与国际趋势一致的改革思路——中国机关事业单位养老金制度改革述评，本文主要内容关键词为：述评论文,养老金论文,制度改革论文,中国论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1980年代初改革开放以来，中国正规就业者的养老保障制度一直处于调整改革过程中，非正规就业者和城乡居民的养老保障制度则经历了从无到有的过程。发达国家的养老保障制度改革是在具有统一的劳动力市场、完善的金融保险机构、发达的资本市场和成熟的社会管理条件下进行的。中国养老保障体系的发展、改革和完善非但不具备这样的外部条件，反而由于社会保障体制改革滞后于经济改革，至今还包含着一些与市场经济不匹配、阻碍市场经济正常运行的制度安排。①2015年1月14日发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，其意义不仅在于制度并轨，而且在于通过重构整个养老保障体系，扫清与市场经济体系相悖的制度障碍，为下一步深化市场化改革以及实现新常态下的经济转型提供关键突破口。 社会保障体系改革的国际趋势 政府对社会保障体系的参与，首先体现在其作为面向全体国民的公共服务提供者，支撑社会保障基本功能的实现；然后才体现为作为公共部门雇主，为雇员提供保障。因此，包括机关事业单位养老保障制度在内，政府的每一项保障政策设计最终落脚为对整个社会保障体系架构的设计。而在一个由政府和市场共同搭建的多层次社会保障体系中，如何规划政府保障介入的层次和深度，取决于公认的社会价值观以及经济社会发展的长期利益。 社会保障的内在价值观，在于通过社会共济来预防贫穷、减少不平等、增进社会包容。②过去二十多年来，国际社会对社会保障概念的内涵、外延及其功能都进行了拓展。③2008年金融危机之后，国际社会认识到实现社会保障的全覆盖对于缓解危机、应对经济衰退具有重要作用，特别是在发展中国家，由于社会保险项目覆盖的人群有限，在危机来临时大多数人口无法得到社会保险支持，因此有必要建立一个广覆盖的最低社会保护底线(Social Protection Floor)，以便对失去收入、陷入贫困的人口提供社会保护。④“社会保护”(Social Protection)这一概念，部分取代了原先的社会保障概念。国际劳工组织将社会保护底线定义为保障全部社会成员在生命周期内遇到社会风险时可以获得的社会保护，包括最低收入保障、基本的健康保障等。⑤促进入力资本投资、提升社会成员能力的内容也被包含在内，并被视为降低社会成员患病、失能和失业风险的社会保障工具。社会保护底线定义给出了政府保障在整个社会保障体系中所应承担的基本范围，它有三个特征：一是全覆盖，即所有社会成员都应被纳入到社会保障中；二是保基本，即政府保障只提供最基本层次的保护；三是将其作为逐渐扩大其他补充保障项目的平台，在此基础上建立比较完整的社会保障体系。⑥整个社会保障体系首先以政府支撑的基本社会保障在水平层面实现全覆盖，然后以此为基础，实现纵向扩展，与市场提供的服务连接起来形成多层次的社会保障项目。 在社会保护底线之上，政府若要进一步介入，则需要考虑与市场经济正常运行相适应，与优化资源配置和促进就业的社会经济目标兼容。过于强调提高政府保障很可能会损害经济社会长期利益。社会保障体制与市场经济运行相适应包含以下四点具体要求。一是社会保障体系在实现预防贫穷、减少不平等与增进社会包容这些基本功能的同时，其制度安排不至于造成市场扭曲。中国的城镇职工基本养老保险制度一定程度上背离了这一要求。现行该制度下，企业及其雇员为医疗、养老等社会保险缴费率达到工资总额的40%以上，如此高的费率导致企业尽可能减少正式签约工人，普遍存在瞒报雇工人数，或者通过劳务派遣公司雇工来规避这一政策的做法，正规就业者为躲避缴费转向非正规就业的现象也非常普遍。二是社会保障制度不能导致劳动力市场分割，妨碍劳动力正常流动。中国目前机关事业单位与企业部门养老制度的双轨制恰恰就违背了这一原则。在现行制度下，拥有机关事业编制的人一旦离开机关事业单位，将会丧失和这一编制身份捆绑在一起的退休金。因此，即便机关事业单位之外有更适合自己、收入更高的工作岗位，人们也往往难以放弃目前的编制身份流动到更适合自己的部门和岗位上，这就严重妨碍了全社会人力资源的优化配置。三是社会救助规则的设计，不至于降低人们对劳动力市场的参与及其工作努力程度。欧洲一些高福利国家，失业人员由于能够获得丰厚的生活保障而拒绝就业，已经成为拖累当地经济效率提高的重要因素，这在欧盟债务危机中已经有所体现。四是社会保障税(费)水平的设定，不至于使竞争性企业因用工成本过高而削减工作岗位。特别是在当今国际竞争日趋激烈的情况下，过高的社会保障负担可能成为限制企业国际市场发展的桎梏。这也是中国城镇职工社会保障体系目前存在的问题。⑦ 就养老保障制度的具体实践而言，发达国家现行的养老保障体系一般由三个层次构成，即三支柱。第一支柱是基础养老金，主要以脱贫为目标，由来自财政的资金支持，体现政府的社会保护责任；第二支柱是强制性储蓄，以提高替代率为目的，由个人、单位或社会缴费构成，资金可以进行不同程度的市场化运作，体现雇员、雇主和社会的共同责任；第三支柱是自愿储蓄。其中，第一和第二支柱构成了政府保障的范围。从欧美发达国家养老保险制度的发展历程看，早年间的政府保障水平曾从底线起步，二战后随经济增长和政党竞争而显著提高。最近30年来，面临人口老龄化、财政吃紧以及国际竞争加剧的压力，特别是在金融危机及其后经济衰退的冲击之下，这些国家先后实施福利政策改革，使得政府保障水平复又朝着底线方向回返。⑧ 以德国为例。德国是世界上第一个正式建立养老保险体系的国家。⑨1957年以前，由于政府强制的公共养老金替代率仅为25%～40%，个人需要其他途径补充退休后收入，因此形成了包括私人储蓄、职业年金在内的多渠道养老保障模式。随着二战后凯恩斯的国家干预主义和以社会保障为主体的福利共识在欧洲获得推广，在政党斗争的推动下，德国于1957年通过了养老保险制度改革方案，提出将工作时期的生活水平延续到退休以后的高替代率政策。1960年，标准公共养老金的替代率已达66.8%。政府保障的高替代率以及职业养老金的非强制性，使得职业养老金的覆盖率很低；同时，慷慨的社会养老保障体系也对个人的养老储蓄产生挤出效应。这使得德国养老保险体系逐渐萎缩成为单一支柱的养老保险体系。⑩直到2001年，德国养老金收入中来自公共养老保险的比例长期维持在80%左右，2001年德国公共养老金支出总额约2000亿欧元，占政府公共支出的比重达到21%，占GDP的11.8%。老龄化日益严峻的形势使德国在2001年迈出了发展多支柱养老保险体系的第一步。“里斯特改革”法案出台，提出调整计算养老金收益的公式，降低第一支柱养老金即原有的公共养老金，同时通过直接补贴、税收延缴、税收优惠来增强资本积累型的第二支柱(职业养老金)和第三支柱养老金(私人养老金)。其后的2004年“可持续发展法律”，进一步将公共养老金的总替代率限制在46%以上。(11) 在养老保险体系中，公共部门与非公共部门养老保险制度分立，并不是中国特有的现象。目前许多国家仍维持着两者分立并行的政策。(12)在德国，公务员养老独立于公共养老体系之外，完全由财政负责，不需要个人缴费。同时，在公共养老金体系内部，白领工人和蓝领工人也适用于不同的养老保险政策。在法国，覆盖公务员和国有企业工人的公务员养老保险，与针对普通雇佣劳动者的基本社会养老保险相独立。和这些国家相比，中国的特殊之处在于“事业单位”的划分。国外没有事业单位这一机构类别。按照职能和所提供服务类别，中国的事业单位，在国外依行业不同分别归入政府部门、教育、医疗、非政府组织等不同类别，各国对应这些行业的从业人员，一般实施不同的社会保险方案。以高校教师为例，德国的高校教师绝大多数属于公务员，享受公务员养老金待遇，由财政直接供养。在美国，教师除与其他群体一道参加联邦强制养老保险外，还要选择适用于教师的固定收益(DB)计划或固定缴费(DC)计划，其中前者属于州公共雇员养老金系统，后者则是私营计划。(13)日本的体制相似，教师在参加国民年金这一统一的国民基础养老保险之外，国民年金之上的共济年金部分则依其学校属性为国立、地方公立、私立而分别加入国家公务员共济年金、地方公务员共济年金、私立学校教职员共济年金等。(14) 随着2008年金融危机后社会保护底线等理念的兴起，特别是日趋严重的老龄化形势，以及2014年欧洲主权国家债务危机的影响，上述各国也先后开始对其养老保险制度进行改革。总体看来，国际社会养老保险体系改革呈现出以下趋势：首先，公共养老保险在基本养老保险层面设置较低的社会保险税(费)率，以便为附加的养老安排留下余地。其次，带有最低养老金保障性质的制度，一般为固定收益型并采用现收现付制，而且还内含收入再分配功能。再次，在社会养老保险中，缩小政府作用，扩大社会参与和责任分担。国际趋势是扩大第三支柱的作用，强制性公共保险和自愿性私人保险相组合。具体的组合方式，取决于不同国家的历史文化传统、社会规范和管理能力以及政治经济状况。(15) 和国际上社保体系改革的目标模式相比，中国现有的社会保障体系存在以下三个显著问题。首先是各项社会保险的现行统筹层次普遍较低，养老保险刚刚能达到市级统筹。这样的现状既与中国的经济发展水平有关，也与中国的基本经济制度和国家管理体制有关。新中国成立以后，逐渐形成了“分级管理、分灶吃饭”的治理体制，以县(市)作为独立财政单位。当前以县(市)为单位的低统筹层次更有利于实际的基金管理，能够保证预算的适用性和有效性，同时也减少大锅饭的低效率以及公有制天然存在的预算软约束。这也与政府目前的管理水平相适应。然而由此产生的缺陷是覆盖人口范围小、风险抵御能力弱。如何平衡这两者的关系，是未来中国社会保障体系改革需要解决的问题。其次是社会保护不足和社会保障过度并存(16)，对农村居民及农村迁移劳动者特别是其中的非正规就业者，社会保护不足；而对公共部门编制内人员，主体是机关事业单位有编制的职工，也包括部分垄断国企的编制内职工，则存在着明显的社会保障过度。公共部门作为计划经济体制遗留的福利“高地”，导致其对就业者的吸引力远胜其他部门，编制内人员在劳动力市场上流动性过低以致冗员难以消除。最后是企业职工社会保险缴费率高于大多数发达国家，仅次于法国和德国，位居世界第三。如果加上住房公积金，缴费率高达50%左右。 机关事业单位养老金制度沿革与双轨制的产生 回顾新中国成立以来机关事业单位养老保障制度与企业养老保障制度的发展历程，呈现出先分后合、再分又合的特征。两次分合背后一以贯之的演变路径是，社会经济体制的变迁带来工资和养老金制度的变迁，而两者的变迁并不同步，后者常常滞后于前者并一定程度上迟滞了前者。这种变迁的逻辑并不复杂：经济体制决定了人力资源配置机制，人力资源配置机制决定了收入分配制度也就是工资制度，而工资制度继而决定了养老金制度。新中国成立以后，首先经历了迅速建立计划经济体制的阶段，这一体制运行到1970年代末，又开始了放弃计划经济体制、向社会主义市场经济体制转轨的阶段，这个转轨过程一直持续到今天还没有完成。正是由于机关事业单位与企业融入计划经济体制或市场经济体制的先后不同，造成了二者在养老保障制度上的分离与并轨过程。养老保障制度的分合，事实上反映的是中国建立计划经济，又从计划经济向市场经济转轨的体制变迁过程。 (一)新中国成立初期：分立 在新中国刚刚成立的过渡时期，企业部门实行的是由企业负担的具有社会统筹性质的劳动保险制度，而机关事业单位的养老则由财政直接支付。二者在政策设计之初就有显著差别。 1950年《中央人民政府政务院财经委员会关于退休人员处理办法的通知》规定，原来有退休金的机关、铁路、海关、邮局继续实行退休金制度，即在退休时领取养老金。随着财政状况的好转，1951年政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，将实施养老金制度的企业范围扩大，并效仿苏联，改造成为保险模式。按这一条例要求，养老与医疗、工伤、生育等保障合为一体，并成劳动保险。劳动保险的费用全部由企业承担，按全部职工工资总额的3%收缴，在省级或行业内调剂。养老金的给付按月进行，数额依据工龄长短，一般为本人工资的50%～70%。这一《条例》被普遍认为是新中国职工养老保险制度建立的标志，已经具备了社会保险制度的雏形。 同期新进城的机关工作人员仍延续解放区供给制的分配方式，实行“包干供给制”的工资制度。对个人及家属的生、老、病、死、伤等各方面的困难，都由政府给予完全保障。这一时期，由于没有退休的规定，对老年工作人员的差别主要体现在“老年优待费”一项上。1955年8月国务院发布《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，废除了包括老年优待费在内的规定，从此结束了供给制与工资制并存的局面。为了适应改革后的机关养老问题，1955年12月国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，规定了退休年龄，并将机关人员的养老安排确定为退休费的方式，退休费由居住地“县级人民委员会在优抚费项下发给”。尽管制度框架与企业显著不同，但在待遇水平设定上采用了与《劳动保险条例》相似的标准，一般退休人员可获得本人工资的50%～70%，因公致残等可获80%。 需要指出的是，《办法》规定，“各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业费开支的单位，都可以参照这个命令所颁发的各项办法和规定执行”。这意味着，在上述制度实施之初，事业单位与机关单位的政策和待遇就被捆绑在了一起。 对于未在机关单位实行和企业一样的养老保险制度，《办法》给出的原因是：“现在国家机关工作人员还不能和企业职工采取同样的办法计算工龄，国家机关和企业部门的工资标准也有差别，因此，在国家机关工作人员中还不能立即实行劳动保险条例。”这反映了当时企业与机关事业单位两个部门工资决定机制相互独立、人员相互不流动的状况。总的来看，这一时期短暂的过渡性举措从一开始就将机关事业单位与企业的养老体系分开，成为货币工资制度下正规养老金制度双轨制的开端。另一方面，该制度将机关事业单位与企业的退休金待遇水平设计得基本一致，又为二者的并轨创造了条件。(17) (二)1958-1985年：并轨 随着计划经济体制的确立，企业和机关事业单位都被纳入到大一统的计划经济框架下，尽管各自职能不同，所提供的服务或者产品不同，但均成为大一统公有制下的具体基层单位，均为类似的计划和预算单位。人员进入哪个部门并不取决于人才市场竞争，也不是通过自由流动实现最优配置结果，而是取决于计划部门的统一安排，因此两部门的工资决定机制很自然地都统一到了大一统公有制下论资排辈的平均主义大锅饭分配制度下；从而，二者的养老保障制度也因此统一为由财政负责供养的退休金制度，而退休金的水平也自然地统一为论资排辈的平均主义大锅饭制度。 具体说来，1956年社会主义改造完成以后，中国的企业所有制结构发生了重大变化，全民所有制和集体所有制成为占绝对主导地位的经济形式。在高度集权的计划经济体制下，企业已经不再是独立的市场主体，而完全是作为生产单位成为政府的直属部门。如上所述，企业与事业单位之间的差异很大程度上只是所提供服务和产品的差异，均不是独立的经济单位和市场主体，而仅仅是计划部门的下属计划单位和预算单位，没有独立的人事、财务、分配自主权，从计划经济统一计划和管理的角度，其人事、工资和养老等制度差异也一齐并轨。1956年7月国务院发布《关于工资改革的决定》，以机关事业单位中定“级别”的方式平衡了当时并存的各种工资标准，将企业与机关事业单位的工资制度进行统一。与之相应，1958年2月国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将二者的养老待遇进行统一。不过在运行方式上，仍保持了企业劳动保险和机关事业单位财政支付两套系统的独立运行。 1966年开始的文化大革命使工会组织陷入瘫痪，劳动保险基金无法保持运行。1969年财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”、“企业的退休职工、长期病号工资和其它劳保开支，改在营业外开支”。这标志着《劳动保险条例》的事实终止，企业的养老制度由社会统筹的养老保险退化成了企业支付形式。在公有制和计划经济背景下，企业支付即财政支付，显示企业养老制度与机关事业单位养老制度彻底实现了形式和内容的合二为一。 之后的1978-1985年，企业和机关事业单位退休制度并轨的状况并未改变，但干部退休金替代率在离退休制度确立的过程中得以提高。1978年6月发布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》及《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，将原先统一的养老政策分为干部与工人两类，但主要改变在于增加了退休金之外的额外安排，二者的退休金待遇仍保持一致。之后，为了解决文革后大量老干部重返工作岗位造成的机构臃肿、干部结构老龄化现象，国务院多次发文督促和鼓励老干部退休，其中1982年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》规定，“老干部离休退休后……政治待遇保持不变，生活待遇还要略为从优”。这意味着干部的退休金待遇较原先70%的替代率有所提高，几近100%。尽管此时这一差异只为临时性的鼓励目标，但由于公有制体制下工资福利待遇包括退休待遇中存在明显的棘轮效应，这一临时性的政策安排为日后的企业与机关事业单位退休金待遇差距埋下了伏笔。 (三)1986-2007年：分立 改革开放后，企业率先脱离计划体制进入市场，逐渐成为拥有独立经济利益的独立市场主体，开始自主经营、自负盈亏，自然也就开始面对市场风险。为了配合企业的这一体制转变，相应的工资及养老制度安排也随之转变，企业的工资制度及养老金制度开始与机关事业单位逐渐分离，经济体制变革内在要求企业建立适应市场经济要求的保险式养老金制度。同时，企业养老制度的变化又藉由社会公平诉求，从外部对机关事业单位形成改革压力。与此同时，事业单位也逐渐随着市场经济的深化步入市场；而作为公共部门的机关，工资一直不由市场决定。这使得机关事业单位内部也逐渐出现了薪酬机制的分化，体现为1993年和2006年两次工资改革。这一变化自然延伸到养老制度中，成为机关事业单位养老制度发生变化的内部原因。不过，总的看来，由于这一阶段的企业养老保险制度经历多年直至2005年才基本定型，因而未能对机关事业单位改革造成足够大的外部压力，机关事业单位的养老制度在此期间只进行了内部微调。 1980年代初国企改革开始。企业逐步进入市场，企业绩效越来越由市场决定，员工薪酬自然也日益由市场决定，开始与机关事业单位脱钩。为了应对市场竞争环境下可能出现企业破产导致无法支付退休金的问题，以及不同企业自担退休员工养老问题带来的退休金负担“畸重畸轻”问题，以社会统筹为基础的企业社会保险制度改革被提上议事日程。1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，针对新招收的合同制工人，提出了三方共负、社会统筹的保险式养老模式。这是改革开放后企业与机关事业单位养老制度分离的开始。1991年这一制度被扩展到全体国营企业职工，再次形成了企业员工保险式养老制度、机关事业单位职工财政支付式养老制度分立的局面。不过此时企业养老金的计发标准仍与机关事业单位保持一致。 1993年启动新一轮经济体制改革，国有企业效益整体呈现下滑趋势，企业养老保险政策总体呈现待遇标准下行趋势。一方面在待遇设计上，与缴费年限挂钩，并且更加强调社会统筹，养老金待遇的确定不再像原先那样单纯以个人工资为基数，而是引入了社会平均工资同时作为计费基数。另一方面在筹资中，进一步减轻企业负担，个人缴费部分有所提高。至2005年国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，适应市场经济体制的企业基本养老保险制度基本成型：基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以规定的计发月数。 在企业基本养老金制度改革的同时，机关事业单位养老制度曾经试点过与企业类似的保险式改革，由于事业单位人事制度改革未能同步推进，养老金制度改革不可能单兵突进，因此这一试点最终停滞。2000年国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中明确指出，公务员和全额拨款事业单位维持现行养老制度不变，差额拨款事业单位养老办法另行制定。这被认为是宣布了1992年以来机关事业单位保险式养老改革试点的失败，也是这一段时期改革的终结。 同一时期，在企业养老保险待遇标准开始下降的同时，机关事业单位养老待遇却几经调整而保持不变。为了顺应市场经济体制的要求，在工资安排上体现“多劳多得、优绩优酬”的市场化原则，1993年机关事业单位进行了工资制度改革。事业单位工资制度与机关工资制度脱钩，以体现不同类型、不同行业事业单位的薪酬特征。调整后的机关延续职级工资(职务工资和级别工资)制；事业单位工资则改为固定部分即职务工资加单位自主分配部分即津贴的制度。这次调整取消了原先工资区类别制度，要求建立地区津贴制度，但未出台具体细则，各地开始自行设立各种津贴补贴以提高本地区人员工资水平，使得机关事业单位员工工资的地区差距开始拉大。这催生了2006年机关事业单位再次进行工资改革，机关人员调整职级工资构成，事业单位建立岗位绩效工资制。地区附加津贴被纳入绩效工资中进行规范管理，而公务员的津补贴制度进行了规范和完善。在这两次工资结构的调整中，养老金构成也随之变动，但总体待遇水平大致不变；由于事业单位调整后的工资水平仍比照机关设定，其养老待遇也仍与机关保持一致。2006年人事部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》规定，公务员退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，依工龄分为90%、85%、80%三档；事业单位退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例，依工龄分为90%、85%、80%三档。 经过上述制度调整，企业养老金与机关事业单位养老金的差距逐渐拉开。根据《中国劳动统计年鉴》数据计算，机关人员人均养老金与企业人员人均养老金之比从制度分离前1990年的1.1比1(18)逐步扩大到2005年的1.8比1；同期，按养老金占在岗职工平均工资比重计算，机关事业单位养老金替代率只下降了不到10个百分点，在2005年仍维持在85%左右；而企业养老金替代率则下降了约24个百分点，仅为48%左右。企业养老待遇较低，同时需要职工个人缴纳一定的保险金；机关事业单位员工不仅不需要个人缴纳保险金，而且养老金待遇还更高。企业与机关事业单位养老制度的双轨制及其不公平性日益突出。(19) (四)2008年以来：探索并轨 自2005年企业基本养老保险制度成型后，企业与机关事业单位之间日益增大的养老金差别引发日益强烈的社会关注，对机关事业单位养老制度改革形成了越来越大的外部压力。从表面的制度安排看，改革条件似乎也逐渐成熟：作为改革范本，社会保险式养老制度已藉由企业养老金制度改革成型；从工资制度转轨角度看，机关事业单位工资制度改革已于2006年完成；从机关和事业单位的界定上看，2008年结束了新一轮行政机构调整，理顺了部分机构归属。并且原先分管机关事业单位的人事部与分管企业的劳动和社会保障部合并，组成了新的人力资源与社会保障部，统管社会保障事宜。在此基础上，2008年国务院启动了仿效企业养老保险制度的事业单位养老保险试点。但是，这次改革最终未取得实质性进展。 2008年3月，国务院发布《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，这是一个将事业单位的养老保险从制度和待遇上向企业拉平的改革思路。以企业养老保险制度为蓝本，配套事业单位分类改革，要求在山西、上海、浙江、广东、重庆五地开展事业单位养老保险制度的试点。该方案将改革目标限定为按照事业单位分类中归类为从事公益服务的事业单位，要求这些单位实行与企业员工缴费和待遇基本一致的养老保险制度；此外仿效企业补充养老保险建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。2009年，进一步推出《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见(征求意见稿)》，力图将试点全面扩大。 然而这一改革遭遇了前所未有的阻力。五省市的事业单位养老保险改革试点基本上没有进行。而最终在2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》中，相关条款被含混地表述为“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。 这次改革未能取得突破的直接原因主要是对改革导致的事业单位养老金损失没有实质性补偿。根据试点方案，补偿主要体现在两个方面，职业年金和过渡性养老金。但职业年金由于整个年金制度的不配套而并未实施；过渡性养老金安排中对于“方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员”，规定“不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系”。这相当于剥夺了这部分人群的养老金，而这部分人群正是改革单位中影响力最大的利益相关者。 这次改革只针对部分事业单位，机关与事业单位分开处理，照顾了机关公务员的既得利益，但是如何处理事业单位员工不可避免的攀比则成为该改革实施过程中必须面对的主要问题之一。特别是在2006年的工资改革中重新调整了事业单位和机关单位的工资对比之后，事业单位员工自然希望延续工资方案建立与机关人员退休金之间的关系，改革阻力由此而生。 总结前述企业与机关事业单位养老制度分合的过程，可以看到，经济体制变迁是引致两类养老制度分分合合的根本原因。改革开放之后，由于机关事业单位不是市场化改革的前沿部门，其人事制度改革始终没有作为紧迫的任务列入改革日程。人事制度即人力资源配置机制没有按照市场经济体制的要求进行改革，未能形成优胜劣汰机制，而是依然维持着计划体制下形成的拥有机关事业单位编制身份的铁饭碗制度，从而薪酬制度也就无法按照市场经济体制的要求建立真正意义的“多劳多得、优绩优酬”机制，而是依然维持了传统事业单位“论资排辈的平均主义大锅饭”制度，对应的养老制度也就不可能进行根本性改革，双轨制作为转轨经济的产物也就成为必然。然而，随着市场化改革的深化，双轨制对经济的阻碍作用日益显现，而对社会公平的冲击也日益凸显，并轨成为大势所趋。 双轨制的现状 在地方政府的层面，1992年起各地区对机关事业单位养老金制度的探索一直没有间断，并形成了不同的机关事业单位养老金模式：一是与企业职工一样，加入企业职工基本养老保险制度；二是通过单位与个人缴费形成独立的(机关)事业单位养老保险；三是继续沿袭财政统一拨付的机关事业单位退休金制度。这三类模式大致建立在事业单位分类的基础上，即第一种模式对应自收自支事业单位，第二种对应差额拨款事业单位，第三种对应全额拨款事业单位。但从我们调研了解到的情况看，具体的选择也不尽然。例如对医院这类差额拨款单位，在一些经济发达、财政状况好的地区，选择由财政全额负担其养老金；而在另一些财政能力同样很强的地方，则认为经济好因此医院盈利能力强，所以选择将医院推向事业甚至企业养老保险。各地之间体制内差异很大，表明地方政府拥有一定的自由裁量权，从而选择了不同的改革路径和模式。总之，截至2012年底，机关事业单位养老保险(前两种模式)覆盖职工2154.9万人，其中在职职工1620.2万人，占全部机关事业单位在职人员的36.4%。参保人以事业单位人员为主，极少来自机关公务员。 这实际上造成了城镇就业人员养老金制度之间的三重分割：企业职工、事业单位职工和公务员。表1和表2给出了三者养老金替代率的比较。其中，表1使用养老保险数据计算，结果显示，目前全国机关事业单位养老保险替代率高于企业养老保险约17个点。表2使用直接统计的养老金数据，由于该口径的全国数据不可得，故而使用可得的山东省数据为例。结果表明，目前事业单位养老金替代率较企业高约15个点，机关养老金替代率较企业高约21个点，机关与事业单位之间养老金替代率也存在约6个点的差距。
标签：养老保险论文; 养老金论文; 退休金论文; 机关事业单位养老保险制度改革论文; 事业单位分类改革论文; 退休工资调整论文; 机关事业单位退休金论文; 公务员退休工资论文; 上海养老金调整论文; 养老保险体系论文; 机关事业单位工资论文; 法定退休年龄论文; 社会保险论文; 养老论文; 增加养老金论文; 社会改革论文; 养老保险退休金论文; 广东养老金论文; 公务员改革论文;