苗昌智
佛山市顺德区水利水电勘测设计院有限公司 广东佛山 528300
摘要:建立科学完善的水利规划体系是做好水利规划、加强规划统一管理的前提和基础。文章介绍了我国空间规划体系的变革，针对变革内容以及要求，结合水利规划体系发展现状和需求，论述了现阶段水利规划空间设计工作，以期构建更为科学合理的水利规划体系,促进水利建设事业的可持续发展。
关键词:水利规划；划体系变革；规划重点
在现代水利工程的规划设计中，如何将工程措施与社会发展现实需要有机结合，形成一套完成的理论体系，谋求自我调整和完善，主动应对时代变革的机遇和挑战，是一项迫切而艰巨的任务。下面，文章结合我国空间规划体系变革，对水利规划体系作出新探索。
1.我国空间规划体系变革情况
1.1空间规划体系发展历程
从规划的发展历程来看，我国的规划体系经历了从“一规”(国家经济与社会发展计划)到“三规”为主、“多规”互补的演变过程，“三规”，即国民经济和社会发展规划(简称“经规”)、城乡规划(简称“城规”)、土地利用规划(简称“土规”)，“多规”，即环保、水利、林业、旅游等相关部门的专业规划，呈现出纵横交错的结构。同时，优化国土开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率的理念贯穿于国民经济和社会发展的整个过程，空间规划也经历了从无到有、不断丰富的过程。特别是随着全国主体功能区规划的颁布和国家对空间规划体系建立健全的高度重视和迫切需求，空间规划迎来新的发展机遇，现阶段已形成了包括主体功能区规划、土规、城规、区域规划等在内的数目众多、类型多样的规划框架。众多规划各有分工，为社会提供更加专业、多元、高效的规划服务，也出现了管控空间重叠、多规混战等状况，特别是在对市、县级区域进行空间规划实施，一方面各类规划的矛盾集中爆发，无从适应，另一方面，各项规划所涉及的规划内容不平衡，在空间上还存在规划整体缺失和部分规划内容缺失的状况。这些问题的产生，从表象上看，是由于地方政府没有协调好各类规划，而实质则是由于顶层设计即空间规划体系的构建不合理，空间规划整体不健全、不完整、各类规划整体发展水平不均衡，迫切需要对规划体系进行重新梳理和定位[1]。
1.2“多规合一”的有关实践
因解决实际问题的需要，地方政府对“多规合一”的积极性较高，早在“十五”期间“多规合一”的探索就开始了。2014年国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合发文，在全国28个市县开展“多规合一”试点。
目前，试点市县已先后开展和完成了“多规合一”的工作，从实际探索来看，“多规合一”的重点均是解决现有规划的自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，规划体系架构则主要有多规协调、多规同步编制和空间综合规划编制等几种类型。
多规协调，主要通过制定规划协同平台和共同执行法则，协调现阶段经规、城规和土规的编制和管理矛盾，使得涉及空间的规划内容基本一致。
多规同步编制，主要以经规为发展目标，以城规和土规合一作为空间规划的主体，促成城规、土规的同步编制相互协调，实现一张蓝图全覆盖。
空间综合规划编制，主要通过汇总整合经规、城规、土规及各专项规划，形成综合规划，明确目标定位、发展战略、空间格局、行动策略，形成一张蓝图、一个统一信息平台、一张建设项目协同审批表、一套法律保障机制。
多规协调和多规同步编制，主要是规划对接和部门协商，在一定程度上可缓解现阶段规划之间的矛盾。但源于空间规划体系不健全、不完整带来的有关矛盾未能得到有效解决。
1.3空间规划体系构建的地位和作用
空间规划体系构建已上升为国家战略。其重要原因，在解决当前多规混战等问题之外，是伴随着现代化进程的加速、资源环境约束不断趋紧和经济发展方式的转型，从国土空间开发格局和生产力总体布局的优化，发挥不同区域、不同行业的比较优势，从更大空间破解产业重复建设、区际恶性竞争、资源危机严重、地区差距扩大等深层次矛盾和问题，实现国民经济发展空间的拓展、生态环境的切实保护和提升综合国力。总体而言，“多规合一”仅是目前梳理规划体系的一个手段和过程，其指向是构建统一规范的空间规划体系，最终指向是国家治理能力和治理体系的现代化。
2.水利规划体系建设情况
2.1水利工作与水利规划体系
自有人类以来，就有了对水资源利用和防洪保安的需求。水利工作，从一开始，就在于兴利除害。“水利”一词，即从“兴水利、除水害”衍生而来。随着对水及水利战略地位认识的不断深化，水利内涵不断丰富、功能和领域逐步拓展、领域更加广泛。从水利“是农业的命脉”、“是国民经济和社会发展的基础产业”、“水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源”，到“水是生命之源、生产之要、生态之基”、“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统”、“水是万物之母、生存之本、文明之源”，水利工作范围从防洪、灌溉、供水等逐步拓展到水资源开发、利用、节约和保护等[2]。
水利规划是水利工作的基础，与水利工作范围有着必然的对应关系，现阶段水利规划的定义“是为防治水旱灾害、合理开发利用水土资源而制定的总体安排”。《水法》确立了国家、流域、区域三1级和综合规划、专业规划两类为基本框架的水利规划体系。近年来，已编制完成全国水资源综合规划、全国抗旱规划、全国现代灌溉发展规划、七大流域综合规划、防洪规划和重点流域、区域水利规划等一批规划，为做好水利改革发展顶层设计、加快水利基础设施建设、支撑和保障经济社会发展等方面发挥了重大作用。从总体上看，水利规划更多是作为资源利用规划和基础设施规划而存在，根据国家的建设方针、发展目标和部门、区域对水利建设的需求，确定水利发展的任务和重点，进行合理的资源配置和工程布局，使水利为经济社会发展和民生改善提供基础设施保障和支撑。
2.2水空间管控的顶层设计缺失
水作为自然地理要素的重要组成，其空间属性在水利规划中未得到充分体现。而究其根源，在立法层面就已存在一定的缺失，甚至关于水的法律用语，《宪法》、《物权法》、《水法》等法律法规，也存在较大差异。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆《宪法》、《物权法》用语为“水流”，《水法》则为“水资源”。在实际应用中，“水资源”使用频率则远超“水流”，以至于各类规范文件，多可见“水资源”定义描述，而鲜见“水流”，仅可见“水流动力”。而《宪法》、《物权法》并未对“水流”进行进一步的界定。《水法》作为专门性法律，规范的对象却是“水资源”的“开发、利用、节约、保护、管理”和“防治水害”，水的资源属性远大于其空间属性。
水的空间属性在水利中的体现，主要在防洪方面，《水法》和《防洪法》以国家规定的防洪标准和不得影响河势稳定、危害河岸堤防安全和妨碍河道行洪为控制，对河道、湖泊等水域提出空间管控要求，此外，对水本身赋存空间的保护、修复、利用要求则基本缺失，以至于水的赋存空间更多被赋予了土地的性质，作为“其他土地”的一种类型，纳入土地的开发利用和保护体系[3]。
受气候变化和人类活动特别经济社会持续快速发展和大规模水土资源开发等因素影响，作为水载体和生命防线的江河水系格局和河湖生态系统发生了显著变化，局部区域的河湖湿地萎缩、水流循环动力大幅变异、水生态系统严重破坏，基于水的资源属性形成的“水资源”的概念和以防洪为主的水空间管控已难以适应时代的要求，亟需形成新的规划理论和系统设计规划体系，对可能影响流域下垫面、产汇流和河湖生态环境的各类涉水活动进行规范和管控。
在水空间管控突显的背景下，2015年中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，应用“水流”概念来界定有关要求，其中明确要求对水流“自然生态空间”确权和行使“水流”自然资源所有权，并在开展水流产权确权试点要求中，明确开展水域、岸线等水生态空间确权试点。基于此，“水流”既具有空间属性，又具有资源属性，较“水资源”概念更能反应和实现水利现阶段工作要求，水利规划也需要站在水流的角度诠释水利工作的新常态，在传统的水量、水质等水要素考量基础上，进一步加入水生态空间和水流动力要素进行综合考虑。
2.3水利规划体系变革需求
受国家空间规划变革转型和水利工作面临的新、老问题等内外部因素相互作用，现行水利规划体系已表现出越来越多的不适应性。为响应空间规划体系调整和现实治水需求，区域水系规划、水生态空间管控规划、水域岸线利用规划、湖池水面建设规划等涉及水空间建设和管控的有关规划和实践不断涌现，水空间建设和管控规划的内容规范要求、与现行水利规划体系和水利规划间的关系处理等，已成为水利规划体系构建和完善的重点和难题，水利规划理论和水利规划体系的系统性设计亟待推进。
3.现阶段水利规划重点和策略分析
3.1水利规划的空间性设计
当前水利规划适应空间规划变革，首要工作应是加强对水利规划的空间性设计，以空间均衡、系统治理的治水思路为指引，在“一张蓝图”和生态文明建设基础上牢固建立水流空间保护的理念和要求，以水流空间管控推动水利纳入空间规划体系。水利规划的空间性设计包括水生态空间、水利基础设施建设空间，以及空间功能划定和用途管控等。
水生态空间包括河流湖泊等水域空间、地下水贮存空间、水源涵养和保护的陆域空间及蓄滞洪区涉及区域等。水生态空间是水流生命的载体和防线，是保障水安全的本源和基石。受历史遗留和时代发展局限等种种原因，部分区域水域、岸线和地下水贮存空间被无序、过度开发，与水争地、改流夺水、倾注污水等现象突出，水生态空间被严重蚕食和危害，甚至已关系到河湖水系存亡问题。水利规划迫切需要从支撑和保障型向基础型、空间型、经济导向型规划进行转变，从水流应有的合理空间和水流状态出发，全域谋划水生态空间总体布局，对原有水域被不合理开发和侵占区域，提出土地利用结构调整和生态水量保障需求。对现有水生态空间，以“努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化”为基本要求，提出相应的水域水面率、水源涵养与保护范围、生态需水量保障、水资源质量等目标指标，严守生态安全底线，确保国家和区域水生态安全。
水利基础设施建设空间，则是对流域区域国土江河整治、河湖水系连通、水资源优化配置、区域性引供水设施等重大水利建设项目的空间布局和建设任务形成总体谋划。
在水生态空间和水利基础设施建设空间总体布局清晰明确的基础上，区分不同水流类型以及水生态空间开发利用情况，分析研究水生态空间可承载的功能、承载阈值、承载状况，提出不同类型水生态空间功能、空间界限、用途管控和开发强度控制的总体方案和技术体系，构建形成水生态空间管控的战略体系。
3.2水利规划体系的建立健全
空间规划体系变革根本指向是国家治理能力和治理体系的现代化，水利规划要适应空间规划体系变革，从根本上说，是要建立健全水利规划体系，推动水治理能力和治理体系的现代化。当前问题是，我国的水利规划并未建立自己的规划理论框架，水利规划虽在发展过程中，不断丰富和创新，但因缺乏顶层设计，规划呈现多样化而定位不清的状态，现行水利规划体系也因社会对规划工作期望和需求的多元与变化，不断受到挑战，迫切需要对现有规划体系进行整理和重构，梳理分析规划体系中存在的缺位点和已有各类综合、专业、专项规划衔接和融合要求，加强规划体系的系统性和规划间的关联性，使规划体系达到层次分明、类别齐备、相互呼应、协调衔接，规划结构完整、功能健全[4]。
3.3“多规合一”的水利融合
水利规划的“多规融合”，必须从保障国家水安全的战略高度探索水利规划与国民经济其他行业规划的衔接、协调与渗透、融合，形成合力，包括水利规划与经规、土规、城规等顶层规划融合、水利规划与平行专项规划融合以及水利规划自身内部融合。通过水利规划的空间性设计，基本可构建水利规划与经规、土规、城规等顶层规划以及与外部门专项规划融合的基础平台。通过水利规划体系的建立健全，基本可实现水利各专业规划，如防洪治涝规划、水资源配置规划、水资源保护规划等水利规划体系内部的相互融合。
4.结束语
总之，水利规划体系是水利规划的龙头,为各项水利规划编制工作提供规划依据。文章就水利规划体系的设计进行研究，通过结合我国空间规划体系的变革，就其空间设计应对变革重点内容及要求的对策进行了有益的探究，对相关工作具有指导意义。
参考文献：
[1]谢英挺, 王伟. 从“多规合一”到空间规划体系重构[J]. 城市规划学刊, 2015(3).
[2]高绪艳. 水利规划设计研究院发展战略研究[D]. 天津大学, 2016.
[3]何源枝. 水利规划过程中的河道整治策略探讨[J]. 内蒙古水利, 2015(3):50-51.
[4]薛艳丽. 关于水文规划设计及可持续发展的几点思考[J]. 科学技术创新, 2016(34):231-231.
论文作者:苗昌智
论文发表刊物:《防护工程》2018年第15期
论文发表时间:2018/11/1
标签：水利论文; 体系论文; 空间论文; 空间规划论文; 水流论文; 水资源论文; 区域论文; 《防护工程》2018年第15期论文;