城市经营之路的成功探索——长沙市开展城市建设与城市环境综合治理的调查，本文主要内容关键词为：长沙市论文,城市环境论文,之路论文,综合治理论文,城市建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1001-490X(2001)06-070-04
长沙素有“楚汉名城，潇湘洙泗，革命摇篮，山水名郡”之称。然而，在长期计划经济体制的制约下，城市发展极其缓慢。在改革开放的今天，如何顺应市场经济和城市化的发展形势，通过经营城市，不断提高城市自我积累和发展的能力，加速城市经济和社会的全面发展，建设现代化中心城市，这是长沙面临的新课题。近年来长沙遵循经营城市的思路，开展了大规模的城市建设与城市环境综合治理，不仅为市民营造了优美舒适的生活、工作环境，而且也提升了城市的档次和功能，有力地推动了国民经济和社会事业的快速发展。
一 用经营眼光理顺城市建设的思路
经营城市就是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如路桥命名权）等进行集聚、重组和营运。最根本的方法是对国家拥有的存量资本和投入的增量资本进行市场化营运，平等地吸纳各种投资主体建设与经营可以面向市场的城建项目。
近年来，随着城市经济学研究的不断深入，对城市概念的内涵有了新的拓展和延伸。这就是不仅把城市看作是人口高度集中的区域性政治、经济、文化中心，而且是在宏观经济和微观经济的链条中切割出来的一个中观经济载体。因此，城市是生产力发展到一定阶段的产物，是与经济密切相关的社会有机体，是区域发展的中心。城市是生产要素的聚集地，也是市场配置资源的重要单位。我国是公有制占主体地位的社会主义国家，国有经济是国民经济的重要支柱，而城市是国有经济赖以生存和发展的载体，城市及其环境建设产生的宏观效益，能够给布局其间的各种经济成分带来直接或间接的规模效益。事实上，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，是政府最大的一笔有形国有资产。一个城市环境优美、功能完善，它的价值就高，城市的吸引力就大，城市发展也就快，这就是国有资产的保值增值；反之，环境不佳，功能不全，城市的含金量就低，吸引力就小，城市发展也会受到相应的限制，这就是国有资产的严重流失。
出于这种认识，长沙的决策者们提出了在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市，运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的资本进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。长沙市提出了要强化经营城市理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变，从把城市建设作为纯社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变。由于这一思路的转变，为长沙城市经营的体制创新打下了一个坚实的思想基础。
二 用创新理念贯穿城建投资和管理的改革
创新是一个国家和民族发展进步的不竭的核心动力。从经营城市的角度看，机制创新是现代城市经营成功的关键所在。城市是最大的国有资产，要确保这个最大的国有资产保值增值，就必须以创新的思维方式来经营好城市。
1.创新投资体制。资金是长期困扰城市建设的难题。传统的城建投入机制只讲投入，不讲效益，城建长期躺在政府怀里吃维护建设税和财政饭，结果一是资金投入形成恶性循环，投入的资金大量沉淀，新增资金又青黄不接，政府包袱越背越重，城建路子越走越窄。二是由于城市资产所有者代表行为的多环节，谁都可以伸手而谁都可以不负责，导致城市资产大量闲置浪费或者变相流失。针对这种情况，长沙市委、市政府从创新改革投入体制入手，打破财政单一包揽的模式，多渠道筹集城建资金，率先建立了城市建设投资公司和环路建设开发有限公司。这两个公司接受政府委托，承担对城市基础设施进行资产经营，并对外招商融资建设的任务。通过投资公司剥离国有资产的所有权和经营权，将所有可盘活资产中可以拿出来经营发展的资产予以归集，代表政府行使管理、使用、经营职责，对内实行有偿滚动发展。从而改变了基础设施建设单靠财政投入的模式，引导多种经济成分参与融通、相互渗透，为城市建设筹集了更多的资金。
去年长沙市委、市政府进一步提出，对城市建设投资公司、环路建设开发有限公司等政府的融资机构实行法人化、业主化经营，自我举债、自我还贷、自我建设、自我发展、自我承担经济责任和效益责任，城市建设资金则由上述公司作为主要筹资主体。
由于政策的到位和机制创新的活力，长沙市环路建设开发有限公司的运作十分成功。短短三年时间，长沙市环路公司已累计完成融资投资51亿元，占工程投资总量的55%。矫人业绩是如何创造的？“借鸡生蛋”是最好的比喻。经过多方接触和艰苦谈判，环路公司与香港首富李嘉诚名下的长江基建公司签下了公司组建以来的第一个引资协议。这一笔引进的2.2亿元资金就是凭借湘江一、二桥收费经营权，通过资本运营后带来的双赢合作成果。
2.拓宽融资渠道。即建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。也就是说，要变一方投资为多方聚资，变政府包建为全民共建，实行多元化开发，谋求和吸纳更多的资金投入城市建设。既可以由政府投资，也可以由企业投资；既可以按股份制筹资，也可以由个人投资；既可以启动内资，也可以引进外资。
长沙市第八水厂全新的建设经营模式，是长沙市城市公用设施投资体制的重大改革，是国内民间资本BOT模式的首次尝试。根据乡镇企业长大集团与市自来水公司的协议，由长大集团投资2亿元建成一期工程，形成25万吨的供水能力，经营17年，每年6700万元的经营收入是对长大集团投资的回报。17年经营期满后，长大集团将八水厂无偿地移交市自来水公司。
雨花大道东接京珠高速公路，西连二环线，全长3.04公里，投资方为民营企业成功集团，总投资1.6亿元。政府没花一分钱，两年就拉通了。而成功集团也根据与政府所订立的合同，取得道路两厢各300米范围内共1088亩土地50年的使用权，双方皆大欢喜，这是经营城市理论的一大贡献。
3.改革城管体制。城市管理历来是城市现代化进程中的一大难题。长沙在过去几十年的城市建设中，素来是重建设而轻管理，从而导致一系列城市病，市民怨声载道。长沙市委、市政府第一个出击的重拳就是组建市公安城管支队，将城市管理纳入准军事化管理，实行统一着装，严格执法，改变了过去市、区两级管理模式，以及由此带来的职责不清、互相推诿、执法不规范、管理队伍素质低等种种弊端。城管支队的组建为长沙市城市管理带来了惊喜的变化，执法更加规范了，城市秩序得到了根本的改观，同时也得到了广大市民的认同和称道。
三 用市场机制激活城市资源和资本
经营，即意味着必须遵循市场法则。同理，城市经营也必须以市场法则作为准绳。经营城市就是要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设施所有权与经营权的分离，全面盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合。
一是盘活城市土地管理，加大土地聚财力度。在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。长沙市在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地，实行了政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财，除国家有明文规定外，企事业单位建设用地一律实行使用权有偿转让、拍卖，通过土地转让、土地级差、土地隐形收入等获得建设资金。
长沙市新的城市土地使用制度日趋完善。为了充分利用土地，土地的短期出租也受到重视，原已无偿划拨给各使用者的土地，逐步纳入了新的土地使用制度中。如向土地使用者征收地租，允许土地转让，或根据土地使用权出让年限的规定，到期后土地连同土地上的建筑物由政府无偿收回。在此期限内，土地使用者可以分年向国家交纳地租，也可以购买该使用年限的土地使用权，同时允许土地使用权有偿转让，从而激活了土地市场。
市委、市政府明确提出，今后凡是由城市建设投融资企业承建的城市基础设施建设项目，其土地开发收入和广告经营权归企业所有，以增加其实力和投资基础设施建设的能力。政府还出台了扶持城市建设的政策，即在环线、机场路两厢以及长沙市经济开发区等地划出约10000亩土地，让长沙市环路建设开发有限公司将这些土地先征拆后进行销售，利用土地在道路投入运营后出现的升值空间保证项目银行贷款的还本付息和招商引资的回报。
二是加快城市基础设施经营和市政公用事业产业的市场化进程。根据经营城市的思路，长沙市委、市政府果断决定把加快城市基础设施经营和市政公用产业的市场化进程作为长沙城市基础设施建设与发展的基本政策走向。在统一规划、统一管理的前提下，针对不同类型项目的功能特征，明确市场开放程度和市场准入条件，引入市场竞争机制，从而提高城市基础设施项目建设和管理的经济效益与运行效率。大力推行和完善城市基础设施有偿使用制度，依据“受益者负担”的原则，针对不同类型项目的功能特点和受益对象情况合理定价，在满足社会效益的前提下，保证市政公用项目建设投资者合理的投资回报率。同时，加快推进国有市政公用企业的改革，积极探索市政公用企业建设现代企业制度的有效途径。通过清产核资，理顺企业的资产关系，剥离经营性资产和非经营性资产，企业的人员配备和各项经济效益指标与经营性资产直接挂钩，推进国有市政公用企业减员增效，从而将城市基础设施的经营性亏损面控制在合理的能够承受的范围内。
长沙市公交公司过去一直是政府包揽，亏损靠政府补贴，购新车靠政府拨款。现在实行股份制经营后，广泛筹集资金，1998年该公司以部分净资产和无形资产与上海巴士实业公司等联合成立长沙巴士股份有限公司，一次引入资金近2000万元，新增190辆客车，一举扭转了公交只亏不盈的局面，首次实现盈利399万元。“以地养路”、“以水养水”、“以气养气”，经营城市的实践使公用事业摆脱了困境，也大大减轻了政府的包袱。
“污染者付费”也是长沙城市基础设施有偿使用的一项重大举措。“污染者付费”原则为用经济手段治理环境污染明确了基本的筹资思路。污染收费就是要使造成环境污染的企业或单位，必须为其所产生的污染支付一定的代价。这一制度的实施，对缓解城市环保资金的不足和改善城市生态环境起到了非常重要的作用。
三是实现不变资产贴现，创造资源、经济效益。长沙市委、市政府提出，要把长期以来城市的不变资产变为可变资产，将可以投入市场运营的城市的基础设施和无形资产投入市场运营。如水厂、道路、桥梁、环卫站厕、液化气站场、公交线路等，将其所有权和经营权剥离，能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押，促使城市资产重新配置和组合，发挥出更大的经济效益。
最近，长沙市委、市政府又决定将政府建设的公用设施项目的有形和无形资产经营权打捆进入市城建投资公司，如五一大道、解放西路、蔡锷南路、白沙路两侧50米范围内户外广告经营权、市政道路电杆及路灯广告经营权都归口市城建投资公司。仅此一项，即可为该公司每年创造迁千万元利润。
四 用文化品位打造现代城市形象品牌
文化是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从文化与人、与社会的关系看，文化是一种力量，即文化力。长期以来，长沙市坚持借助文化力来推动以城市为中心的现代经济与社会的加速发展。
一是构建文化型城市的战略发展思路。长沙市建设文化型城市的定位是立足湖湘文化的比较优势、差异优势和空间优势，借鉴世界范围内的一切可利用的文化资源，坚持为我所用和推陈出新，以全新的文化理念构建发展思路，形成核心竞争力，坚持有所为有所不为，使发展方向和规模具有自己的个性特色。具体的指导思想是：紧紧围绕建设现代化区域性科教、文化、信息、商贸中心城市的总目标，始终坚持先进科技和先进文化带动总方略，抓住科教创新和文化创新这个中心环节，发挥长沙的人才智力、教育科技优势，发扬长沙的传统文化、现代文化和革命文化的优势，一手坚持把文化作为经济发展的动力，以知识、信息、科技为前导，拓展壮大高新产业，提升传统产业，改造传统农业；一手坚持把文化作为社会进步的动力，用先进文化作引导，提高市民的科学文化素质、思想道德素质，提升城市的文化、文明形象和生态环境质量。力争通过15年左右的努力，把长沙建设成为国内高水平的、在国外具有一定集聚力和辐射力的文化型城市。
二是突出历史文化名城特色。首先是重点做好历史文化遗产的保护工作。作为历史文化名城的长沙历史悠久，有着丰富的古代近现代文化文物遗存。长沙市的决策者意识到古城的历史若加以发掘与保护，必将极大地丰富长沙历史文化的内涵，并增加这座城市的景观，同时也是长沙最突出的个性所在。在过去的几年中市委、市政府围绕历史文化名城做了一系列文章，保护修缮了一大批历史文化遗存，如刘少奇纪念馆、贾谊故居、马王堆汉墓、简牍保护研究中心等；建设了一批具有湖湘文化特色的文化设施，如毛泽东文学院、田汉大剧院、湖南影视会展中心；建设了独具特色的湘江风光带，树立了一批反映湖湘文化的雕塑，划定了一片反映长沙历史风貌的旧城保护区；保护性改造了一批具有历史意义的老字号店铺。所有这些使得长沙历史名城再放异彩。其次是体现山水洲城特点。长沙具有名山、名水、名洲、名城独特的人文和自然景观。长沙城主体位于湘江、浏阳河两大名水之间，西有著名风景区岳麓山，名闻遐迩的橘子洲横卧湘江，使得长沙的空间格局独步天下。长沙的决策者们独具慧眼，开发建设了湘江风光带作为长沙的景观中轴线，把人文景观和自然景观浑然融为一体，充分体现了人与自然的和谐之美。再次是注重城市功能分区布局。2000年，长沙的决策者在长沙市中长期经济社会发展战略纲要中提出了2015年的目标是城市建成区面积350km[2]，人口达到350万。根据长沙市城市空间结构现状、产业发展方向、时代发展趋势，与用地条件差异等因素，兼顾到城市的远景目标和可持续发展需求，提出了城市空间布局要形成结构合理、功能完善、景观优良、环境良好、发展有序的城市空间结构形态。根据这一总体要求，长沙确立了“西文东市”的城市功能布局方案。将湘江以东地区确立为长沙的主要商贸区，河西则主要定位为文化教育区，这里集中了长沙的主要高校和高新技术开发区以及岳麓山大学城。
三是着力发展文化事业和文化产业。首先是大力发展文化事业，营造城市文化氛围。城市规划体现出文化内涵，保护和恢复历史文化名城的标志性建筑物，现代建筑物的设计富有文化个性，通过城市文化符号的挖掘整理，利用城市文化广场、城市建筑、城市文化中心区等文化载体来展示各种类型的历史文化。其次是加快发展文化产业，努力建设区域性现代化文化中心。“九五”以来，长沙的文化产业稳步推进，保持了年均15%的高速增长，逐步走上了健康发展的轨道。到2000年，全市文化产业总产值超过150亿元，增加值达39亿元，城市居民人均文化消费为1049元，占消费性支出的14.2%，高于全国水平，而且还涌现了一批实力较强的文化企业和企业集团。其中产值达1000万元的企业58家，过5000万元的企业28家，过亿元的企业12家，过10亿元的企业2家。
五 用人本思想确立现代城市发展方向
现代城市不仅需要有完善的城市功能，还需要有更加美好的环境和更广阔的空间，使人们生活在都市里有回归大自然的感觉。人类的生产和生活都需要优质的环境。环境是产业，它可以直接进入经济循环，参与城市的经济运行，营造良好的环境是城市发展的永久性目标和根本性措施。随着经济全球化步伐的加快，国际投资商对投资地的选择，也越来越注重人文环境和生态环境。而且，随着城市化的推进，城市将成为人类最主要的“家园”，城市经济的可持续发展将成为人类居住区可持续发展的主体部分和关键环节。因此现代城市的建设必须体现“以人为本，以环境为中心”的思想，才能创造一个良好的可持续发展的战略空间。长沙市近年在这方面也狠下了一番苦功夫。
一是构筑文明良好的城市形象。城市形象是一项社会系统工程。长沙市紧紧围绕思想道德教育、文明礼仪教育、科学技术教育，加强城市文化熏陶，大力弘扬中华民族的传统美德和先进文化，强化市民的社会公德、职业道德、家庭美德和城市文明建设意识，规范市民行为。通过开展创建文明社区、文明单位、文明行业、文明家庭等多种群众性的文明创建活动，充分发挥城市文明建设的示范感召效应，使市民认识到构筑城市形象与城市文明程度、与提高生存质量、提高城市品位的密切关系，从而实现自我教育、自我规范，主动参与城市文明建设。
二是全力推进城市的绿化美化工程。绿化美化是创建文明城市品牌的根基。几年来，长沙抓绿化精品上档次，抓绿化规模上水平，大力实施城市绿化立体化、园林化、森林化和城郊一体化，大大提高城市绿化、美化、亮化的水平，为改善城市环境质量打下了一个坚实的基础。长沙市绿化提出的总体思路是：“一个圈、两根绿轴、多点布局。”“一个圈”是指以市区为中心，半径达25公里以上，以风景林、防护林为主的城市生态网；“两根绿轴”是指湘江风光带和浏阳河风光带；“多点布局”就是指绿化广场、小游园、小绿地等。2000年令广大市民激动的恐怕一是开放长沙市内最大的公园——烈士公园，二是仅用半年时间就建成两个市中心绿化广场，每天吸引着数万市民留连忘返。
三是大力整治城市市容与环境。长沙作为历史上的商贸古城，由于多种因素的影响，城市街道狭窄，乱建乱搭违章建筑严重，城市面貌脏、乱、差现象十分突出，与现代化新城形象不相称。2000年，长沙市委、市政府开展了“世纪大拆违”行动，冲破重重阻力和困难，短短三个月时间，一举拆除主要道路两旁、街道小区的违章违法建筑100万m[2]。今年再拆违章违法建筑100万m[2]，令古城长沙面貌为之一新。此外为恢复清新优美的自然环境，长沙市进一步加大了治污工程的力度，建立一批污水处理工程，关停了一批污染严重而效益低下的工厂，拆掉了市区部分高耸的大烟囱，大大改善了城市的空气质量。一个市容整洁、秩序井然、环境优美的山水名城正逐步展现在世人面前！
四是加快旧城改造，改善市民居住条件。2000年以来，长沙市委、市政府开始以大手笔着手进行旧城改造，拆迁旧城，改造棚户区。旧城改造一方面改善了居民的居住条件，另一方面也拉动了城市经济的增长，更重要的是改变了旧城破旧不堪、基础设施不配套的落后状况，为建设现代化的新长沙留出了更多、更美的发展空间。
长沙实施城市经营取得了一定的成功，在经济发展的整体拉动上也结出了硕果。据统计，2000年长沙城建累计完成投资近100亿元，改造拉通了18条主次干道；在全长48.8公里的二环线、83.7公里的三环线上建起了19座立交桥……高楼林立、街道纵横、绿树成荫的长沙日渐成为投资者的乐土，仅去年就引进资金170余亿元，新注册成立百万元以上资本的企业317家，直接拉动GDP增长1.32个百分点。人们终于看到了“经营城市”的不可估量的能量和魅力。
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