摘要：在当前水污染治理受到广泛关注的社会背景下，文章分析了在制度框架约束下、针对不同污染原因进行的政策工具初始选择，作为政策工具效果表现和影响力呈现的政策应激问题，以及政策工具效果反馈之后综合运用多种政策工具的情况。
关键词：水污染治理；政策工具；优化选择
前言
流域水污染是典型的棘手问题，其成因复杂，治理难度大，由政策主体和政策对象构成的行为主体以及彼此间的互动，是破解水污染问题的重要突破口。政策工具的选择与优化，可以被解读为政策工具导致主体怎样的行为改变，以及应如何根据主体行为的改变进行相应转换或调适的问题。据此，本文借鉴上述政策执行相互调适模型，提出水污染治理政策工具选择的“刺激-应激-反馈”模型构想。
1 水污染治理政策工具选择的理论基础
水污染治理政策工具选择的理论基础是政策执行互适模型理论。政策执行互适模型由M.麦克拉夫林（Mibrey Mclaughlin）在《相互调适的政策执行》一书中提出，其核心观点认为，政府执行本质上是执行者与受影响者围绕政策目标和政策手段（即政策工具）相互调适的动态平衡过程。互适模型是对“纯科学”式技术主义执行途径（technicist approach）的反思，与技术主义执行路径将技术内在特性及政策设计本身作为政策执行情况的主要决定因素不同，互动理论模型将政策执行看成“做中学”过程。这意味着一方面政策处于持续调整、重新定义和修改中，其真实面目受制于所有政策相关者的参与及互动，执行者和受影响者都能赋予政策以新的含义。另一方面，没有唯一最佳政策执行方法，政策执行工具的选择既受制于所处的组织、政治、社会和法律环境，也取决于各方政策目标和结果的冲突或者一致程度。
2 水污染治理中政策工具应用的三个阶段
在水污染治理实践中，行为主体通过不同政策工具的选择、实施及调整相互联接。从政策工具优化选择的流程来看，这一过程可以划分为三个阶段：
2.1 刺激阶段
刺激阶段，即政策执行者做出初始政策工具选择，对政策对象施加刺激。初始政策工具选择是流域内政府以及政府各部门之间博弈的结果，受到政策工具的内在特征、使用条件、绩效评估等理性因素的影响，又受到流域社会发展阶段、流域位置、政府部门职能认定等规范因素的影响。
2.2 应激阶段
应激阶段，即受政策影响的客体对政策实施的反应，是政策工具的影响力呈现。针对不同政策工具的刺激，政策对象表现不同。经济类工具，主要通过改变生产者与消费者成本和收益而影响行为；直接管制类工具，主要通过直接限制相关对象的行为，改变其行为备选项；信息类政策工具，主要通过弥补政策对象的信息鸿沟，配合宣传改变政策对象的认知，进而改变其行为。
2.3 反馈阶段
反馈阶段，这是政策对象行为发生改变或者利益受到影响后，将之反馈给政策执行者，试图调整压力，导致政策工具的调整和再选择。水污染治理的各行为主体通过“刺激-应激-反馈”三个阶段的互动，共同塑造了公共政策的整体面貌。
在政策工具的初始选择阶段，政策主体所要做的不仅是在宏观制度背景下选择针对性的政策工具解决不同污染源，而且要正视并妥善处理地区间利益冲突，保障政策工具的有效落实。其次，不同政策工具代表着不同的刺激量，会导致流域内政府、公民、企业和组织等产生应激反应，这种应激既是政策工具影响力的呈现，也会通过各种渠道反馈回到政策工具选择上来，并最终推动政策工具的调整和优化。在治理水污染问题中应综合使用各种政策工具，呈现出从直接管制政策工具，经由经济工具，转向重视公众参与政策工具的趋势。政策工具选择是一个动态的过程，具有“刺激-应激-反馈”的行为表征，僵化干预与单一政策不能有效解决公共问题，需要基于公共问题所处的社会、政治、经济等环境特点，进行多种政策工具的组合治理。
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3 水污染治理政策工具选择的应用实例
3.1 工程概况
九龙江为福建第二大河，流经福建南部地区，由干流北溪和支流西溪汇合，过漳州在厦门港对岸注入台湾海峡。全长258公里，流域面积1.4万平方公里，主要流经龙岩、漳州和厦门三地，下游漳州平原是福建四大平原之一。上个世纪末，流域内经济社会变迁迅速，为了有效保护围绕九龙江而形成的生态系统，解决流域内矿产和水资源过度开发引致的资源破坏和环境污染问题，从整体上回应可持续发展的政策导向，流域内各地级政府及上级政府在科学分析梳理环境破坏源头的基础上，相机抉择地选择了政策工具，不仅对涉及的企业、公民进行规制及引导，而且对流域内政府的博弈行为进行了有效回应。
3.2 政策工具的选择与应用
（1）刺激阶段
首先是综合分析水污染原因，构建政策工具选择的制度框架。就九龙江流域水环境污染来看，既有点源污染，主要是工业点源污染，还有非点源污染，如农业面源污染、城市暴雨径流、个人废物处理等。九龙江流域水资源开发近年来问题不断，流域内政府、企业和居民为了发展经济、追求效益和改善生活，出现了过度开发、不合理开发等一系列问题。上世纪改革开放以来九龙江流域开发过程中产生的问题，主要是流域水环境污染和水资源开发带来的问题，直接刺激了政策制定者初始的政策工具选择。
在了解污染原因的基础上，针对不同污染源，选择适当的政策工具。针对源头工业/农业结构性污染，采取产业结构调整和优化升级的政策。“十一五”期间，福建对九龙江流域污染严重以及落后的生产能力、工艺、设备与产品加大了淘汰力度。同时，对流域内不同产业针对性采取禁止或限制措施。其次，针对具体的工/农业污染源，采取个别化的治理和监管政策，并重视调停地区间利益冲突，保障政策工具的落实
（2）应激阶段
采用政策工具之后，九龙江水污染治理的政策工具指向不同的污染源头，所产生的刺激也各不相同。在接受政策刺激后，政策对象身上所发生的应激将进一步通过各种渠道反作用于政策主体，其利益诉求借由人大、政协的调查活动以及媒体予以反映，从而影响政策工具的优化。自从2009年新罗区开展养殖业污染整治后，被关闭的猪场接下来纷纷转移到交界处。交界处的耕地和林地相互穿插，使用权和所有权极为复杂，由于属地问题无法达成一致，管理权限相互扯皮，补偿奖励标准不一，这些问题交织在一起进一步加剧了九龙江污染治理的难度。
（3）反馈阶段
一般来说，水污染治理的政策工具在发展中形成了命令-控制型工具、经济工具、自愿行动工具以及公众参与工具等共同构成的工具箱，而如何从这一工具箱中灵活选择、综合使用不同政策工具有效治理水污染是水污染治理实践中最受关注问题。“命令-控制”型政策工具是污染治理中常用的政策工具。经济工具受到污染物的特性、空间因素以及监督能力的限制，往往是“命令-控制”型政策工具的补充。自愿性政策工具以自愿组织实施为主，但管制压力也是影响该工具制定与效果的关键因素。总的说来，非此即彼的政策工具选择不能有效削减世界上河流流域大量的非点源污染，九龙江水污染治理后期开始综合使用多种政策工具，具体体现为以公共财政转移支付，设立生态补偿专项基金、多方筹措资金，建设污水处理设施、加大环保宣传力度，开展生态示范区和绿色城市建设。
4 结语
中国目前应该重视水污染治理的政策工具的选择，避免政策的单一性。要综合应用命令型政策、经济型政策及社会型政策等政策工作。在整体机制下全面系统设计政策工具是保障治理效果的根本手段，水污染的治理的规制应从多方面考虑。
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论文作者:郑潇潇
论文发表刊物:《基层建设》2018年第20期
论文发表时间:2018/9/10
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