从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向，本文主要内容关键词为：区域论文,区域经济论文,当代中国论文,行政论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)09-0042-08
在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，当代中国的区域经济一体化进程也初露端倪，形成了诸如长江三角洲、珠江三角洲等区域集群发展的态势。但是这些区域内部都不同程度地存在着诸多治理难题，如重复建设、地方保护主义、恶性竞争等，最终损害了其健康发展和竞争力。为有效化解区域一体化发展进程中的治理困境，研究者主要提出了三种思路：其一，是实现从行政区行政①向区域行政②的转变；[1]其二，是实现从行政区行政向区域公共管理③的转变；[2]其三，是实现区域行政的制度化。[3]但是，通过对20世纪90年代末以来长江三角洲与珠江三角洲演化的深入考察，笔者发现以地方政府间合作为基本内容的区域行政已迅速发展起来，完成了从行政区行政向区域行政的转型。从实践来看，尽管区域行政在相当程度上促进了区域经济一体化的发展进程，但诸多深层次的问题并未得到解决。因此，区域行政的发展还不足以担当推进区域经济一体化的发展重任，未来中国区域经济一体化的发展路向应该是实现从区域行政向区域治理④的转型。
一、区域经济一体化推动区域行政的发展
经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。随着中国社会经济的发展，尤其是加入WTO后，改革开放的不断深化和市场经济体制的初步确立，中国地区间经济发展的联系日益紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。尽管区域经济一体化是一种在市场规律作用下，以市场导向为主，受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为，并非是行政一体化，但是，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现却有赖于发展区域行政。原因如下。
首先，区域经济一体化作为一种地域过程，最终目的是形成一个同一的区域经济组织，即区域经济共同体。在这个共同体内，通过制定共同的区域产业政策以及与此相关的其他各项社会经济政策，以劳动地域分工为基础，统筹规划，最终建立一种垂直型分工与水平型分工相结合的区域经济联合体系，促进共同体成员的共同繁荣。[4](P153-154)尽管如此，但在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励所导致的“诸侯经济”和愈演愈烈的“地方保护主义”、[5]嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升的博弈[6]等因素作用下，区域经济一体化往往遭遇着传统的行政区行政这一不可逾越的障碍。最终区域内不仅地区间的自然经济联系被人为阻隔，而且地方保护主义、地区封锁与地区大战等层出不穷。结合世界各国的发展经验来看，解决区域经济发展的矛盾关系如果完全寄希望于市场型协调模式，往往只能是适得其反，因而必须借助于政府干预型协调模式。[7](P181-188)
其次，随着区域经济的发展，大量区域性公共事务诸如流域治理、环境保护、公共安全与卫生等随之产生。而传统的以单一地方政府为主体的单边行政受制于财政、人才、技术等因素的制约，在面对日趋增多的区域性公共事务时，往往束手无策。加之中央政府与地方政府之间存在严重的信息不对称，中央政府获得信息的成本巨大，于是区域性公共事务治理仍主要依赖于地方政府。但是，地方政府往往囿于局部地方利益，对区域性公共事务采取“不作为”的态度。更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”，即都不想付出治理成本，却坐享治理绩效，结果必然是区域公共性事务治理失灵。更有甚者，一些地方政府还借机维护地方利益，不惜损害区域整体利益，这不仅致使区域性公共事务难以有效治理，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。因此，需要发展区域行政，减少矛盾与冲突，创造和谐的发展环境。
最后，从理论上分析，在一国之内不同行政区域之间不应该存在关税壁垒。但是，从当前中国的发展实践来看，由于特定的历史与体制背景，行政区的经济功能非常突出。在市场化进程中，作为有限理性经济人的地方政府在强烈追求自身利益和辖区利益最大化动机的驱使下，往往会选择动用行政手段干预地方经济发展。在这种情况下，作为地方政府行政管辖范围的行政区划界限，也就如同一堵“看不见的墙”，使区域经济一体化所需要的资源要素按照市场法则进行跨区域的自由流动被行政性力量所阻隔，从而出现一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势，即所谓“行政区经济”。行政区经济的发展引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等问题。[8]由于区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致，因此，从行政区与经济区关系视角出发，考虑到我国经济发展的特点，主张通过行政区划的调整，使行政区与经济区相一致。但是，行政区划调整并非破解“行政区经济”迷局的灵丹妙药，因为“区域的疆界是永恒存在的，即使行政区划也无法避免带来新的‘行政区经济’”。[8]此外，行政区划频繁调整不仅造成大量社会财富浪费，而且成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治发展产生许多不良影响。而且，“重新调整行政区划是一项复杂工程，涉及政治、经济、文化等各个方面，有可能会引起某些局部的不稳定因素”。[9](P110)因此，与其承担因行政区划调整产生的高额成本，不如发展区域行政。
正是在这样的背景下，20世纪90年代末以来，长江三角洲和珠江三角洲作为当代中国最为发达的两个经济区域，在区域经济一体化进程中，区域行政取得了长足的进展。
二、区域行政的具体运作
面对区域发展中的种种问题，长三角与珠三角的地方政府逐步意识到区域合作的重要性，不仅区域合作的意识开始确立，而且在越来越多的领域开始实现了制度化合作。
首先，区域合作的意识开始确立。在长三角各地的发展战略规划中，主动融入上海，将分散的各地区整合为整体，已逐步成为长三角各级政府的共识。在2002年5月8日结束的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上，通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长江三角洲区域政府合作共识的真正确立。这次座谈会确定，将以优化发展环境为突破口，进一步深化区域经济合作。2003年3月，上海和江浙政府签订合作协议，三省达成共识，提出要以上海为“龙头”，苏浙为两翼，共同推进长三角经济一体化。与长三角类似的是，近年来珠三角地区的合作力度不断加大，主动融入区域发展已经成为基本共识。
其次，在诸多方面实现了制度化合作，具体表现在以下五方面。
1.区域统一的规划。区域规划不仅是国家实现区域协调发展的重要工具，而且也是政府介入区域发展最具影响力的工具。特别是对涉及区域发展中的公共性议题，任何单一地方政府的权限是无法有效处理的，因此加强上级政府的统一协调是刻不容缓的事情。2008年8月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，这是国务院首次对国内的区域发展提出规划性要求。此外，由国家发展与改革委员会联合长三角地方政府等编制的《长江三角洲地区区域规划纲要》也即将出台。在珠三角地区，继2004年9月的《珠江三角洲环境保护规划》与2005年1月的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020年)》相继实施后，酝酿已久的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》也在2008年岁末获得国务院批准。当然规划的制定只能说是适应了区域经济发展的趋势，在实际操作过程中还应该加大协调力度，务求取得实效。
2.都市圈的规划。早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中，就确立了“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区”。后来，经过不断完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。在空间格局上，珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈，呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广港发展轴，一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈(广州、佛山)、东岸都市圈(深圳、东莞、惠州)、西岸都市圈(中山、珠海、江门)。在2000年7月，江苏省第三次城市工作会议作出了建设南京、苏锡常和徐州三大都市圈的战略决定。会议提出要跨越行政区划界限、以经济分工和协调合作为基础，以交通为纽带，形成以特大城市为中心的都市圈，通过强化南京、苏锡常和徐州三大都市圈的功能，以带动全省城镇的快速发展。2001年和2002年根据江苏省政府的要求，在建设厅的主持下，省内有关部门、规划部门和相关城市相继编制了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，并于2002年分别经江苏省政府批准实施。都市圈规划在促进区域合作中的意义是不言而喻的，它必须透过“淡化行政区划”，以及“在尊重各方利益的前提下，以市场机制为准则、以政府协调为手段、以跨区基础设施和大型骨干工程为先导”的各种不同方式来达到区域间没有障碍的目的。
3.行政区划改革。一般认为，由于现行行政区划与区域经济发展之间的种种矛盾，使区域内统一的共同市场难以形成，最终严重阻碍了区域一体化的发展。因此，必须打破行政区经济，才能整合各种资源，从而提升整个区域的竞争力。既然许多矛盾都是由“行政区经济”所导致，那么一个现实而有效的途径就是进行行政区划改革。20世纪末以来，两个三角洲地区发生了急剧的行政区划改革热潮。从2000年12月至2002年4月，长江三角洲有11个县(市)被兼并。通过行政区的兼并，整个长江三角洲地级市的市区面积由原来的4352平方公里增加到了17539平方公里，南京、扬州、镇江、常州、无锡、苏州等城市的市区已经联为一体。[10]除此之外，还包括2001年萧山和余杭并入杭州、2000年锡山市并入无锡和吴县市并入苏州、2002年武进市并入常州和鄞县并入宁波等。2000年的广州将原来代管的县级市花都与番禺并入、2002年佛山将其原管辖下的顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区而组建了大佛山。类似的还有珠海撤销斗门县设立斗门区、大惠州“合并”了惠阳市、江门市“合并”了新会市。这些行政区划的改革，一方面是由于中心城市本身辖区范围有限不利于城市整体发展，另一方面是城市区域的扩大也有利于提高其竞争力。但更重要的是，由于跨行政区的协调困难重重，因此通过调整行政区划就成为一种便捷而高效的区域治理方式。
4.建立区域政府间合作组织。长三角地区的区域政府间合作组织发展相对较快，已形成了较为完善的网络体系。到目前为止，长江三角洲有关地方政府共建并参与了4个区域性合作组织：长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院和长江开发沪港促进会。[11](P30)在珠江三角洲地区，尽管制度化的区域政府间合作组织起步相对较晚，但推进非常迅速。在2003年的广东省人大会议上，来自珠三角地区的各个地方政府负责人不约而同地表达了一个共同的心声和主张，即建立珠三角地区市长联席会议制度，加强区域合作，提高珠三角的综合竞争力，实现共同繁荣和发展。在2008年6月19日，广东省委、省政府在《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中提出要加强珠三角经济一体化，提高珠三角区域辐射引领能力。为落实这一决定，最近广东省委提出要创新珠三角合作协调机制，探索用城市联盟等方式，推动珠三角区域合作向制度化方向发展，实现有序竞争、共赢发展；由广东省发改委联合珠三角9个地级以上市牵头组建的政府间合作组织也正在加速推进。日益完善的区域政府间合作组织，对于推进城市群内协调合作项目产生了明显的成效，而且比较固定的区域政府间合作组织也逐渐成为城市群内处理区域共同议题和各城市政府间利益冲突与矛盾的协调机制。
5.部门间的协作。通过部门间的协商与协议开展合作，是近年来两个三角洲区域合作的亮点，也是最具成效的合作策略。原因在于，这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作，是最直接、也是最能避免行政区划边界限制的最佳方式。尽管它不具有整体性和长远性，但却具有相当的弹性，也适合于区域合作中先易后难的治理原则。截止目前，珠三角的地方政府相关职能部门在发展旅游业、流域治理、人力资源、公共安全、城市规划等诸多具体事项的协作上取得了突出的成效。近年来，长江三角洲内政府部门间围绕一些具体的区域性事务也展开了成效显著的协作。如2003年4月10日，两省一市的工商局长在杭州签订《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》；4月19日，两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门行政首长在上海发布了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》；7月初，在南京举行的“长江三角洲旅游城市15+1高峰论坛”上，16个城市的市长共同签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》；8月，在杭州召开了长江三角洲物流高层论坛，苏浙沪的物流主管部门和国内物流专家共同研讨“长江三角洲物流圈”；10月13日，江浙沪签署教育实质性合作协议；11月2日，上海、江苏和浙江三地的科技部门领导在杭州签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》；2004年3月11日，江浙沪三省市工商局局长在上海联合签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》。
三、区域行政的成效与问题
20世纪90年代以来，区域行政的发展在两个三角洲地区都取得了令人瞩目的成效。
在改革开放不断深入与区域经济发展的推动下，长三角地区的经济合作与整合发展模式不断创新发展，由初期简单的市场开放、技术协作与资金融通，到现在的市场统一、技术联合与资本协作，不断探索新的发展模式，并且各地区政府自觉地认识到上海的“龙头”老大地位，开始进行各自资源的整合和调配，逐步形成各城市分别定位和分工、错位发展与整合协调相统一的新格局。长三角的区域政府合作已从经济领域拓展到社会、文化各个领域；从企业层面发展到政府、企事业单位、社会部门及个人等各个层面；从单向往来提升到双向、多向的互动合作，初步形成政府搭台，企业唱戏，市场运作的良性发展局面，并确立了高层领导的会晤机制，就一些政府间的合作进行磋商。[12]长三角地区各城市在区域政府合作背景下实现了交通基础设施建设逐步接轨、区域间相关规划相互衔接、区域制度协议建设不断推进、经济一体化程度不断提高，为长三角未来的长期快速健康发展奠定一个新的、更为坚实的基础。[13]
伴随经济发展和城市化水平的提高，珠三角发展逐步走向融合，区域内商品、资本、人力资源的流动日益频繁，现代化的基础设施不断完善，优势产业的跨地域发展使得珠三角经济活动的内在联系不断加强，推动了资源的优化配置和经济结构的互补，珠三角经济正逐步向一体化发展。[14]尤其是2008年以来，广东省决策层进一步深化珠三角区域合作的决心与部署越来越清晰，“珠三角经济共同体”的概念逐渐浮出水面。在广东省委、省政府的决策部署下，珠三角各城市2008年在继续完善城际间轻轨、公路等基础设施的同时，向着物流成本更低廉、信息交流更紧密、产业配套更完备的方向发展。为通盘考虑珠三角的整体发展，根据珠三角9个城市的不同发展现状，分别作了重新定位。从此，珠三角互补错位协调发展的格局初步形成，一个大规模、高能量、紧联系的珠三角城市群已经成为广东省委、省政府发展珠三角经济的新战略。[15]
尽管如此，但迄今为止，无论是长三角还是珠三角地区城市分工与产业合作仍停留在“战国时代”。而区域城市分工与产业合作才是实现区域一体化的关键。在现行地方政府政绩考核体制的压力下，两个三角洲内部在基础设施建设、产业结构、吸引外资等方面都存在相当明显的恶性竞争。
1.基础设施的重复建设。基础设施本身是一个需要相互衔接、相互配合的运作整体。但在体制转轨时期，各地方政府在基础设施建设过程中都具有强烈的地方主义意识，缺乏统一的规划与协调配合，存在明显的重复建设趋向。长江三角洲15个地级市在港口和机场建设中存在着较为严重的重复建设现象，如长江航道上江苏沿江各市县为了将行政区面积扩大到江边，重复投资建设了大量的集装箱码头；南京以下的长江段已建、在建和待建的万吨以上的码头泊位共100多个，从江阴到南通60公里岸段就有68个万吨级泊位，平均0.9公里有1个，但许多建成后货源不足，有的港口利用率仅50％。[16]为了建设国际航运中心，上海将港运中心从内河迁到外海，投资300亿元建设大小洋山港。建成后的大小洋山深水港必然对太仓港、常熟港、张家港、南通港等江苏辖区内港口和北仑港等浙江辖区内港口业务量形成不同程度的冲击，不仅意味着在不久的将来长三角众多港口将面临“重新洗牌”的结果，而且将导致长三角地区港口间竞争进一步加剧，许多港口可能因业务下降导致亏损，继而造成资源闲置。[17](P314-317)广东省统计局2008年3月发布的一份研究报告则认为，珠三角各地竞争多于合作，基础设施彼此独立发展，区域整体功能协调性受阻碍，“诸侯经济”意识被强化，突出表现于各地在机场、港口、公路建设等方面都以自我为中心，自成体系，造成重复建设和资源浪费。[18]
2.产业同构。当长三角遭遇土地、资源等一系列“瓶颈”制约、纷纷酝酿产业升级之时，产业“同构化”现象在长三角又一次悄然出现。目前，创意产业园、物流园区、港口码头、商品市场、中央商务区等现代服务产业在长三角各地纷纷上马，不少园区定位相似，招商乏力，相互间缺少统筹协调和互动。对比长三角工业化勃兴时期“16城市中11城市选汽车、8城市选石化、12城市选电信”的历史，长三角各地如今在谋划产业升级过程中，在大力发展服务业的思路和做法上似乎又一次“不谋而合”。[19]研究表明，上海与浙江产业同构性相似系数达到0.76，上海与江苏达到0.82，江苏与浙江则达到了0.97。[20]根据中山大学城市与区域研究中心的调查，珠三角9个城市中工业结构相似系数超过90％的有5对，其中珠海与东莞、东莞与深圳相似系数分别达到95.83％和97.02％；9市的工业产值47％以上集中在食品、纺织、机械工业、电气机械、电子及通讯设备5个行业。新世纪以来，各城市又竞相将电子信息、生物制药、新材料等产业作为优先发展对象，进一步加剧了产业同构现象。[18]
3.招商引资中的恶性竞争。在压力型体制下，各地方政府为吸引外来资本而展开的恶性竞争，也成为比较普遍的现象。在两个三角洲地区，各城市政府竞相开展“倾销式竞争”，套用商家惯用的“跳楼价”来争夺外资，于是税收优惠政策等“一降再降”，“门槛一低再低”。一些城市政府早已突破“两免五减半”的企业所得税优惠政策底线，在暗地里实行“五免五减半”政策，甚至有些城市政府对外商承诺给予“十免十减半”或“零地价”、“零检查”、“零税收”、“零收费”等违规优惠政策，这种恶性竞争往往使得各城市政府陷入企业林立与财政拮据的矛盾之中。近年来，土地价格也成为新一轮恶性竞争的有力武器。如在长江三角洲，苏州将土地价格从原来的每亩20万元降到15万元，昆山也由原来的15万元降到10万元，而无锡甚至降到了2-3万元，嘉兴是7万元1亩，已经远远低于一般土地成本每亩15万元的标准和成本。[21](P216)在珠江三角洲，经常能听到各城市政府这样讲，“我们常常把国家政策允许的范围都用到了，只要不违法，什么都可以谈，优惠政策没有底线。”[22](P100)这种城市政府主导的恶性竞争，一方面增加了外商投资企业的短期行为和以享受优惠政策为目的的重复投资建设，另一方面也使得经济发展的外部性问题随着总量的扩大而日趋严重，内耗增加，最终损害了区域经济一体化的发展。
4.生态分割与跨界污染。一般而言，经济区域的形成发育往往以一定的江河湖海为依托，由于相似的地形、气温、降水、植被、土壤、水系等自然特征，基本上属于一个较为完整的自然生态整体。但是，在实践中，一个生态区域整体往往被行政区划切割为不同的块块。由于经济发展水平的差异，不同行政单元对环境治理的认识水准有差异，采取不尽相同的行为方式，往往在水资源管理、流域综合开发、环境保护、防洪治理等区域性事务上，行政分割现象较为突出。各行政单元无视区域生态的整体性，只注重自身生态建设和短期经济利益，互不协调，极易引发以水资源利用为主的多种区域性矛盾与边界冲突。尤其是在各城市政府的交界地带，往往因为管理制度、政策法律、标准时序等差异，更容易造成生态分割和跨界污染，激化社会矛盾，成为可持续发展的重要障碍。如在长江三角洲，2007年6月恶性爆发的太湖蓝藻事件及其多年治理绩效低下的事实都印证了这种跨界流域分割化治理的现实困境。与此同时，珠江三角洲内广东省相关地市与香港之间存在的流域跨界污染的问题、珠江三角洲普遍面临的跨区域的珠江流域治理、灰霾天气、水质性缺水等问题也引人注目。
四、走向区域治理
上述分析表明，区域行政在解决了区域经济一体化发展的部分问题的同时，无法解决其发展的深层次问题。为什么区域行政无法解决区域经济一体化发展中的深层次问题？说到底原因在于区域行政的实质就是区域政府管理，其参加者和主导者是区域内的相关地方政府。近年来，经济学与社会学等相关学科的实证研究表明：在相关制度供给不足的特定制度环境中，转型中的中国地方政府已经逐渐从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”，[23]地方政府的目标相对于社会目标来说更加短期化，在片面政绩评价标准的激励下，地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动得到释放。[24]简而言之，当代中国的地方政府既不完全是中央政府的代理人，也不完全是地方民众的代理人，而应该是地方政府主要官员利益的代表者。或者说，地方政府所追求的利益最大化与地区公共利益最大化不完全是一致的。正是因为地方政府利益与地区公共利益之间的错位、对地方政府及其主要官员利益最大化的追求，才导致了实践中地区间利益的冲突。而且，周黎安的研究还表明：当下中国地方政府之间实际上存在着一种如何完成上级政府任务的绩效竞赛，或者说是地方政府主要官员间“官场竞争”的政治锦标赛，所以地区之间竞争大于合作。[6]在区域合作中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。但是，在经济业绩优位或者说GDP标准崇拜的评价体系中，地方政府官员是不可能冒着“乌纱帽”被摘的危险，去搞那种吃力不讨好的政府合作工程。因此，完全依靠地方政府去打破行政分割、弱化甚至放弃地方保护的责任、以区域利益为重，是不现实的。
正因为如此，所以在两个三角洲地区，区域行政的议题主要是围绕区域内各地方政府的需要而展开，不能涵盖区域内全部的公共事务。在区域合作中，地方政府往往以“全能者”的身份出现，形成新的“政企不分”态势，致使合作“主角”大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来，即使参与，也热情不高，最终区域合作成了政府及其相关部门的“独角戏”。在合作内容上，热衷于压力型体制下对短期政绩的追求，缺乏对区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建，更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作，缺乏从全局考虑整个区域经济社会的科学发展与和谐，从而削弱了区域合作的绩效。而且在当下的政府管理体制下，一方面区域合作的主要内容不仅容易受到地方政府主要官员个人偏好的影响，而且还往往会因地方政府主要官员的调任变动而缺乏稳定性和连续性，更容易使这种地方政府主导的区域合作偏离区域一体化的主要目标。
在区域一体化进程中，行政力量的作用范围是以行政区界限为界的，市场的作用力是以其经济作用范围为界的，社会的影响力是以其社会关系范围为界的，这三种力量的作用范围是交叉重叠的。因此，区域一体化应建立“政府—市场—社会”三位一体的协调机制：政府层面要消除行政壁垒，建立保障区域总体和长远发展的机制；市场层面要促进区域市场合作手段的发育和完善，进行有效的区域资源整合和合理配置；社会层面要建立跨区域的行业协会，以行业协调方式维护区域市场秩序。简而言之，区域不只是政府的区域，区域问题涉及方方面面的利益，包括政府、市场和社会等方面。因此，区域治理不是单靠政府的力量，而是多元化、多层次的主体的治理，必须吸纳区域利益相关者的加入，实现共同治理。区域政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的愿景，从而得以有效实施，切实解决区域发展的问题。伴随着市场化、全球化、区域化、信息化的发展，行政区域内大量社会公共问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”公共问题出现“区域化”和“无界化”的态势，政府的管理不能涉及所有方面，单一的主体并不能满足区域公共事务日益多样化的要求，必须引入中介组织和社会公众的力量，让他们承担一部分政府的职能，使他们成为管理区域公共事务的主体。
在当代中国的区域发展中，正因为仅仅依靠市场的力量无法打破行政区行政的封闭性，所以才逐步产生了区域行政。但正如众所周知的那样，“政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。[25](P25-48)换言之，在区域一体化进程中，应该逐步从区域行政向区域治理转型。因为区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。[26](P455-477)在区域治理中，尽管政治领导人控制着公共政策以及经济决策，但私营部门以其控制的经济资源经常能发挥重要作用，无论是政府还是非政府组织单独都没有有效解决区域性问题的能力。所以，区域治理倡导政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作、网络和伙伴关系，以有效治理区域性问题。
从长江三角洲与珠江三角洲的发展来看，已经完成了从行政区行政向区域行政的转型。在这种区域合作中，所有区域政策的决策与执行过程，都是完全由政府主导并由政府的职能部门来完成的，基本上排除了非政府组织尤其是私人部门的参与。这表明，即使是在当代中国市场化程度最高、与全球化关系最为密切的经济发达地区，公民、私人部门和非政府的公共组织对区域发展的影响仍然是非常微弱的，与区域治理大相径庭。这种区域合作模式只是一种纯粹的政府管理，由于缺乏众多利益相关者的参与，除了表现出中国特色外，或许它能解释区域合作无法解决诸多深层次问题的部分原因。因此，要进一步提升两个三角洲的区域合作质量，必须适时改进已有的区域合作策略，逐步走向区域治理，以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。正是区域内多元利益主体的互动与参与，才使得关键的区域性公共性问题不仅能够被表达，而且也易于解决。具体而言，即在现有的地方政府之间协作的基础上，增进地方政府与企业以及其他非政府组织的协作互动。
注释：
①所谓行政区行政，简单地说，就是经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式，对本地区社会公共事务进行的垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。参见杨爱平、陈瑞莲：《从“行政区行政”到“区域公共管理》，《江西社会科学》2004年第11期。
②区域行政就是在一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。参见陈瑞莲、张紧跟：《试论我国的区域行政》，《广州大学学报》2002年第4期。
③区域公共管理是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。参见陈瑞莲：《区域公共管理的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。
④区域治理是通过建立合作的政府或专门的机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。参见Norris,D.F,"Wither Metropolitan Governance",Urban Affairs Review,36,2001,pp.532-550。
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