论抗战时期国统区的中央权力结构和运行机制，本文主要内容关键词为：抗战时期论文,国统区论文,运行机制论文,权力论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
抗日战争时期，在特定的历史条件下，国民党统治区（国统区）的政治体制形成了“战时体制”。对“战时体制”的中央权力结构、运行机制及评价，学术界众说纷纭，莫衷一是。本文仅就此提出自己的初步看法，以就教于学界同仁。
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高度集权的中央权力结构之形成，始于国民党内中央领导体制的变化。最为关键者，是确立党内的总裁制，即确定国民党的最高领袖制度。这当中，问题不仅仅在于谁成为国民党的最高领袖，而主要在于这样一种制度的确定对权力结构的格局造成的实际影响。
第二次国内革命战争后期，国民党内曾就改变领导体制、实行领袖制进行过讨论。在1935年11月召开的国民党第五次全国代表大会上通过的《确定救党救国原则案》①中，就把确立“伟大崇高之领袖”的必要性作为“救党救国”的三项原则之一。其中说：“应授权予本党文武兼赅伟大崇高之领袖，使之统筹一切，全党同志，听其指挥。”这一制度在抗日战争初期很快建立起来，称为总裁制。在1938年3月31日临时全国代表大会第三次会议上，通过了《对于党务报告之决议案》，其中说明了确立总裁制的必要：“就组织而言，本党既为革命集团，自应有重心有干部，有生动之细胞，而后机构严密，运用灵活。乃自总理逝世以后，集团的重心始终未能法定的建立，在事实上全国虽早有一致公认之领袖，而领导抗战建国之本党，反至今蹈故袭常，未有名实相符之规定。重心既未具体建立，以致所谓干部亦感散漫，中央既洞鉴乎此，授权于军事委员会委员长，对于党政统一指挥，以利抗战之进行，则本党尤应针对缺点，明确规定领导制度，俾此革命集团有稳固之重心，更从而建立中央干部，商讨一切党政方针，以为领袖之辅弼。”②
1938年4月1日，经过“推选”总裁的组织程序，国民党临时全国代表大会推选蒋介石为国民党总裁，汪精卫为副总裁。这标志着国民党内最高领袖制度的基本确立。
问题的症结在于对总裁权限的规定，关于总裁的权限，1938年3月31日临时全国代表大会第三次会议通过的《改进党务并调整党政关系案》中有明确的规定：“总裁代行……总理之职权。”③按照临时全国代表大会的决定，国民党“中央执行委员会互选九人至十五人为常务委员，组织常务委员会，为本党决议党政大计之中央干部。在中央执行委员会全体会议闭会期间，执行职务，对总裁负其责任”。“中央执行委员会，设秘书长一人，为专任职，由总裁提经中央执行委员会任命之，承总裁之命令，与中央执行委员会或常务委员会之决议，总揽一切事务”。“中央执行委员会各部部长副部长，及各委员会主任委员，由总裁提经中央执行委员会通过之”④。
从这些规定中可以看出，总裁不仅处于国民党中央权力结构中的核心位置，而且是站在最高制高点上实际控制着国民党中央的全部权力。因为按照上述规定，常务委员会对总裁“负其责任”，故也就成了秉承总裁意志行事的一个集体，而不再象以前所规定的那样，常务委员会作为一个领导集体，能够对党内重大事务集体作出决定，遇有不同意见或分歧时，采用少数服从多数的原则进行表决。这表明国民党曾经采取的那种集体领导的委员会制度，在国民党中央常务委员中，已经由于最高领袖制度的确立而发生了质的变化。从此以后，不再是个人服从委员会集体，而是相反，常务委员会这个集体要服从作为最高领袖的总裁。并且，由于中央执行委员会秘书长由总裁提名并“承总裁之命……总揽一切事务”，秘书长成为总裁之私人，只对总裁个人负责；各部正、副部长、委员会主任由总裁提名，使总裁可以合法地安排班底。由此完全可以说，国民党中央实际上已成了执行蒋总裁个人意志的合法工具。
高度集权的中央权力结构，由于国防最高委员会的设立而最终确定了其整体格局。它是由抗战初期的国防最高会议进一步发展而来的，但在职权方面又表现出明显差异。
为适应战争局面，抗日战争的初期成立了国防最高会议这一机构。根据1937年8月11日中央政治委员会通过的《国防最高会议组织条例》⑤，它有对国防方针、经费以及国家总动员等与国防有关的重要事项的决定之权，是国防最高决定机关。国防最高会议主席由军事委员会委员长蒋介石担任。当时规定，该会议主席在“作战期间”对党政军一切事项“得不依平时程序，以命令为便宜之措施”，实即有紧急命令权。从1937年11月起，国民党中常会又决定，由国防最高会议代行中央政治委员会职权，从此中政会停止开会，其所属机构亦受国防最高会议指挥。到1939年1月，国民党中央召开了五届五次全会。会议的一个决定，是改国防最高会议为国防最高委员会。同年2月8日，确定了《国防最高委员会组织大纲》⑥。按该大纲规定，国防最高委员会为国民党中央执行委员会于抗战期间设置的专门机构，它的职权是：“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。”它规定国民党“中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会”，都必须“兼受国防最高委员会之指挥”。抗战期间的国家“总动员委员会”也直接隶属于国防最高委员会。由此可见，国防最高委员会成为名副其实的全国党政军最高统一指挥机关。
关于国防最高委员会的领导人，《组织大纲》明确规定，“国防最高委员会设委员长1人，由本党总裁任之。”这就是说，蒋介石是唯一的最高指挥者。在委员长之下，设有若干委员，委员从以下人员中产生：国民党中央执行委员会常务委员，监察委员会常务委员，国民政府五院的正、副院长，军事委员会委员和由国防最高委员会委员长提出、经中央执行委员会常务委员会通过者。委员长在这些委员中指定其中11人为常务委员。国防最高委员会以会议形式处理工作，会议以委员长为主席，在委员长“因故不能出席时，指定常务委员一人代理之”。国防最高委员会常务会议每星期开会一次。由上述规定可以看出，作为国防最高委员会核心的常务委员会，其11名常务委员都是由委员长蒋介石指定而非选举的，而且在蒋不在时，国防最高委员会会议主席也是由蒋指定某人代理。这样，国防最高委员会就完全成为体现蒋介石个人意志的一个机构。
国防最高委员会为执行决议案，特在《组织大纲》中规定，以下列人员为执行委员：中央党部秘书长，各部会长，训练委员会主任委员，中央政治委员会秘书长，国民政府文官长，行政院秘书长，军事委员会正副参谋总长，总动员委员会正副主任委员，战地党政委员会正副主任委员等，由这些在党政军主要部门直接掌握实际权力的人组成的执行委员会，使国防最高委员会的决定得以贯彻实行。
由国防最高会议改变为国防最高委员会，不只是名称上的改变，而是权力结构的重大调整。这种变动可以归纳为三个方面。其一，国防最高会议的权力行使，主要是在国民政府的权限范围之内，即在政府各部，而国防最高委员会的权力不仅能达到政府各部，还能达于国民党中央各部，其权力范围明显扩大了。其二，国防最高会议只能与国民政府五院和军事委员会打交道，而国防最高委员会不仅能与国民政府五院和军事委员会打交道，还可以对其下属颁发命令和指挥调动，因为这些下属部门的负责人都成了国防最高委员会的“执行委员”，是必须直接听命于国防最高委员会的。其三，权力更加高度集中于蒋介石个人之手了。国防最高会议主要对国防方针、经费、以及国家总动员等与国防有关的重要事项用会议的形式（尽管是形式上，但这一形式毕竟还是存在着）进行决定，而国防最高委员会却在其《组织大纲》中明确规定，所有重大事项均听命于由“本党总裁任之”的国防最高委员会委员长。所以从这三点可以看出，这种调整的核心是极大地增加和增强了蒋介石的个人权力。
在中央权力结构中，军事委员会权力的迅速扩张是最为引人注目的，而且权力实际上掌握在作为委员长的蒋介石手中。如果把战前和战争开始之后的军事委员会作一比较，很容易看出，战前的军事委员会虽然也非常重要，享有与五院平等的地位，但其职能与机构是很有限度的，只有为执行其正常的军事职责所需的机构，而参谋本部、训练总监部和军事参议院等虽受它的监督，却是单独的组织，不受军事委员会的直接辖制，而军政部则为行政院的一个部门。但到1937年8月时，在军事委员会之下却组织了几大行政部门，其中不仅有军令部、政训部、政治部，而且包括新闻检查局、运输部、重工业部乃至轻工业部。这表明军事委员会已经到了包揽部分行政部门基本权力的地步。1938年1月对上述状况进行了一次调整。把7个部改成4个部，即军令部（由参谋本部而来）、军训部（由训练总监部而来）、政治部和军政部。此时军政部成为一个双重组织，既是军事委员会的一个部门，又是行政院的一个部门。除去上述4部外，军事委员会还有若干个直属单位，主要有：各军兵种的总司令部（海军总司令部、航空委员会等），军法执行总监部，运输统制局（它从交通部接管了公路管理及决定运输优先事项的权力），此外，战地党政委员会也直接隶属于军事委员会。
除了上述权力范围的扩张之外，对于军事委员会来说，一个内在关系的重大变动，是军事委员会领导机制的变化。战前的军事委员会，尽管它存在着某些名实不符、机制不全、制度不完善等方面的毛病，但它毕竟是一个委员会，实行的是委员会制度或会议制度（起码在名义上和形式上是如此），因而可以认为是有着一定程度的集体领导和个人服从集体因素的体制和机制。但到1937年之后，这种领导体制发生了根本的变化。1937年8月决定陆海空军大元帅的权力赋予军事委员会委员长时，即开始表明这种领导体制的质变。此时，当决定重要的国防问题时，起决定作用的就不再是为决定问题而召开的委员会会议，而是作为大元帅的军事委员会委员长的个人意见。从此以后，虽然委员制或会议制依然存在，但实际上已经仅具理论意义了。其后，经国防最高委员会126次常委会议决再次修改的《军事委员会组织大纲》，则可以认为最终确定了这种领导体制的变动。该《组织大纲》明确规定：“军事委员会设委员7人至9人，……襄赞委员长等议国防军事事项。”⑦《组织大纲》并规定：军事委员会的委员长行使国民政府组织法第3条之职权，即代表国民政府统率陆海空军。这充分表明，此后的军事委员会成了一个完全按照委员长个人意志行事的机构。
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中央政府机构的权力结构变化也是相当明显的，而且其高度集权更带有鲜明的个人色彩。抗战初期，由于军事机构权力的迅速膨胀，曾一度使得作为政府机构的国民政府受到重大冲击。如立法院自1937年7月到1938年4月几乎有名无实了，因为其实际工作几乎停止了。考试院也有一年多时间处于休闲状态。监察院“闲置”的时间更长。这种状况到1939年中期才得以改正过来。作为中央政府的国民政府，其自身权力机制的重大调整是在1943年，即在作为国民政府主席的林森去世而由蒋介石继任之后。
首先，迅速修改了《国民政府组织法》。林森任主席时依据的是1931年12月26日由第四届中央执行委员会第一次全体会议通过的《修正中华民国国民政府组织法》。当林森于1943年8月1日逝世之后，蒋介石代理国民政府主席。9月10日，国民党五届十一中全会即再次修改了《国民政府组织法》。其次，按照新的《国民政府组织法》的规定，明显地加强了作为国民政府主席的蒋介石的个人权限。一、取消了原来的关于国民政府主席“不负实际政治责任”、“不得兼其他官职”的规定，并将原来的国民政府主席任期二年，得连任一次改为“任期三年，连选得连任”。这样，国民政府主席就成为一个可以掌握政府实权的并且可以无限制的连任的职务了。二、将原来的国民政府五院“独立行使”五种职权、各自对国民党中央执行委员会负责的规定，改为五院“分别行使”五种职权，各院正副院长由国民政府主席“提请中国国民党中央执行委员会选任”，“五院院长对国民政府主席负责”⑧。这些，不仅使蒋介石实际掌握了国民政府，而且成为终身的国民政府主席。这种明显变化从国民政府的某些程序规定上也反映的相当清楚。比如，在林森当主席时，曾明确规定：“国民政府所有命令、处分以及关于军事动员之命令，由国民政府主席署名行之；但须经关系院院长、部长副署，始生效力。”⑨而蒋介石任国民政府主席后则改为“国民政府公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名行之……由关系院院长副署之”⑩。其中免除了关于是否“始生效力”的文字，因为这种副署权已经失去了实际作用和意义。
在论及“战时体制”中中央机构的运行机制时，有一点是非常关键而必须予以指出的，即《国防最高委员会组织大纲》第八条明确规定的“国防最高委员会委员长对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施”一项。这一规定使得国防最高委员会委员长拥有了对党政军一切事务的紧急命令权。
若单从字面上看，这段话与1937年8月11日中央政治委员会通过的《国防最高会议组织条例》中对国防最高会议拥有的紧急命令权非常类似，但实际考察不难发现，国防最高会议与国防最高委员会所拥有的紧急命令权存在很大差异，或者说，二者在实际内涵上有着很大不同。首先，国防最高会议的紧急命令权仅在“作战期间”才能行使，而国防最高委员会的紧急命令权则没有这个限制，不论是作战期间还是非作战期间都有效，其适用期限大大扩展了。再者，国防最高委员会时期的“党政军”体制远比国防最高会议时期的集权和专制程度要高得多，因而其紧急命令权的行使所产生的客观效力和客观影响要大的多。在评判国防最高委员会的紧急命令权对中央权力机构的运行机制所产生的影响这一问题时，我们不能不对照分析紧急命令权在不同的国度和条件下所产生的不同效应。在实行宪政的一些国家，的确曾规定过政府可以发布代替法律的紧急命令，允许其行政元首在国家遇有紧急重大危难时，可以发布与法律具有同等效力的命令。但应指出的是，在一般民主国家的宪法中，是很少给予元首以这种特权的。因为给元首以这种特权，很容易发生借口时机紧急而任意发布紧急命令的弊端。另一方面，即使给以元首以紧急命令权，也要根据宪法的有关规定，使紧急命令权的效力仅与法律相等，而不能取代宪法，并且在宪法上也往往对行使紧急命令权附以事件范围、时期、程度和内容等方面的限制，决不允许行政元首可随时任意发布任何内容的紧急命令。而在中国“战时体制”中，紧急命令权的行使却是无限制的。因为按照《国防最高委员会组织大纲》第八条的规定，紧急命令权适用的范围是包括“党政军一切事务”的，而且除去国防最高委员会委员长的个人意志之外，没有任何机构和组织可以阻止和制约紧急命令权的行使，因为根本无此类规定。更为严重的是，当时的中国没有正式的宪法，因此即使发现紧急命令权被滥用，也无法从宪法的角度去纠正和制止。由此不难看出，虽然短短几十字，但对作为国防最高委员会委员长的蒋介石个人授权范围之大、之广，简直可以说使之形同皇帝了。据此，蒋介石获得了超乎任何机构和组织之上的权力，可以把个人意志、意见，作为最高的法令，并可以随心所欲地对党政军的任何事务进行处置，而不必受任何约束与监督。无怪乎，此后，蒋介石个人的口谕、手谕、指令、训示都成了必须遵从照办的“谕旨”。这种机制，严重加剧了蒋介石的个人集权与专制。这成为“战时体制”的一大特征。
另一方面，中央对省的权力控制是在“本乎领袖干部与细胞呼应灵敏之原则”下进行的。按照国民党临时全国代表大会决定，要“改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并增高行政效率，以适合战时需要”(11)。但其对国民党地方组织的“改进与调整”，一是表现在通过省级采取主任委员制、县级采取书记长制度等，使主任委员、书记长在委员会会议中拥有“最后决定权”，二是强化国民党中央对省级党部的直接控制。后者主要是通过两种方式实现的。首先是规定省主任委员由国民党中央“特派”，甚至本应由全省代表大会选举产生的省党部委员，亦可全“由中央指派曾经训练之同志充任之”。这等于是规定省党部的主任委员和委员皆由国民党中央指派。其次是，撤销了省党部的监察委员会，改为其职责“由中央监察委员会派常驻中央监察委员会常驻指定之省党部执行之”(12)。这些措施，在相当程度上使省党部直接依附于国民党中央，省级党部在一定程度上失去了原有的权力职能。这是高度中央集权对地方权力配置所产生的必然影响。
在谈及高度集权的中央权力结构和运行机制时，还有一个问题是必须同时应予重视的，即中央对省控制的权力明显增强。考察这一现象的比照物，即使孙中山先生关于中央与地方之间应采取均权主义的理论不能作为根据（因为这一理论观点在1928年10月之后的南京国民政府中从未被接受，另一方面在战争不止的局面下，这一种理论的实行确有其难处），那么，被南京国民政府称为“训政时期”由党政部门所颁布的有关法律性的规定还是可以作为依据的。比如，1934年召开的国民党中央执行委员会第五次全会所通过的关于《中央与地方政府权责分立原则》的议案中，曾明确规定，中央政府对于地方政权的立法权限于制定一些基本原则，而订立细则的立法权由地方政府行使。这表明，地方政府（首先是省政府）在涉及自身事务时，还有某些立法方面的权利。再如，按“训政时期”的有关规定，省政府可以草拟省的预算，只须经行政院审查和立法院通过即可，如此等等。所有这些，使当时的中国虽然是一个中央集权的国家，但省级政府仍有一定的自主的权力。当然，关于那些由地方实力派控制的省份（如山西省等）是要另当别论的，因为他们可以摆脱中央的控制而另行其事。这种状况到抗战时期发生明显变化。其主要表现之一，在于中央加强对省财政的控制。从1942年起，省政府的预算不再单独存在，而被包含进国家预算之中，即在国家预算中包含了对省一级的收支项目。从此，省不再具有与国家预算分立的权利，由此省政府再无任何自主权可言。再如，作为省收入主要来源的土地税，从1941年起也划归中央，省土地税收机构从此从省政府部门分开而成为中央财政部的直属机构。省预算取消和土地税归中央之后，省的财政权大大减弱，而中央的财政权得以增强。加上由中央的审计长任命的审计员在各省政府办公，对省的财政帐目实行了严格控制，这种控制是比较有效的，因为审计员在执行公务时只对总审计长负责，有权独立于省政府。这样一来，省财政完全成为中央财政的一部分和附属物。被抽掉了财源的省政府，其权力和行为自然被削弱和置于中央控制之下。
透过主要中央机构内部权力关系的配置和权力运行机制的分析可以看出，在战时政治体制下，权力是高度集中于作为国民党总裁、国防最高委员会委员长、军事委员会委员长和国民政府主席的蒋介石手中了。这是一种机构集权和个人集权的结合，而最终又以蒋介石个人为权力的核心和权力运行规则的最高裁断者。
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从国统区中央政治体制的基本结构及其功能看，它显然是一种专制型的体制，而不是民主政治型的体制，从政治学的角度所讲的民主政治的六项特征（民意政治、多数统治、法治政治、责任政治、政党政治和民主社会）它都不具备。这种专制体制的特点表现为两个方面。其一是蒋介石的个人专制，这种个人专制由于得到法律上的认可和社会的认同而成为威权专制。所谓威权专制，是指由一个权力执持者独占政治权力而不容许权力服从人有效地参予国家意志的形成，在对国家进行政治控制方面，社会要接受权力执持者的意志，接受其政治专制，而该权力执持者是被承认为最有威权的人担任的，因而这种威权专制在相当程度上是建立在个人威权基础之上的。其二，这种个人专制又是以国民党的“党治”为根本前提的，是个人威权与集体威权（在此处是指作为政党的国民党）的结合。这种党治与个人专制的密切结合，使国统区的专制制度带上了明显的现代色彩并得以增强专制能力，因而在一定时期和阶段，确能造成和保持一种上下一致、力量强大的局势。
另一方面，在承认国统区以国民参政会和省（市）县临时参议会（后改为正式参议会）的设立为集中表现的民主措施确实给当时的民主生活以“气象一新”之感的同时，却又不能不指出，从其根本政治制度的角度考察，上述民主机构的建立及其活动，并未能够改变国统区威权专制的基本格局，甚至不能给减弱这种专制体制以重大影响。因为很显然，无论是中央的国民参政会还是地方的各级参议会，都只是作为同级政权的一种补充和陪衬，而不能作为同级专制权力的平衡物。所以，尽管我们可以讴歌抗战时期在国民参政会的讲坛上为了为民请命和抵御外侮而振臂疾呼的志士仁人，但却不能认为在这种民主的气氛中会产生乃至形成了民主的政权和人们希冀的“国防政府”。
在这种战时体制中，就其机制而言，只能是人治而不可能是法治，其中尤以蒋介石的紧急命令权最为典型。当时曾笼统地规定了给蒋介石以紧急命令权，但对其紧急命令权的行使则未予任何明确限制和附带条件，这在实际上就等于赋予蒋介石个人以国家代表和法律化身的权力，使之可以在任何时间和任何问题上，按照个人的意志和愿望，发布具有法律效力的命令。固然一般说来，紧急命令权仅具法律作用而不能超越宪法的约束，但当时的中国是一个没有宪法的国家，是由国民党进行训政的国家，训政期间，国民党的全国代表大会“代行”着作为国家最高权力机关的国民大会的权力，而作为国民党总裁的蒋介石又获得了以个人而指挥全党的大权。在这种背景下，蒋介石的紧急命令权还能遇到来自哪方面的制约呢？由此不难得出结论：紧急命令权无限制地强化了蒋介石的个人专制权力。
在抗日战争的历史条件下，以蒋介石的个人威权为核心的专制体制的运行，既有其正面效应，又有其难以避免的负面效应。其正面效应在于决策迅速、简便，能较快地对迅速变化的战局作出反应。同时，自上而下的专制系统和国民党在其中的控制作用，又能较快的完成人力和物力的集中，以适应和支持抗战的需要。从这样的角度看，这种体制与战争形势的客观需要有其相吻合的方面，有其利于抗战的一面，这是不能否定的。
这种体制的负面效应在于，由于过分强化了专制和党治而削弱了民主和民治在抗战中的地位与作用，从而又造成了不利于抗战的一面。诚然，在战争时期，国家权力的集中是必要的，不如此则不能适应战争形势的要求。但集中并非专制。在充分发扬民主基础之上而形成的集中才是真正需要的集中，实行这种集中的政府也才能是力量特别强大的政府，因为它通过民主而把各个方面的抗战力量的积极性都调动和发挥起来，汇集成伟大的全民族抗战的长城。专制在本质上是排斥民主的，是不民主的。尽管国民党采取过一系列民主措施，但正如我们前面所分析的，这些民主措施，既未改变其基本政治体制的构成，又不能改变其运行的机制，只能是其战时体制中的非本质、非主流方面。专制是以权力的垄断和人民的臣服为条件的，但全民族的抗战却要求通过人民抗战自由权力的加强和对国事的积极参予以调动和发挥抗战的积极性、主动性，就是说要求民治的提高和法治的保障，这即是战时的民主政治。而国统区的战时体制的基本内涵是专制和党治，是以紧急命令权为突出体现的非法治统治。这种体制与客观需要、人民希望的民主与法治大相径庭。当抗战初期全民族同仇敌忾奋起抗战而国民党确实又表现出某些民主姿态的时候，它的政权得到全民族的拥护有其必然性。当抗战日益艰巨、持久而全民族的进一步广泛动员又不可避免地遇到来自战时体制的阻扼，因而要求改变其专制体制的时候，国民党固守其体制不肯改变的顽固态度客观上动员了很大一部分群众，迫使他们不得不与战时体制相对立。因为现实使人们看清了一个问题：抗战所要求的民主宪政，现政权是不会允许出现的，而要实现这样的民主宪政，则不得不与战时体制进行斗争。因此应当说，固守战时体制的国民党造成了对立面队伍的不断壮大，并为国统区的民主宪政运动制造了客观环境和条件。这也是国统区的战时政治体制在抗战时期形成的一种结果，尽管这是国民党所始料不及和不愿看到的，但却是严峻的、不可回避的历史事实。
注释：
①⑥荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社出版，第317、563-564页。
②④(11)(12)《革命文献》第76辑，第311-312、317-318、342、319页。
③见《革命文献》第76辑，第316页。1941年12月召开的国民党五届九中全会，授予总裁以“全权处理国是，以驳万变而赴事机”之大权；到1945年5月国民党召开第六次全国代表大会，则在修改党章时干脆把总裁“代行”总理职权改为“行使”总理职权了。
⑤《民国档案》1985年第1期。
⑦⑧⑩北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（二），第38、28页。
⑨见《修正中华民国国民政府组织法》第14条，载《国民政府公报》第964条。
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