两岸MPA教育之体制建构与条件检视，本文主要内容关键词为：两岸论文,体制论文,条件论文,MPA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.2[文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)07-0120-06
一、MPA教育之滥觞
美国于1970年代因科技移转、产业变迁、国际竞争、都会变迁及开放多元等发展差距，造成地区及政府转型与发展困难，而福特与卡内基两私人基金会基于1950年代为因应全球及美国的经济复苏，以原有商业教育大幅充实提升而设计推动之企业管理硕士(MBA)教育的成功经验为基础，将1930年代为求确保文官中立及依法行政而将公共行政自政治学中独立出来的作法更新再造，而形成公共事务(public affairs)或公共政策(public policy)的专业教育(参见表1)，其主要特色即在于科际整合与强调量化的分析方法。
1990年代初期，美国又于政府的行政管理方面掌握以企业性改革为方向，并以提升绩效为目的，称为“新公共管理”是由面对解决传统行政部门官僚组织因内外多种原因出现种种弊端、公众对政府丧失信任等课题而开始。其后，世界主要国家亦随之广泛推行大规模改革计划，过去所普遍实行的公共行政传统模式已出现范式的转变，朝向“管理主义”或“新公共管理”发展。
二、MPA教育与PAM架构
台湾自1987年结束戒严以来，逐步面临社会结构重整、产业经济转型及南北发展差距等转变，使对区域、都市及小区等以往由政府公权力作基础所进行之规划及管制力量逐渐薄弱，导致交通、住宅、环保、治安、产业及财政等问题因政府效率及社会参与监督不足而逐一浮现。迄今二十年来的发展与民主不易兼顾，社会需求与政府供给产生脱节，应需对照美国的类似经验，开展适应民情文化与发展阶段的MPA教育。
笔者于台湾南部推动公共事务教育多年，为研究及教学所需，提出一公共事务管理(Public Affairs Management,PAM)整合参考架构(图1)，系参酌美国公共管理经验及台湾社会变迁进程，从个体认知及群体行为之观察，并兼及已有组织状况等影响而成。其中包含“条件面”(自然条件、社会条件及实质条件)、“本质面”(事实判断、价值判断及人际判断)及“现象面”(经济、社会、政治及政府、政策与管理)等层面，以及各主要层面之间及其中各变项之连动效应等。
此PAM架构与美国印第安纳大学Vincent与Elinor Ostrom教授于1970年代迄今所发展之IAD(Institutional Analysis and Development)架构近似，[1]皆系透过系统性观点分析公共事务及其管理，并试图整合不同学科(领域)对个人面临外在环境之影响，经由对系统中各部分之了解及掌握，分析个体在规则及情势下如何作出判断与决策，用以描述及解释人类角色与行为模式之差异。试以PAM架构对应MPA教育说明如下：
图1 公共事务管理整合参考架构
(一)强调个体认知与群体行为之关联
二十世纪以来因社会科学的大幅进展与推广应用，美国的基础教育与公共政策上皆强调个体分析推理与批判论证精神，独立思考判断则为高等教育良窳成败的主要指标与当事公民能否参与政策制定之先决条件。反观我们长期累积的民情文化，对于公共领域的课题事务往往追求稳定不重发展，与群体表象重于个体本位的思维下，纵有百年前西方科学与民主的输入，亦仅专业知识分工愈细，只重形式，一般并不关心切身以外的真正问题本质。
是以MPA教育除注重群体现象，尤其是共识面外，亦充分认知群体现象与公共政策的形成，却是个体认知进而选择的结果。然个体尤应是具备现代民主多元社会下之公民素养，能理解自我选择及行为的后果，并承担事后责任，如此公民素养及公共事务参与态度之养成更需视其受载体，尤其是社会条件之影响。而在与其他个体及群体互动之体制规则方面，则关键在于是否具备公私分明、对事不对人的监督与承诺。
(二)基础条件(尤其社会条件)之考虑
在PAM架构的下部乃基础条件，为大至国家、州、省，小至城市、小区的条件面，包含自然条件、社会条件与实质条件，而社会条件中的社会资本(social capital)包含信任(trust)、规范(norms)与网络(networks)。Putnam(1995)强调拥有较多社会资本的地区，无论在经济或政治领域的表现都明显地较其他地区来得健全，[2]与Inglehart(1990)于1970年至1988年对欧洲国家所作的实证研究结果相通。[3]架构的上部则为群体行为的考察，与基础条件乃相互连动，亦即图中两旁虚线部分。
故PAM中之条件检视，除了着重MPA教育所挹注之公民文化(社会条件面)对民众公共事务参与态度(本质面)之影响外，亦对应IAD架构中，检视形式体制(现象面之政策与管理)与实质体制(本质面之人际判断)之间是否存在落差。一般而言，传统社会常呈现表公里私或表里不一的落差。
以公共事务管理于公民治理中的人际互信(interpersonal trust)为例，需其充实具备显需长期持续的努力与诸多条件面的配合。对照于水平分工的互信，则是垂直互赖的忠诚(loyalty)，后者较易促成高效的管理与稳定的社会，前者则若在条件面之存量较为不缺，多数成员追求提升社会乃至精神自我时将会有效支撑发展与民主的兼顾与持续。然若条件面尚未充裕，多数成员未以社会需求及自我精神的实现为目标时，则必然有发展而不宜民主，或有民主而不利发展。环视全球，则除西欧国家与美日部分外，几乎皆停留在物质主义(materialism)阶段而有待努力，台湾亦仅有台北市较具此等条件，而在其他地区(尤其是南部)尚未充实准备下，似乎成了投票选举民主政治之下的台湾能否向上提升的真正关键。
三、公共事务管理与社会发展矩阵(Social Development Matrix,SDM)
SDM为笔者于PAM架构下进一步纳入时间因素或发展阶段，对于人类社会事务运作的影响整理而成。冀望由条件面、本质面及现象面(横轴)所对应之地物人事，与发展阶段(纵轴)的时间序列共同的定位，并据以综观全局，具体运作。发展阶段的时间轴概念，由传统社会(前物质主义)、现代社会(物质主义)，到后现代社会(后物质主义)；横轴则包括基础分析(存量，即条件面：自然条件、社会条件、实质条件)、个体分析(流量，即本质面：信息、知识、价值、人际；事实判断、价值判断、人际判断)，及群体分析(流量，即现象面：经济、社会、政治；政府、政策、管理)。在阶段至阶段(传统、现代与后现代)的发展过程中，则需考虑各个主次因素之连锁带动效应，当然公共管理所探讨之主要部分仍在于公共领域中多元当事人之个体认知、群体行为与载体条件之影响。
SDM架构中的传统社会、现代社会与后现代社会所对应的发展阶段分述如下：
1.传统社会：信息不公开流通，流通管道不多。知识凭借着经验直觉、祖传秘方，不易创新扩散、缺乏产权保障。价值观为公私不分(有私无公、表公里私)、公平比效率重要，讲求齐头公平与道德。人际部分讲求层级高下与关系伦理，维系群体而抑制个体。
2.现代社会：信息公开流通，流通管道增加。知识尊重专业、质量标准，保障产权、创新扩散(水平)。价值观重视公私区分、私意识比公意识重要(先私后公)，效率重于公平，讲求立足公平。人际部分的个体意识凸显，层级转向水平，重视体制、承诺、监督。
3.后现代社会：信息的来源讲求多样化，知识重视独立思考、理性思维，多元观点、言论自由意义抬头，私意识与公意识、效率与公平同等重要。人际部分的个体自发，亦会包容尊重，且表里如一，个体与群体兼顾融。
以此检视，MPA教育之主要积极意义当在于如何配合支持群体行为面之经济发展及市场开放，促使个体认知面通过文化价值的移转考验(shift test)，此亦即如何建立由“由私而公”、“化暗为明”、“表里如一”的主要内涵。
四、台湾的MPA教育
台湾管理教育的发展约有六十年的历史，明显受到欧美管理教育经验与演进的影响，但因体制与民情的不同，故有许多差异及调整。1948年，台湾大学在法学院内设立法商学系，此为台湾第一个管理方面的学系[4]，政治大学则于1970年代成立企业管理研究所。
在当时之情况下，政府、社会与个人发达经济的目标是一致的，而企业管理所讲求的即为提高各种经济活动主体的企业的经营绩效，故受到企业实务界与社会各界的重视，成果亦十分辉煌。归纳管理教育过去六十年的发展经验，咸认在强调非营利组织管理、加强管理研究与发展、加强公共事务管理研究、增加国际性的大学活动、增进了解大陆的管理制度以及建立阶段性的进修教育制度等六个方面，值得加以重视。[5]
1987年的解严是台湾发展的重大分水岭，社会力因转型而解放，政府公权力对基础所进行之规划及管制力量逐渐薄弱，政府效能、社会参与及舆论监督不足，公共领域蚀落，发展与民主难以兼顾。当时台湾除台北以外的发展背景，系由农业转型工业，且逐渐迈入商业，为求这些经济活动的有效落实，并化解因此所产生的各种公共事务课题，于是在知识、学术与实践应用的对策探讨上，逐渐形成需以科技整合及量化分析方式、讲求宏观视野与微观操作、对既有经济发展为主要标的之管理学之新需求。
1992年台湾之公共事务管理教育主要依托管理学院而成立，大致对应1970年代先进民主国家(如美国)之发展，亦即因应多元社会转型下之第二代MPA。其积极意义即在如何导入企业性经营的方式，即结合“产出效率”、“顾客导向”及“市场竞争”等理念于经济、社会、政治及政府、政策、管理等宏观课题，期能充分整合与发挥综效。
此前台湾公共行政的教育较为重视政府之行政管理，内容以西方理论学术、法规与实务的熟悉与应用为主，而教学也主要为传统记诵的灌输。经过1992年以来十余年来的演进，则不但越来越走向整合(holistic focus)，也越来越重视培养政府公务人力成为兼顾知识专业、公共价值与操作技术的“全人”(integrated person；whole human)。2007年4月台湾公共事务管理教育的里程碑即为“公共事务”已成为高等教育(大学)评鉴的最新学科，与先进国家社会发展同步。从中山大学于1991年成立管理学院公共事务研究班开始，台湾各大学公共事务管理教育已取得快速发展。
笔者于1990年起在台湾中山大学初期的规则构想，系因考虑领域定位及学生背景，而组织了多元专长的师资并强调以区域科学、政策科学及管理科学为基础构面的相关方法论与各种分析模型。后又因主要考虑其需求与应用，而逐渐形成以决策(选择)与参与(交换)为主的发展主轴，再辅以其他描述性与仅强调效率(相对于效能)的方法与模型。而至2000年前后则在较能深入掌握内外文化与发展阶段差异下，开始尝试加入实务案例方面的教学与研究。
以中山大学公共事务管理研究所为例，十余年来在相关领域的课程设计系结合“政策分析”、“公共价值”与“公民社会”等主要公共事务层面，并配合“都会发展”、“环境管理”与“非营利管理”之既定课题领域，以培养具有规划(分析)、管理(执行)、协调与整合等全方位公共事务管理能力之人才。就南部中阶以上公职主管为对象之研究所课程而言，在规划适当的修业年限下，所设计与开授的课程更为多元，参见表2。
此外，该所之发展重点除在于有效培养政府及地方发展所需之公共管理人才，更积极之意义为营塑及推展公民意识，建构完善之MPA教育体制。其主要特色如下：
1.透过学程规划引进更广域的公共事务相关课程，以扩充多样课程选择之特性与发挥学际整合之综效，增加学生学习相关知识的广度与深度。
2.养成学生参与各项公共事务管理与公共决策分析的能力，着重地方事务发展与培养意见领袖，结合地方资源，训练学生关心小区、都市与环境等公共事务，引领地方与社会发展。
3.师生间于课堂内外皆水平互动、相互尊重；理性论辩，多元观点；一般生与硕士在职专班互动学习，得以拓展社会人脉资源。
4.举办国内外公、民营机构参访活动，目前已拜访美国印第安纳大学与乔治梅森大学，大陆的北京、上海、西安、哈尔滨、厦门、广州、武汉等地之主要大学，与当地公共事务领域之学者与专家及进修学员进行学术交流。
5.藉硕士在职专班及硕士学分班学员的协助至公、民营机构实习，了解机构内外部公共事务相关问题的处理与改善，借此促使学生对公共事务课题触类旁通，增加关怀。
五、大陆MPA教育之发展
大陆早期公共管理的发展经历，可区分为三个时期：
1.新民主主义革命时期的干部培训：大陆于1922年至1948年先后设立了上海大学、苏维埃大学及马列学院等数十所学校，唯此时期的教育仍以加强充实干部人员的生命力和战斗力为主。
2.改革开放前的干部培训：大陆于此时期的干部培训虽朝向制度化与正规化发展，然于1957年的“反右”斗争开始，在干部教育上出现重大失误，使得教育和培训工作偏离轨道。
3.新时期的干部培训：十一届三中全会作出将国家工作重点转移到社会主义经济建设上来的战略决策，至1984年则强调对于经济体制改革与国民经济发展急需的经营管理、法律和财金等方面的人才要优先培养等。
经历上述三个时期的过程后，大陆于十五大与全国人大九届一次会议均指出，须建立办事高效、运转协调与行为规范的政府行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济，有中国特色之政府行政管理体系。十五大与九届人大于此首次使用了“专业化”的概念，然而，如何研究特殊政策、措施与办法，则为十五大对其国家教育部门及人事部门所提出的一项重要任务，故大陆相关部门即行设置开办了公共管理硕士专业学位MPA教育。大陆之公共管理硕士为国务院学位委员会继工商管理硕士、法律硕士之后，于1999年5月正式批准的专门学位，主要为因应大陆社会公共管理的现代化与科学化要求，培养高素质的国家公共事务和行政管理干部而设立。
大陆各级政府、人事部门和高等院校都普遍高度重视MPA教育。从MPA专业学位考试到MPA教育实施过程中推荐学员和面试、授课、专题讲座、撰写学术论文等，政府及政府官员皆积极参与。大陆对于MPA与MBA的认定在于两者虽然都是专业学位，处于同一层次，但两者类型不同，各有侧重。课程设置上，二者都重视经济学和定量方法的运用，在教学方法上重视案例教学、研讨式教学及多媒体教学等。但MPA尚有政治学、社会学及公共伦理等人文社会科学的课程。在培养目标上，MPA主要面向公共领域，而MBA主要面向工商企业。
大陆MPA的目标是培养从事公共事务、公共管理、公共政策研究及分析等方面的高层次应用性专门人才，塑建政府部门和非政府公共机构，具有现代公共管理理论与公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域之专门化管理者与政策分析者。大陆MPA的培养方式分为全日制与非全日制两种方式，年限为二至四年，学业年限一般为四年。教学方式以课程教学为主，强调学生分析问题和解决问题的能力，并且重视案例教学，其课程设置的重点在于体验实现跨学科、复合型及应用型之特点，一般区分为必修课、选修课与实习课，主要包括三方面的内容：公共管理与政策研究的理论基础和分析方法及技巧方面的课程；学生根据自己的专业领域或主修方向以及个人选择的课程；公共管理与公共政策的实习与研讨。主要课程设置特点参见表3。
相较于台湾近三十年的经验与解严前后政府社会角色的重大变迁，大陆对发展MPA的设计与作法似乎试图全盘引进，一步到位。就笔者自1998年以来与各地三十余所开办MPA大学的交流经验而言，各校无不全力以赴，十分积极，除师资团队之完善外，更以研讨会、网站、媒体发布等方式努力介绍说明MPA教育的理念与需求，并在学员与潜在学员间形成热潮，隐然有相对于MBA教育而言后来居上的趋势。然在大量相关教材自西方迅速翻译引进之余如何与既有原来的教育与思维接轨，应已形成主要的挑战与考验。
以PAM架构检视，MPA教育的重点不仅在于多元专业知识的传承，大陆幅员广大，各地各校所面临之条件面不一。MPA的体制建构包括大学本身的师生之间，与大学与社会(地区、地方)之间的实践与应用，师资是教育体制成功的主要投入因子，学生是教育体制成功的主要产出因子，其他软硬件设备安排应皆为支持配合因子，然而年轻师资似乎必经的科研成果考评，自然同时形成对教育体制建构与施行成败良窳的严酷考验，值得体制成员共同的关注与重视。至于大学与社会之间实践与应用的体制建构，则最核心的意义当在于如何维系坚持MPA教育所对应的”由私而公”、”化暗为明”、”表里如一”等。
公共性的基本要件，与多数大学(如同笔者服务的台湾南部中山大学)所在地区多属尚在传统社会的发展阶段，其稳定和谐的主流意识价值之下往往存在层级节制与公私不分(水平才有私、公)，以私为驱动力的经济发展如何移转至以公为核心价值的和谐社会本非易事，但“事无艰难，何来人杰”，培养具传统社会条件基础上能适应乃至启动政府运作的公共管理者，亦是现代MPA教育的积极意义。
六、两岸MPA教育的交流与合作
两岸华人社会在近代二三十年间，无论是政治经济发展与社会文化皆产生重大变迁。尤其是在现代化发展历程中所面临的大陆改革开放与台湾解除戒严，均伴随而来公民文化的移转考验。除呈现为本质面之认知及人际冲突外，更可发现是受载体存量，尤其是社会条件之影响。
大陆在确立改革开放的政策后，大国崛起之势，世所瞩目。唯在此经济飞快发展之际，地方政府在招商引资、促进经济发展等事务上所扮演的角色日益重要，同时也为国家内部各地的都市间带来竞争。加以都市治理与都市营销也因公共管理学派师法私部门企业的趋势而走向分权化与专业化，民众对地方事务的关注程度提升，地方政府在制定与推动各项政策时，亦必须面对公共议题已朝向跨域性与跨部门化的事实，且同时应更审慎关注于各项公共政策之推行。
而台湾社会经过三四十年的快速经济成长，早期曾一度创造出令人称羡之“经济奇迹”，自1987年解除戒严乃至2000年政党轮替后，各项施政本应朝现代化之历程正向积累与发展，然检视近十余年来台湾在经济、社会、政治以及政府等现象表征却出现负值之流量。经济面自2001年经济成长率首度出现-2.22％之负成长；社会面则因产业及中产精英外移，加速M型蚀落；政治面在激烈选举下采用之激化之政党与族群动员，而非理性之认知议题动员；政府亦因选举考虑沉陷于两党效能不彰与恶斗。深究此各现象之行为落差与角色顺逆，实乃肇因于本质面之个体价值移转与体制建构(监督不足)不足所致。
两岸直航三通、关系正常化与更广化、深化的合作交流等，虽是台湾大多数民众、企业的期待，然而政府的两岸政策自2000年以来，历经经发会、大溪会议、两岸直航之影响评估报告等，虽皆朝此方向规划、进行，唯在频繁的选举下，选票背后的政治考虑与南北意识形态仍牵引两岸政策的走向。在两岸政治紧张的现实下，仍有许多具现代开创精神的台商企业前往大陆投资、发展。但相对在南台湾之基层民众受传统宗族主义稳定和谐之价值影响，不愿面对直接三通开放所带来的变动冲击。显见地方或区域间所处之发展阶段不同与社会人口组成差异，将造成民众对公共事务课题的观点认知冲突，如此的地区与社会发展差距，及以选票考虑的政府政策导致了两岸交流延迟。
故此，以学术与民间团体积极推动进行之两岸交流，成为主要重点管道。笔者担任秘书长之中华公共事务管理学会，即以两岸交流作为MPA教育的主要实践。学会创立于1998年，其宗旨即为因应与预应社会转型发展下市场与政府可能失灵，以公民自我组织与自我管理为趋势主轴，研究与推动台湾及两岸彼此与共同之各项公共领域课题事务、管理学术与实务，导引社会意识，凝聚公共关注、促进交流合作、提升共同福祉。
2008年3月台湾主要选举之后，一般预期两岸全面而持续的开放即将启动，这当可视为两岸发展的另一重大里程碑与深化交流合作的开始，当经济发展经验交流与合作已于十余年来的大陆政策开放与台商布局两岸，而获取丰硕成果之际，如何在两岸地区(港市)的社会、政府及政策与管理经验上截长补短、见贤思齐，当为中华民族现代化历史际遇上更重要的一页，其中MPA教育经验的两岸交流与合作当是尤其重要的方向。
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