地方政府首长任期经济责任审计研究，本文主要内容关键词为：首长论文,任期论文,地方政府论文,经济责任审计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府首长任期经济责任审计存在的问题
（一）“审什么”不够到位，难以全面、准确地反映受托责任履行情况
“两办规定”将审计内容限定于财政预算执行情况和财政决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；国有资产的管理、使用和保值增值情况；财政收支的内部控制制度及其执行情况等方面，并要求在审计的基础上，查清领导干部任职期间财政收支工作目标完成情况、遵守国家财经法规情况以及领导干部个人有无侵占国家资产情况。囿于目前的审计依据、审计手段和人员素质，审计内容偏重于真实合法性审查，较少考虑财政资金使用的效益性和政府决策对经济社会以及生态环境的整体影响。这样，相对于地方政府首长的实际职权范围而言，事实上审计难以全面、准确地反映其责任履行情况。
（二）“怎么审”不够规范，难以充分发挥应有的审计成效
一是“先离后审”存在滞后效应。“两办规定”要求，领导干部任期届满或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。然而，在实践中“先离后审”、“先任后审”的现象普遍存在，审计结果成了“马后炮”和“秋后算帐”，给审计工作带来很大的难度，一定程度上也影响了审计的客观性和权威性。如果离任不审，形成的损失就会职责不清，无从追究；如果先离后审，就会对离任领导缺乏约束力，使审计流于形式。
二是“逢离必审”存在风险隐患。地方政府首长任期经济责任审计，实质上是委托审计。由于地方党委政府日益重视发挥审计在干部监督和管理中的作用，对党政领导干部逐步实行了“逢离必审”制度。实践中虽然有五部门联席会议制度，但是临时性、突击性任务仍然大量存在，审计任务过重与审计力量不足的矛盾凸现，“任务刚性”不仅造成审计资源过度透支，一定程度上也影响了审计质量，存在较大的风险隐患。
（三）“评什么”不够统一，难以科学、公平地衡量不同官员的政绩
“两办规定”明确指出：领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。审计署发布的《实施细则》又进一步将直接责任定义为领导干部（人员）对任期内的直接违反国家财经法规的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属违反国家财经法规的行为；失职、渎职行为等应负有的责任。将主管责任定义为应负的直接责任以外的领导和管理责任。事实上，“两办规定”及其《实施细则》已经对领导干部任期经济责任审计评价作出了概念性的界定。但是，这一概念过于笼统，责任界定也过于狭隘，未能体现出地方政府首长经济责任的宏观性、政策性和综合性的特点。
审计实践中各地根据审计环境的不同，在领导干部任期经济责任审计评价上探索形成了不同的特色。比较具有代表性的是，河北的张成起认为，应重点围绕“依法行政观”、“科学发展观”、“正确的政绩观”、“廉洁从政观”四个要素，对地方政府首长任职期间经济管理责任、任期发展责任、可持续发展责任和廉政责任的履行情况进行审计评价。浙江的陈正兴认为，地方政府首长的经济职权可归纳为三个方面：一是经济决策权，二是经济管理权，三是经济政策的执行权和监督权。审计评价其经济责任主要是对“三权”的履行情况，做到“审什么、评什么”。江苏的朱尧平认为，地方政府首长经济责任审计评价，应抓住重要财经法规政策贯彻执行、重大经济决策以及重要财政财务收支活动展开，不应超出审计的职能范围和实际实施审计的范围。天津的王志铭提出，将审计评价领导干部任期内履行经济管理责任、经济决策责任、经济发展责任和廉政责任作为重点。
（四）“怎么评”不够科学，存在越位、缺位和不到位的现象
我国实行的是集体领导和个人分工负责相结合的领导体制，决定了地方政府首长经济责任的多层次性，那么集体决策失误如何“人格化”？如有的地方的重大项目地方政府首长一般只是决策的参与者和执行者，对于这类项目，政府首长承担什么责任或承担多大的责任？又如何区分行政领导和党委领导、行政领导和执行部门之间的责任？再具体到一个项目，如果排除决策程序上的因素，在任期内看是负债，可能任期后产生经济效益，又如何评价？等等。“怎么评”，目前还没有一个比较科学的、可供参考的统一标准。
目前，审计评价还存在较大的“自由度”：一是大包大揽“乱作为”。对超出领导干部法定经济责任范围的事项、非审计事项、不相关的经济责任或政绩事项以及审计证据不足的事项，作出了评价。如：对国内生产总值、实际利用外资、城乡居民收入等经济指标进行审核和评价。二是谨小慎微“不作为”。把经济责任审计看成是一般的财政财务收支审计，对领导干部应负经济责任的事项未予以适当的关注，审计评价也往往是“见事不见人”，责任模糊难辨。
二、完善地方政府首长任期经济责任审计的对策
（一）合理确立审计目标
１．注重绩效分析，促进资源合理有效配置
在开展地方首长任期经济责任审计中，要以财政财务收支真实性、合法性审计为基础，重点在绩效审计方面进行突破和深化；要进一步分析区域经济指标的变化对社会指标和环境指标的影响，关注区域经济活动的结果对社会事业发展和可持续发展的影响；要把经济效益与社会效益和生态效益、短期效益与长期效益、显性效益与隐性效益统一起来，重点关注公共支出的绩效，关注资金的分配结构、使用效果和重大投资项目的效益。
２．重视制度建设，促进权力约束和监督能力的提高
在开展地方首长任期经济责任审计中，要在促进区域可持续发展的大背景下关注内控制度的检查与测试，对财政收入征收管理、财政预算分配管理、财政支出资金拨付管理、重点建设项目投资决策和执行管理、国有资产处置和监督管理等方面进行重点审计。同时，要从积极和善于就审计发现的问题，提出解决良策。
３．坚持全面评价，促进经济社会全面协调可持续发展
在具体审计中，要从发展经济、稳定社会、巩固政权等多个角度对地方政府首长进行全面评价，不仅要审查领导干部任职期间的政绩是否真实，还要评价其政绩的取得是否经得起实践检验，是否符合人民群众的根本利益。要通过审计和科学评价，揭露做表面文章、搞短期行为，盲目铺摊子、上项目，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的行为，促进地方政府及其首长全面、正确地履行职能和职责，推动实现区域经济社会的全面、协调和可持续发展。
（二）积极拓展审计内容
地方政府首长权力运行和责任范围非常广泛，审计机关不可能对涉及一个区域的经济社会发展的所有内容进行审计和评价。必须坚持从实际出发，量力而行，突出重点，有所为、有所不为，集中力量找准权力运行的主要轨迹。
１．关注政府财政绩效管理责任
——从规范财权分配入手，紧扣预算执行这条主线。在具体审计中，要加强对税收征管质量和效率的审查，揭示税收“跑、冒、滴、漏”和税收成本过高或不合理增长的问题；要加强预算分配管理和财政支出结构的审查、分析，揭示预算分配不透明、不完整、不细化和不公平以及支出结构不合理、资源配置效率低和效果差的问题；要加强部门预算、政府采购和国库集中支付制度执行情况的审查，揭示内部控制制度设计不合理、执行不到位的问题。
——从社会公众利益出发，重视专项资金的合理运用。在具体审计中，要对专项资金筹集和安排情况进行审查，检查资金是否符合法定增长要求，是否及时、足额到位，并有效保证各项事业发展的需要；要对专项资金的拨付、管理和使用情况进行审查，检查支出结构是否合理，有无滞留、挤占、挪用现象，有无因监管不力、重大决策失误造成的严重损失浪费等情况；要对项目管理进行审查，检查是否遵循了资源节约的原则，成本是否合理，有无重复建设、高估冒算、资产闲置或流失等问题。
２．关注政府负债管理责任
具体地说，首先要摸清政府债务的规模和成因，全面、彻底揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务；其次要分析政府债务结构、债务依存度和偿债能力，分清合理负债和不合理负债，评价债务风险水平和财政运行能力；第三要审查政府债务的管理情况，督促地方政府规范债务管理，建立债务监控体系和清偿机制，实行政府债务报告制度，提高政府债务的透明度。
３．关注政府环境管理责任
要重点查处地方政府领导不作为或乱作为、盲目追求经济增长而导致资源环境遭受严重破坏的问题。具体地说，一是对环境保护资金征收、管理和使用情况的审计，重点审查环保投入是否及时足额拨付到位，有无截留、挤占、挪用、闲置和损失浪费的问题；二是对环境治理项目的审计，重点审查环保项目是否符合国家规定的基本建设程序、项目预决算有无高估冒算以及项目完工投产后的治理效果和环境效益情况等；三是对环境管理政策执行情况的审计，重点审查政策执行是否严格，有无出现执行乏力、“走形变样”的现象。
（三）正确把握审计评价原则和方法
１．审计评价的基本原则
一是权责对等原则。权是领导干部实施管理职能的基本权力，责则是在行使权力过程中应承担的责任。权责相连，有一定的权力便应承担一定的经济责任，有多大权力就应承担多大责任。审计评价指标不能是有权无责，从而造成评价的缺位；也不能有责无权，导致评价越位。坚持权责对等原则，才能全面、客观、公正地评价地方政府首长政绩，才能实事求是地确定或解除其应承担的经济责任。
二是客观性原则。审计评价要以事实和数据为依据，以法律、法规、政策为准绳，紧扣经济责任，客观公正、实事求是地予以确定，既不能带有任何个人感情和偏见，又不能看“眼色”行事，投领导所“好”。要兼顾经济效益与社会效益和生态效益、短期效益与长期效益、显性效益与隐性效益，历史地、辩证地分析问题。要坚持一分为二，既要揭示问题，把问题说透；又要评价工作业绩，把成绩说足。要区分主观责任与客观责任、主管责任与直接责任、决策责任与执行责任、上级责任与本级责任、前任责任与现任责任、集体责任与个人责任等多种责任，对一时难以定论的问题可采用写实性描述。
三是相关性原则。审计评价要围绕授权审计的范围和内容进行评价，与审计事项不相关或未经审计的行为和事项不评价；围绕被审计人相关的经济责任进行评价，与其经济责任不相关的行为和事项不评价；围绕审计报告所列的事实进行评价，审计证据不充分和定性依据不明确的事项不评价。
２．审计评价的主要方法
在具体评价时，通过财政收支总量、收支结构、变动趋势以及财政收入与ＧＤＰ的比率变化的分析，评价其任期内区域经济运行质量及发展潜力（公共资源配置责任）；通过对基本建设投入总量、结构以及债务总量、结构、偿债风险的分析，评价其任期内区域经济的可持续发展能力（公共资源配置责任）；通过对社会保障、环境保护、教育、卫生、文化等方面的资金投向和结构分析，评价其任期内是否实现区域经济和社会的协调发展情况（收入分配调节和社会事业发展责任）；通过对财政内控制度的分析，评价其对财政收支的管理和监控是否健全、重大项目的决策程序是否完善、财政性支出形成的国有资产是否得到了有效管理（公共财政监管责任）。
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