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两百年前，一国政府的财政收支表现为赤字是件难以想象的事，政府的职责似乎就是保证财政收支平衡。如果收入大于支出，则表明有部分社会资源闲置，资本效用未能达到最大化；如果支出大于收入，则被认为挥霍太甚或无能。
现在不同了：经济处于繁荣时期，政府倾向于增加税收，减少公共开支，抑制可能出现的通货膨胀，在财政上体现为预算盈余；经济如果走向低迷，政府则倾向于减税让利，增加公共开支，以拉动经济增长，在财政上表现为预算赤字，弥补赤字的通常做法是政府向公众举借债务。
新中国建国初期，财政赤字曾被视为“洪水猛兽”和千万碰不得的“高压线”，所以当毛主席宣布实现“既无外债，又无内债”时，举国一片欢腾。曾几何时，观念悄悄地发生了深刻的改变。自1981年政府正式以“国债”名义对内举债以来，国债发行已形成了同经常性预算、建设性预算相并列的所谓“第三预算”——债务预算。国债发行连年扩大，到1998年已达6591亿元。
警示一
国债规模究竟大了还是小了？
学术界和决策部门在国债规模问题上存在较大争议。财政部部长项怀诚在一次新闻发布会上表示，1999年财政赤字和累积国债余额占当年国内生产总值的1.7%和10%左右，均低于国际公认的3%和60%的警戒线，与此同时他认为，这是“特定时期采取的非常措施”。
学术界通常采用两个指标判断国债规模。一是负担率，即国债累积额占国内生产总值(GDP)的比重；二是依存度，即国债的发行额占当年财政支出额的比重。
中国人民大学财金学院高培勇教授认为国债的发行规模而非累积规模偏大，这集中表现为中央财政的债务依存度偏高。就债务负担率来看，到1997年底，国债的累积额大约为5982亿元，占同年GDP的7.93%；到1998年，国债累积额大约为10846亿元，占同年GDP的13.6%。尽管增加了5.67个百分点，但同美国的52%（1992年）、日本的52.7%（1992年）、德国的25.8%（1991年）、英国的37.2%（1991年）和法国的29.6%（1992年）比起来，应当说是不算高的。因此，不少人认为中国的国债仍有较大的增长空间。
就债务依存度而论，1997年中央财政的国债依存度为55.76%，1998年国债依存度为74.39%，增加了18.63个百分点。这同国外的债务依存度比起来，有些偏高了。特别是近几年来，中国国债的发行规模每年都在以相当高的速率递增。正基于此，许多人对中国国债的膨胀持担忧态度。
中国国债的发行规模偏大，累积规模与西方相比不算大，但问题的关键在于，西方发达国家国债的累积规模之所以这样高，是经过几百年的时间积累下来的结果。而中国举债的历史不长，发行规模照目前的势头发展下去，用不了多久，累积规模可能会达到难以控制的地步。
警示二
“举新债还旧债”的怪圈
每年国债发行额的决定因素主要有两个：一是当年的财政收支状况，可理解为财政赤字额；二是历年财政收支状况累积的结果，即当年国债还本付息额。考察债务依存度偏高的原因应从这两方面着手。
每年的财政收入与公共支出的对比关系取决于政府采用什么样的财政政策。1999年九届全国人大二次会议上，朱镕基表示，政府要用增加财政赤字的办法实行财政扩张以拉动经济增长。
新千年并未给世界经济带来好兆头。尽管周边国家经济复苏的迹象初露端倪，但两年前那场金融危机给中国造成的伤口仍在隐隐作痛。政府力图将经济增长速度维持在7%左右，但在通货紧缩情况下，启动民间投资和民间消费的努力收效甚微。政府需要加大公共支出和公共投资，财政支出急剧扩大，而财政收入没有一个相应的增长。钱从哪里来？印票子是不行的。短期内增税也行不通，因为税收需经过立法部门批准，有相对的稳定性，而且增税之举对本已衰退的经济来说无疑是雪上加霜。在特定的历史时期，国债被推向政策的前台，正如财政部长项怀诚所说，这是“特定时期采取的非常措施”。
政府发行国债，将民间储蓄资本和闲置资金收拢起来，形成一个重型拳头，将“刀刃”资金用于公共设施和阻碍主导产业发展的“瓶颈”项目上，试图形成乘数效应以拉动经济增长。然而，统计数据表明，真正用于建设项目的国债资金仅占国债收入的1/3左右，1996年发行国债的收入有66.2%用于还本付息，到1998年这一比例达到了70%，财政已不可避免地陷入了“借新债还旧债”的局面。
西方经济学中有一模型，叫“二世代重叠模型”，是指国债的偿还不是对近代的人们征税，而是可能将负担转移到将来的时代，也就是说，第一代发行的国债要靠第二代的税收来偿还。中国目前已进入了一个偿债高峰期，而中央财政困难重重，靠税收偿还上一期的国债几乎没有可行空间，不得不采用借新债还旧债的办法去应付到期国债的兑付难题，不仅国债的还本支出依赖于举借新债，利息支出同样指望举债。加之国债管理制度本身不完善，对政府举债的规模缺乏有效的制约，由此形成了“财政支出膨胀——财政赤字加大——国债发行规模加大——财政支出进一步膨胀——国债发行规模再增加”这样一个怪圈。
日本早稻田大学瞿强博士认为，发行国债如同吃激素，药可以医病，但药吃久了，便可能形成药物依赖。项怀诚部长则坚信，随着经济发展和税收增加，财政赤字可以逐步缩小，财政偿债能力也将不断增强。对此，《中华工商时报》一篇署名评论文章认为，以财政赤字和大举借债为代价，扩大内需，拉动经济增长，虽是特殊时期的非常政策，但无疑是以一定的风险为前提的，其中最大的风险就是重复建设和工程质量。
警示三
钱归何处？
政府举债具有一定的惯性，面对日益膨胀的国债规模，人们不由产生疑问，借的钱都用到了什么地方去了？前面提到，每年发行的国债仅有1/3用于基础产业的投资和建设。而这为数不多的1/3又是用于何处了呢？
1998年12月，财政部驻35个省市的财政监察专员办事处曾对72个重点项目进行检查，结果令人意外。在涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目中，有20个项目存在不同程度的挪用资金或不按规定使用资金的情况。挪用的资金主要用于建办公楼、宿舍楼、购小轿车和出国旅游、发放工资；有10个项目前期准备不足，从规划、设计到投资预算的制定，均未经科学论证，纯属“边勘探、边施工、边设计”的“三边工程”，这些项目在建设过程中概算随意变动，初步统计已超过原概算9.57亿元，隐患重重；有15个项目存在配套资金不落实的问题，初步统计尚未落实的配套资金有26.6亿元，拖长了工期，影响了工程的进度，而且对今后财政投资支出造成很大的压力。重点项目尚且如此，一般项目的问题恐怕还要严重些。
项怀诚1999年4月28日在向外国银行家阐释中国财政政策时指出：积极财政政策能否达到预期效果，关键在于把钱用好。而上述数字表明，由于国债的具体使用很少面对法律和舆论的强力监控，缺乏成本收益比较意识和一整套国债资产监管体系。
1998年底发行1000亿元国债，政府的本意是用于工期1-2年、见效快、已开工但资金紧缺的基础设施项目，以促使经济的快速启动。但实际情况是，国债资金甚至不能保证专款专用，这与中国的预算编制方法粗放、预算支出效率低下以及缺乏透明度不无关系。
朱镕基总理曾警告说，发行1000亿元国债搞建设不是没有风险，问题在于能不能用好这笔钱，如果一哄而起，乱铺摊子，大搞重复建设和劣质工程，就会给财政背上沉重包袱，迟早要引发严重的通货膨胀。
朱总理的忧虑绝非杞人忧天，俄罗斯和巴西为我们提供了前车之鉴。1998年起俄罗斯无力兑现到期的国内债券，政府被迫宣布强化税收，削减开支，停发短期国债，最终使得潜伏已久的财政危机浮出水面；1999年初巴西爆发的金融动荡在很大程度上是拉美债券危机的延续，是政府3000亿美元内债和2000亿美元外债所聚集的财政压力的总爆发。中国也许可以从中得到某种警示。
政府债务过高除可能引发通货膨胀外，需承担的另一风险便是政府投资的“挤出效应”。投资的“挤出效应”简言之是指：私人资本被政府债务所取代，由于政府增加对某些领域的投资而导致民间对这些领域投资的减少。从市场经济的原则看，政府投资的效率往往低于民间投资。民间资本之所以没有介入很多项目的部分原因是政府的产业垄断。如果理顺机制、降低门槛，民间资本完全有可能进入一些具有较高回报的基础建设领域。据估计，目前在政府投资的项目中，有20%的投资完全可以由民间投资来取代。现在政府投资的项目，也许就是今后能充分发挥民间资本作用的领域，政府现在的大规模进入，有可能造成未来民间投资的进一步萎缩。
人们对债务的态度包含大量的感情成分，萨缪尔森提醒政府要关注国债对于个人情绪的影响，“必须承认人们对于赤字和政府债务的担忧，同时也必须慎重考虑真正的债务负担——外债、税收所造成的效率损失和资本替代。”
中国的现代化是在全球化的背景下进行的，这注定任何一个角落的变化都可能给中国带来影响。处于当今的动荡不安中，国家失去债务偿还能力和由此带来金融崩溃的危险对于发展中国家来说一直是一个忽隐忽现的阴影。当前，高赤字正导致中国的债务出现前所未有的增长，在可预见的将来，债务负担和税收将会有大幅度增加。所以当前的国债发出的无疑是一个意蕴幽幽的警号。
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