2019）03-0017-05
【收稿日期】 2019-04-25
【作者简介】 邱静，讲师，南京广播电视大学；王广礼，原调研员，南京市成人教育学会。
【基金项目】 南京市社会教育“十三五”重大课题“南京市终身教育立法研究”。
标签：终身教育论文; 终身学习论文; 立法论文; 比较研究论文; 南京广播电视大学论文; 南京市成人教育学会论文;