美国规制改革与产业振兴，本文主要内容关键词为：美国论文,规制论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国经济规制改革发轫于20世纪70年代中后期，在80年代达到高潮。在规制改革运动中，美国政府和国会改变了影响经济增长和发展的规制政策和法律，使得规制制度和规制政策适应了市场条件的变化，给经济运行创造了良好的环境，促进了经济发展。规制政策改革运动是制度的改革，制度变迁有见效慢和持续时间长等特点，规制政策改革运动的成效直到20世纪80年代末和90年代以后才显示出来。美国90年代经济持续稳定增长的原因很多，从政府管理经济视角分析，除了稳健的货币政策和财政政策外，规制改革运动是经济持续增长的重要制度基础。
一、政府更迭与规制改革运动
20世纪初以前，美国政府一贯奉行自由经济主义，政府极少干预经济，20世纪30年代经济大萧条使美国政府从自由经济主义转向政府干预主义，政府一方面加强宏观经济调控，另一方面逐渐增强微观经济规制。在其后约50年间，规制的范围不断地扩大，政府对微观经济的规制不断地强化。70年代初，是美国政府实行扩张规制政策的最后阶段，尼克松总统继承了强化规制政策的传统，要求管理和预算办公室提出保护健康、安全和环境的规制政策。1970年，美国通过清洁空气法。在此后的5年中，连续通过了一系列规制法案，这些法案规制涵盖的范围为：工作场所的安全和健康；水质；生产安全；油价；为了保护环境，所有建筑工程必须得到联邦政府许可；消费产品质量标准；雇员退休基金的管理；期货市场的运作。这些法案明显地扩大了政府规制的范围。
20世纪70年代中后期，出现了世界性的经济滞胀，美国经济学界开始反思和批判政府的规制政策对经济所产生的负面影响，经济学家们提出简化规制的理论观点和政策主张，这些理论和政策主张逐渐被以后历届政府接受。美国政府的微观经济政策从政府干预主义转向自由经济主义，开始简化微观经济规制，并逐步演变为规制政策改革运动，在这场运动中，政府规制政策的范围收缩，政府对微观经济的规制弱化。
1974年后，福特政府要求政府机关对规制政策进行经济分析。在这一时期，联邦民用航空委员会对航空业进行了温和的简化规制政策改革。
1978年后，卡特政府建立了两个组织：一是规制政策分析评价小组，由总统行政办公室的代表和规制机关的代表组成，研究改革规制政策对经济可能产生的影响；二是规制委员会，由联邦规制机关的领导组成，总结已经实施的主要规制政策，指出正在实施的规制政策的交叉与重叠之处，对当时的规制政策作收益——成本分析。在此期间，民用航空委员会和州际商业委员会的官员在法律许可的范围内，放松了航空业和货运业的价格和市场准入规制。
里根政府时期被认为是规制政策改革突飞猛进的时代。里根经济振兴计划四个“关键要素”之一是“有深远影响的简化规制计划”。里根政府在执政后的第一个月迅速地下达了新的简化规制政策的行政命令，建立了一个由副总统乔治·布什领导的放松规制的特别小组，对简化规制政策进行政策指导。要求各经济规制机关在法律允许的范围内，重新选择规制方法。通过行政命令终止了对油价、对卡特尔组织的价格和工资的控制。1982年，政府允许航空运输费有较大的弹性，国会同意完全放松对城市间公共汽车旅行的规制。1984年，国会通过了水运法案，放松了对远洋公司的运输规制。政府取消或放松了对运输、通信、能源和金融等行业的价格、市场准入等方面的规制。
克林顿政府期间，简化规制运动进入了积极、审慎推进的新阶段。克林顿政府的重塑政府运动以放松规制政策为龙头，全面简化规制政策，精简规章制度，不仅在减员的基础上提高了政府服务质量和工作效率，而且促进了经济发展。同时，政府和国会都认为，要对改革规制的议案进行经济分析，对规制政策和改革规制政策的后果作出成本收益分析。1997年，总统下属的管理和预算办公室向国会提供分析经济规制政策的年度报告，报告包括联邦政府所有规制活动的成本收益分析。报告建议，应该取消国际贸易限制法、牛奶市场法令等明显影响社会福利的法律和法规。
二、规制改革运动与产业复兴
20世纪80年代以后，美国微观经济规制改革运动实质性地改变了每个受规制的产业的规制政策。规制改革运动涉及航空、公路货运、公共交通、铁路、通信、天然气生产和输送、有线电视、银行和金融服务、电力、保险等众多产业，各产业规制政策改革的具体措施、改革形式等方面有很大差别，规制改革运动对各产业的发展也有不同的影响，然而，规制政策的变化都明显地改变了这些产业的市场结构和价格结构，提高了企业的竞争力和效率，降低了价格水平和成本，振兴了这些产业，促进了经济发展。
（一）航空业简化规制政策与航空业的发展
航空产业完全简化了价格和市场准入，是简化规制运动中积累经验最多的部门，其简化规制的作法，在其他产业规制改革中常常被引用。
经济学家们指出，航空业不是自然垄断行业，众多的航空线可以支持多样化的竞争性公司，美国的航空业非常庞大，足以支持多家航空公司的竞争，对价格和市场准入的限制应该被取消。
在福特政府期间，首次出现了行政部门支持航空业简化规制，民用航空委员会进行了一些温和的费率改革，使得价格超过成本。卡特成立了处理简化规制事务委员会，该委员会开始以行政手段简化航空业的规章。国会通过了航空简化规制法，确定自1978年起的6年内，逐步取消对航空业市场准入、确定飞行航线和定价等各种限制。里根执政后，指定民用航空委员会大刀阔斧地放松航空业的规制，到1984年，国内航空业完全取消已实行了约40年的航空规制。
航空业简化规制后，有效地促进了航空业的发展，具体表现为以下几方面：第一，产业结构变化和航空业竞争性增强。航空简化规制恢复了市场竞争，市场结构变得复杂了，航运能力加强，航线增加。第二，改善了航空业的服务，航空服务的平均成本在20世纪90年代已经明显地下降，航空业生产率明显地提高。第三，简化规制后航空业价格富有弹性，价格结构变得复杂。除了头等票和二等票外，还有各式各样的折扣票价。不论是商业旅行还是旅游，乘客都可以提前预定航班。竞争性的进入明显地降低了交叉补贴，长途航线的票价下降，短途的、客流密度低的航线的票价相对地上升。第四，明显地改变了航空公司航线结构。中心城市之间和从中心城市向外辐射的航线系统越来越发达，提高了飞机和工作人员的效率。客票平均销售率提高了10%。第五，主要的航空公司的服务集中于大城市之间和以大城市为中心的辐射航线。由于航班集中到大城市，到达偏远地区的直达航班减少，而在航线联接的城市之间直达航班增加，这部分旅客的空中旅行更方便了。
从有效性方面来说，航空业的规制改革是成功的。
1998年的实证研究表明：自从简化规制以来，20世纪90年代，虽然航空业投入要素价格大约上升了10%，但是每吨公里收益的成本至少下降了25%。利润有所增加，但利润增幅波动比较大。实际票价下降了33%，航班与航线明显增加。与1978年相比，1996年航空业雇员数量从36.8万人上升到80万人，实际人均周工资从499美元下降到435美元。
（二）电信业规制政策变化与电信业的发展
电信业的规制改革可谓一波三折，举步维艰。这是因为电话电报公司长期在美国电信业处于垄断地位，电话电报公司利用规制政策保护其垄断地位，电信业价格多年来极端地扭曲：价格与服务成本无关，收费高；有沉重的价格交叉补贴，商业电话收费高于居民电话收费，小社区的电话收费低于成本，大城市电话收费高于成本，长途电话费补贴地方电话费。
美国电信业受联邦通信委员会和州政府两级规制。州政府和联邦通信委员会分别规制电信业州内和州际通信网络的使用。由于州际和州内电话使用同样的地方交换网络，电信网络有共同的成本，州政府和联邦政府职责分工实际上相当模糊，并有任意性。两级规制机构都力图削弱电话电报公司的垄断地位，但成效不大，直到司法部对电话电报公司提出反垄断起诉后，这种状况才有所改变。
司法部指控电话电报公司垄断或试图垄断电信市场，已经违反了西曼法案的第二部分。1982年1月，巴克斯特对长期悬而未决的司法部对电话电报公司反垄断诉讼提出了解决方案，即分离重组计划。同年，高等法院同意这个计划，判决分离电话电报公司。这个计划在1984年生效，计划允许电话电报公司保留它的长途电话业务和部分其他电信业务及部分制造公司；但是，要求分离它的22个地方电话公司和西部电气公司（制造电话设备的子公司）。同时，联邦电信委员会支持无线电话业务自由化，具体措施是：鼓励各公司共同使用和多元化使用网络系统；在允许使用蜂窝电话技术时，联邦电信委员会反对电话电报公司提出的创建一个垄断供应商的建议，代之以双头垄断；规定每个城市至少有一个蜂窝电话的运营者不属于地方电话公司，让蜂窝电话与传统的地方电话网络竞争。1989年，联邦电信委员会放弃了传统的对电话电报公司服务费率的规制，简化了电话收费系统。
电信业规制改革后，电信业变得更有效率，更有弹性和更有竞争性，尤其是1984年电话电报公司分离重组后，电信业市场的竞争性增强，市场发生重大变化。第一，用户设备价格下降，用户设备的种类增加。放松了对电话的用户设备的限制，取消了相互联机的限制，用户设备之间相互冲突也随之消失，用户设备市场成为一个强有力的竞争性市场。第二，在电话交换设备行业中，竞争的压力导致新的电话传输和交换设备技术更迅速地发展，计算机厂商和微电子厂商提供许多电话传输和交换设备，电话电报公司在这个市场上的份额由95%下降到60%。第三，三个强大的公司在长途电话市场中竞争，价格下降，服务项目增加。多种多样的长途电话、数据和视图传真服务的价格都已大大下降，还给商业用户和居民用户提供各类特殊服务。第四，地方电话服务改进了效率，减少了交叉补贴，长途电话费率下降，地方电话费上升。电话交换业务在城市的收费下降，在乡村的收费提高。第五，提高生产率和节约成本。自从1984年以来，先前的电话电报公司节约了大量的成本，取得了非常高的生产率。1996年与1978年相比，电信业务增加了约1倍，雇员数从94.9万人上升到112.6万人，实际人均周工资从399美元上升到488美元。
（三）银行业规制政策变化与银行业的发展
在美国，银行业是第一个受到规制的产业。国家对银行进行规制，既是为了银行业稳健经营、保护储户的利益，也是为了控制货币供给、实现宏观经济调控目标。联邦政府在银行规制中起主要作用。对银行的规制始于30年代，美国经济长期萧条，为了保护储户的利益和银行业的稳健运行，联邦政府开始对银行业进行规制。
联邦政府对银行业的规制范围包括：控制银行的投资证券，确定银行金融安全程度，保护存款者免受欺骗；分割市场，银行借贷活动有地理位置上的限制，控制银行支付给存款者的利率上限和银行提供的存款种类，监督贷款和房地产抵押贷款，特别是投资于房地产业的资金；检查能够测度银行健全程度的财务账，定期检查银行的经营纪录，确保银行资产良好和服从监管。政府还开展储蓄保险，防止银行坏账给储户带来的金融损失。对银行业的规制，较好地缓解了银行业常见的银行大量地依赖融通短期存款发放长期贷款等问题。
1982年的加恩—圣杰曼法案是银行业简化规制的最重要的法案，这个法案放松了存款和贷款的限制，对各类金融机构与商业银行的歧视性规章几乎都取消了。放松了对存款利率的限制，所有的银行都可以提供付利息的支票本，各类存款账户可以支付高利率有限度的透支。允许所有的银行有更多样化类型的投资证券（甚至垃圾债券）、商业票据，从而消除了基金来源和使用中的人为差别，改善了资本市场的效率。
自从简化规制以来，银行业运行成本下降，提高了效率：电子储蓄的实际成本下降了80%；银行运行成本下降了8%；银行业在证券方面的回报比简化规制前更高；消费者从较高的利率中受益，从银行有效的管理风险中得到更多的投资机会；由于电子化程度提高，人们存款和提款更方便了。
美国银行业简化规制的负效应是，银行业在20世纪80年代坏账大量增加。
面对严重的银行问题，经济学界认为，银行市场不是结构性竞争的，对价格（利率）和市场准入（每类银行能够提供的服务类型）进行规制能够改善这个市场；银行应该服从金融管理者的监管，特别是当政府承担储蓄保险时，更是如此；从银行融资现实性来说，政府应该加强对银行的监管，将临近破产效应消灭在萌芽状态。20世纪80年代末，联邦政府又强化了对银行业的规制。
（四）保险业规制改革和发展
保险业的简化规制与银行业相似。20世纪70年代中期，联邦政府通过行政命令取消该产业中不必要的规制。许多州政府停止、逆转对低费率倾向的规制以减少交叉补贴。不少州放松或取消了费率的规制，鼓励保险公司独自确定费率，费率可以偏离由规制当局确定的指导性费率。在简化保险费率规制时期，保险费率是稳定的和下降的，理赔成本和（或）办理保险成本是稳定的或下降的，低成本的竞争者通过低费率或革新型的产品扩大了保险业务。80年代末期，是保险费率迅速提高时期，此时，政治压力要求对保险业最高费率进行有力的规制。如在加利福尼亚州，不是由立法机关，而是由市民们提出议案，要求加强对保险费率的规制。因此，从90年代起，许多州又重新加强了对保险业的规制，并扩大了保险业规制的范围。
（五）铁路业规制改革和发展
长期严厉的规制使美国铁路业状况不断地恶化。1976年国会通过了铁路振兴和规制改革法案，1980年国会又通过变革铁路法案，给予铁路公司调整价格、进入或退出市场的自由。铁路业简化规制成效显著：第一，铁路调整了线路，拓展了联营业务。第二，重构费率，运费下降。第三，劳动生产率提高，成本降低。第四，铁路盈利增加。自简化规制以来，铁路空驶里程减少，每列火车实际运行成本已经下降了50%，但是，利润稍微低于简化规制之前。准点率提高20%。1996年与1978年相比，雇员数从58.7万人下降到28.2万人，实际人均周工资从475美元下降到470美元。
（六）公路货运业规制改革和发展
公路货运业与航空业和铁路业相似，也是简化规制的典型。这个行业完全取消了价格和市场准入规制。1998年的研究数据显示，货车放空里程减少，每车吨公里实际成本下降了35%，利润较简化规制前稍有下降。1996年与1978年相比，雇员数量从99.7万成人上升到190.7万人。实际人均周工资从475美元下降到353美元。
（七）天然气产业规制改革和发展
天然气产业简化规制，放松了复杂的价格规制和市场准入的限制，有效地促进了天然气产业的发展。第一，市场竞争性增强。放宽对天然气的管道设备和管道运输的规制，促进了管道部门、经销商和大规模使用者对产地天然气的竞争。第二，调整了价格和市场结构。第三，降低了价格和成本，提高了效率。与20世纪80年代相比，90年代美国天然气产业的运输和零售的实际运行和维修费大约下降了35%，天然气管道在波峰和波谷时的利用率提高，天然气用户的平均费用下降了30%。
综上所述，美国微观经济规制改革的渐进式的变化适应了市场环境的变化，提高了产业的效率，振兴了美国的传统产业，给高新产业的兴起和成长创造了很好的环境，促进了经济发展和产业结构调整。
我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，随着政府职能转变和经济体制市场化进程的加速，经济主体越来越多元化，同时，政府也越来越多地从直接干预国有经济主体的经营活动转向对社会不同的所有制的微观经济主体的市场行为进行规范，即政府对微观经济主体进行规制。因此，了解和借鉴发达市场经济国家经济规制改革的过程，有助于我们建立适合转轨时期经济和符合WTO规则的规制理论和政策，以法律和行政手段规范市场主体行为，建立起公平、公正、高效和有序竞争的市场，为宏观经济调控奠定坚实的微观基础，促进经济持续稳定地发展。
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