关于村民自治问题探讨概况，本文主要内容关键词为：概况论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年，全国各地的村委会选举引起了国内外的广泛关注，相当多的人把它视为中国新一轮政治体制改革的开端。1998年11月正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），标志着以村民为主体、以村民自治为主要内容的我国基层村庄政治体制创新将进入实质性阶段。但正如许多新生事物一样，农村基层在选举中和选举结束后出现了不少新情况、新问题，对此我国理论界和基层工作者在理论与实践中进行了积极的探索，现将其研究近况作一概述。
一、村民自治的历史缘起
我国村民自治的历史至少可追溯到元明时期。元代将我国农村中的自然称为社，作为县政权之下的社会区划、集政治、经济、社会职能于一身，对后代、特别是对黄河以北省份影响尤大。明代在继承元代社制基础上，通过颁布条令，强调并突出了里设老人，选年高为众所服者，导民害，平乡里争讼的“老人”主自治形式。清代，实行地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主的“以乡人治其乡之事”的政策，并于光绪三十四年颁布了《城镇乡地方自治章程》，其中对自治范围、内容、自治机构和人员任期做了比较详细的规定，后来的国民政府效仿了清政府实行乡村自治的基本做法，并从完善村庄政治出发，于1930年公布了《乡镇自治施行法》。新中国建立之初，为了巩固新生的政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。在农村，建立了村（行政村）一级的政权，即由村人民代表会议（或人民代表大会）与村人民政府组成的村人民政权。1954年宪法颁布后，取消了村级政权，乡镇为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互推产生的代表主任，协助乡政府负责这些工作单位的事务。由于代表主任一般由乡人民代表兼任，因而乡以下的工作单位多少具有一些自治的因素。1958年的农村公社化运动开始后，这些仅有的自治因素也随着人民公社体制的确立而荡然无存。从1982年起，为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力“真空”，国家在继续发挥和加强执政党的农村基层组织的作用之外，大力推动村民委员会的建立，并将其功能由制定乡规民约，维护社会治安扩大为社区事务的全面管理。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，农村村民自治正式启动实施， 国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举。到1997年底，全国农村共有村委会90多万个，村委会干部378.8万名。11年来，全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举，目前60% 以上的村庄都初步建立了村民自治制度。
对于这种新兴的村民自治组织，全国人大和中央政府及时作出积极的反应。经过10多年的努力，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容，以村民委员会为基本组织载体，以《宪法》、《村组法》为基本法律保障的农村基层民主的制度创新取得了阶段性的成果。
二、村民自治的成效和意义
概而言之主要可归纳为以下几个方面：
1、村民自治作为基层直接民主的一种有效形式， 对于促进社会主义民主政治建设有着十分积极的意义。它不仅有利于充分调动和激发广大农民群众的政治积极性和主动性，提高农民的民主意识，而且是现阶段社会主义民主政治建设的起点和突破口之一。它有利于在社会主义改革进程中逐步实现国家权力归还社会的远大目标。
2、村民自治是我国农村经济体制改革的必然要求， 又是进一步推动农村改革进程的制度保证。联产承包责任制在推进农村生产的专业化、商品化和市场化的趋势中，对进一步发展民主政治提出了更高的要求。此外，家庭联产承包责任制是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来。这种体制会促使农民认识到，在“统分”的结构关系中，有必要对“统一”的集体经济加以管理、决策和监督。而这些只有通过村民自治，按照民主程序才能管理。
3、村民自治是农民改造自我，提高自身素质的政治条件。 自给自足的自然经济，长期的封建专制历史，使中国农民的平等意识、民主精神和政治参与的诉求都非常薄弱，小生产的意识和“依附心态”却相当浓烈。当前，以农村改革启动的中国改革开放这一进程中应运而生的村民自治，正是培育农民以参与者、创造者的姿态投入改革进程的大舞台。村民自治对改造传统农民的狭隘意识、培育农民的平等、民主和参与精神，提高农民整体素质，正在发挥着重要作用。
4、村民自治既体现了我国社会主义民主的优越性， 同时又具备许多事实上的合理性。在我国人民当家作主，行使民主权利的基本途径是代表制民主和直接民主这两种方式，这是我国社会主义民主政治的重要特征和优越性的重要表现。大量的民主实践告诉我们，民主的推行总是受实践范围的限制，在一个大规模的场景下，对民主的诉求大多只能采用代表制民主，而在一个较小的地域内，由于接受信息充分，人们总是关心身边发生的事情等因素的推动，可以采用直接民主制。因而，在村为单位的社区推行直接民主，通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的方式，把凡是关系群众利益的事，变由群众当家，依法办事是合理的。
5、村民自治有助于农村和全国大局的稳定。 由于人民公社体制解体，国家行政权从农村社区退出，致使农村逐渐游离于政治系统之外，大量问题由此迸发。如干群关系紧张，农民负担过重，宗族、宗派势力插足等等。解决这些问题的办法只能通过民主的程序，让农民自主地参与社区管理，选举并监督干部，参与村务决策。“自己的事情，自己作主”。这种直接民主形式可以使对立和怨恨在秩序化的渠道中得到释放，使农村社区和国家权力以新的形式进行有机的整合。在中国，解决农村政治稳定只有依靠民主，在村民自治基础上建构的农村稳定必然会促进有利于现代化建设的国家稳定。
6、村民自治是我国培育现代公民社会， 重构现代市场经济基础上的统一民族国家，打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程，只有现代的民众才能有现代的民主政治，而现代民主政治首要要求的是一种民主的精神、民主的态度、民主的共识。其次是参与者对公共事务的基本判断和了解。过分夸大民主政治对文化程度的依赖，是一种误会。在民主实践的过程中学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的价值所在。
7、村民自治是我国民主政治建设必不可少的一个外围性实验， 可以在政治阻力较小的情况下去切实地探索和总结民主建设的经验，可以形成一种民主的文化氛围，大面积地进行关于民主的最基本的观念传播与技术训练。
8、村民自治通过吸纳农村精英进入农村公共管理系统，有利于培养和造就出一个既有领导才干又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进，城乡市场的融合，农村整体文化水平的提高，这一农村社会中间层将逐渐融入所谓“中产阶级”，不但作为农村发展的先导性力量发挥作用，而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。
三、当前村民自治存在的问题及原因
主要表现在下述几个方面：
1、认识不到位，行为不适应。（1）一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《宪法》、《村组法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识，对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯，不顺劲。（2 ）部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。（3 ）村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。
2、工作力度不够，进展不平衡。虽然目前全国各地村级换届选举工作已经基本结束，但据调查仍存在两种情况：（1 ）有的县市还有百分之几的村庄没有建立起村委会；8%左右的村委会的成员还没有选足选全。（2）村委会的工作开展不平衡。县市与县市、 乡镇与乡镇、村庄与村庄之间差距甚大。就乡镇来讲，至今还有1/4 左右的停留在一般号召上；就村庄来讲，还有1/3的流于形式。
3、个别村委会难以胜任。（1）因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等。（2 ）村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，“老好人”。以上两种情况都不称职，有待于依法予以调整。
4、村民自治组织建设中的非组织因素干扰较普遍， 一些自治组织的凝聚力、向心力不强。（1）“选官”标准错位。村委会选举时， “富者为官”现象较普遍，经济发达地区更突出。“富者”的优势在于有较强的经济实力和管理能力，但财富不能成为能否胜任村干部的唯一度量。现实社会中，有些富者为富不仁，甚至胡作非为，横行乡里，他们当了村主要领导后，拉帮结派，形成称霸一方的恶势力，严重损害了党和政府在群众中的形象，侵害了群众的合法利益。（2 ）基层行政机关乱指导或放任自流也不鲜见，经济落后地区更为突出。在有的地方村委会选举过程中，基层行政人员不认真工作和不按规定办事，致使一些“狠人”（地方恶势力的代表）当选，明知不符合条件还强词夺理——以恶治恶。
5、村委会建设中的机构、职能行政化趋向明显。 特别是在经济发达的地区，有的村委会比照着政府机关，建有自己的办公楼，楼内分工细密、科室齐全，有一批上班规范、拿工资的全脱产干部，还有一批半脱产拿固定补贴工资的工作人员，职能行政化。
6、规章制度不完备、不落实。《宪法》、 《村组法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善：（1 ）作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设；村务公开和墙上的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。（2 ）还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。（3）村级财务制度、村民参与民主监督、 村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。
7、有的“两委”两股劲，工作难以协调。 村党支部委员会认为我是“大哥大”，我说了算，情况不沟通，工作不命令，处处刁难村委会，不支持其工作，而村委会觉得自治了，“独立了”，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了工作。
8、有效的监督约束机制未跟上。 现行的有关法律法规主要是从原则上对村委会干部提出要求，缺乏明确的目标任务和奖惩措施，处罚标准难以掌握，约束力不强。特别是“罢免”的规程操作起来十分困难，这就使有的村干部滋生出无所顾忌的思想，工作无压力，积极性不高，某些别有用心者甚至钻空子，为所欲为。
四、解决问题的意见和建议
面对村民自治发展中存在的上述问题，许多论者见仁见智，从各个不同视角提出了许多具体对策和建议，其思路主要集中在以下几个方面：
1、 落实《村组法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》以下简称《条例》。这是党和国家现阶段领导、规范农村工作的根本性文件。《条例》明确指出“党在农村工作的重点是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”；《村组法》是村民自治的专门大法。农村村民自治的情况如何，直接涉及到依法治国、改革开放与现代化建设的进程。各级党政部门及社会各界要清除几千年来残余的“官贵民贱”、“官本位”等封建思想，尊重农民的民主自治的权利，为其自治扫清道路，作出贡献。
2、提高对村民自治的认识。（1）加强宣传教育工作，提高村民素质。要使村民自治真正发挥作用，作为自治主体的广大村民的素质就要提高，而村民素质的提高主要还是来自我们的宣传教育，要采取各种通俗易懂、群众喜闻乐见的形式，进行宣传教育，使他们真正懂得什么是村民自治，怎样才能依法办事，怎样才能正确行使自己的民主权利。（2）对村民自治的认识问题存在一个“实践、认识、再实践、 再认识”的过程。因此，对村民自治过程中出现的问题，在正确对待：一方面要积极做好宣传引导工作，帮助村民在实践的过程中不断提高认识；另一方面，对村民自治工作要充分肯定，树立信心，坚持不懈地推进农村这项伟大的改革。
3、努力创造适宜的村民自治人文环境， 包括健全制度环境和创造良好的文化环境。当前重点是建立和健全村委会的民主选举制度；以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策、民主议事制度以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。做到村务活动有法可依，有章可循，有法必依，有章必循，推进村民自治制度化、规范化、法治化。此外，文化环境建设中核心内容是树立社会主义民主观、法治观和平等观，消除人们头脑中的等级特权，专制独裁的封建传统文化的影响，从目前情况看，文化环境建设中还有一项重要内容，即树立正确的人才观，坚持法律规定的“选官”（村委会成员）标准，抵制宗氏家族观念，杜绝所谓“以毒攻毒”和各种封建迷信思想对“选官”的影响。绝不能让恶势力横行万里进行辩护的任何“理由”存在。
4、要进一步明确“两委会”法定的关系和各自的职责。 主要应明确和抓好以下几点：一是村党支部与村委会是领导与被领导的关系，村党支部是党在农村的基层组织，是村各种组织和各项工作的领导核心，由村党员大会选举产生的党支部成员，与村民直选的村委会成员一样，同属村干部，应享受同等待遇，二是两委会的职责分别是：党支部主要是起决策、保证和监督的作用。村委会主要负责对村党支部和村民会议或村民代表会议所作决定、决议的具体落实和村务的日常管理。三是两委会要互相尊重，支持和协调工作。四是村党支部书记和村委会主任都是“担着责任执政”的村民带头人，要树立正确的“官”念，为人处事要谦虚诚恳、秉公办事，做到工作多商量，思想多沟通，生活多关心。要立足本职岗位，把心思和精力集中到带领农民致富的工作上。
5、加强对村委会成员的培训，提高他们的政治素质和管理能力，使之适应工作需要。一方面各级政府应加强对村委会成员进行培训的重视，要象对国家公务员培训那样形成制度，使培训成为村委会组织建设中的一种规范要求。另一方面政府应划拨专款用于经济暂不发达地区村委会成员的培训，促使他们综合素质的提高，以带动这些地区村民自治建设的健康发展，从而促进这些地区整体实力的增强。
6、加强村民自治的监督。一是加强财务管理，搞好村务公开， 这是村民自治监督的重点。要健全民主理财制度，选好民主理财小组，加强对财务的审计和监督。此外，要按村务、财务公开的要求，按时不折不扣的原则，彻底地做好各项公开工作，自觉接受村民的检查和监督。二是充分发挥党支部的监督作用。村党支部的监督作用在于：要在本村保证贯彻执行党的路线、方针、政策；监督村委会、村民会议、村民代表会议依法作出决定；监督和推进村民自治活动，支持和保证村委会依法行使职权；负责村、社干部的管理和监督，督促村委会抓好精神文明建设、社会治安、计生工作。三是充分发挥村民代表的监督作用。村民代表会议是村民民主决策村务的权力机关，是在党领导下对全体村民负责并支持、帮助、监督村委会工作的村民自治组织。要充分发挥村民代表的作用，通过代表联系群众，保证村民代表会议的决策能真正代表大多数群众的意愿；村党支部、村委会要充分运用并发挥村民代表大会议的决策作用，凡是村支部、村委会的规划、主张和村内重大事项，都要提请村民代表会议通过，这一法定程序是界定村委会行为是否违背村民自治的根据。
标签：村民自治论文; 基层群众自治组织论文; 农民论文; 农村论文; 民主制度论文;