一条有中国特色的城镇化道路——试论依靠乡镇企业发展小城镇，本文主要内容关键词为：企业发展论文,中国论文,小城镇论文,城镇化论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
年复一年的“民工潮”，潮来潮往。在经历了1995年春节再次巨大的潮涌之后，留下的不仅是对农村剩余劳动力出路的思考，更有对中国城镇化战略的构想。中国未来城镇化是以农村劳动力转移为根本方向的，而这其中最基本的问题是变目前暂时性的农业剩余人口流动为有序、稳定性人口迁移，让部分已实现职业转移的农村非农劳动者进入城镇，促进城乡经济的发展。何况目前我国城镇化水平低，城镇化滞后于工业化发展，事实上引发了一系列社会经济问题，从而制约了整个国民经济的发展。国际经验又告诫我们，市场经济愈发展，愈要重视城镇化发展，重视发挥城市作用。然而，究竟目前怎样实现中国城镇化？如何引导和规划转移人口的空间布局？却众说纷纭。本文在此拟从中国的国情出发，探讨提出依靠乡镇企业发展小城镇这条可行而又具有鲜明中国特色的城镇化道路。
一、以小城镇为突破口的城镇化道路探析
早在80年代初，我国著名社会学家费孝通就曾指出：“现在面临的问题是，下面农村劳动力过剩，亟待解决；中等以上城市又存在待业青年多的现象。然而有一个地方却是需要人，即小城镇。每个小城镇都要发展，都在向我们要人。”（费孝通：《小城镇及其它》，天津人民出版社1986年版第9页。 ）他对小城镇的看法尽管是基于人口这个社会问题来考虑的，实质上却也是为农业人口的转移，即农村城镇化指明了一条道路。
现阶段，将小城镇作为我国城镇化道路的突破口，具有一定的必要性和可能性。其必要性表现在：第一，大力发展小城镇是协调我国城市结构体系的一个重要内容。我国多年来实施的中心城市工业化的道路，使城市等级结构呈现了“头重脚轻”的局面，大城市比重过高，而小城镇发展不足。根据计算，1991年不同规模城市占全体城市人口的比例为：大城市54.18%、中等城市24.67%、小城市21.15 %（见《中国人口统计年鉴1992年》）。这种不协调等级结构的继续存在势必影响到不同等级城市功能的协调发展，影响城市体系的总体效果。然而，改变这种不协调的结构，如果仅从限制大城市的发展入手，则国际经验证明尚无成功的先例。因而，改变的途径只能是发展小城镇，利用发展小城镇的方式来协调我国的城市结构体系。第二，发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情。作为一个快速发展的发展中国家，资金无疑是极为稀缺的资源。因此，城镇化发展的战略必须要考虑到投资资金的问题。诚然，大、中城市发展所带来的经济效益可能远高于小城镇，然而资金的限制，或者使投入资金不足达不到应有的效果，或者使这种发展落空。而小城镇的发展则可以少受或不受这一限制的影响。据调查，在小城镇安排一个劳动力就业，需要提供生产性投资和商业服务性投资共约5000多元，而在大城市安排一个劳动力就业，仅生产性投资就需要一万元以上。何况现有大中城市本身就有一批失业人员需寻找就业机会。据初步统计，1995年上半年全国就有失业人员480万（见1995年7月29日《光明日报》）。现有大中城市很难再大量吸纳农村剩余人口，而再造新的大中城市，国家财力、物力又难以承受。据1992年统计，我国20万人口以上的大中城市不到200个，如果只靠大中城市转移农村人口， 平均每个城市如吸纳50万人以上，等于再造600个大中城市，这是难以实现的。 而就小城镇而言，全国现有建制镇12500个，乡政府驻地集镇42500 个， 共计55000多个，以每个小城镇吸纳5000人计算，总共可吸纳近3亿人口，这是较易做到的（参见1993年8月4日《人民日报》）。因此，就资金投入角度讲，小城镇在吸收农业剩余劳动力上较大城市更有优势。并且，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入也使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。第三，以小城镇作为城镇化的突破口，能更好满足农业劳动力转移的成本需要。农业劳动力转移的成本包括转移的机会成本、生活成本、运输成本和心理成本（风险以及社会适应等方面的成本）。小城镇与农村的种种接近关系，使农民向小城镇转移的成本大大降低，特别是这种转移可使农民继续在较为熟悉的乡土环境中获得一种心理保障。因此，相对于大中城市来说，小城镇不仅是缓解人口压力的蓄水池，而且是转移劳动力心理适应上的缓冲带。据1989年对浙江省义乌等6县（市）18乡2559户农村家庭近5000名15及15 岁以上人口调查，在迁往地选择上，大多数人倾向就近迁移，最受青睐的迁往地首先是县内城镇，其次是乡政府所在地。（见吴汉良：《浙江农村人口迁移趋向调查》，《人口与经济》1991年第6期。）此外， 小城镇在城乡商品经济发展中承上启下的独特功能也促使了我们将城镇化的突破口定在了小城镇的发展上。
这里需要特别强调的是，发展小城镇，并非是要将小城镇作为发展的终极，这一战略以动态的发展观点去理解是对的，但如果把它落实为将村落建成小城镇就终结，这就错了。以小城镇为突破口的城镇化发展战略并不排斥发展大中城市，恰恰相反，大中城市的发展所带来的辐射效应是促使小城镇发展的一个主要动因；而小城镇的逐步发展实际也是在为发展新的大中城市创造条件。因此，将发展小城镇的战略纳入城镇化这个动态的发展过程中去考虑，就可以看出，发展小城镇并不是不要其它类型城市的发展。只有一个和谐、合理的城市等级结构才能发挥最大的功能。至于那些以小城镇浪费耕地为理由，对其持否定意见的看法，忽视了小城镇的建立与正常发展过程是农村人口的生活方式与经济活动逐渐集中的过程，从一个地区直至全国来看，应是耕地逐渐增加的过程。当然，就当前的许多乡镇企业和小城镇的发展来看，的确浪费了不少耕地，但这一过失并不表明发展小城镇本身是错误的，而只能说明在小城镇发展中合理规划利用土地的工作没有做好。
种种的必然性与合理性，使我们将发展小城镇作为城镇化的突破口。然而选择小城镇作为一条可行的城镇化道路的更重要的原因，也即其发展的可能性在于：我们已具有了建设小城镇的基础——乡镇企业。
二、依靠乡镇企业发展小城镇
现代城镇化最初是由工业化带来的，随后，第三产业的发展成为了城镇化的新的“推进器”，这是迄今为止世界各国城镇化的共同规律。然而，在我国，“工业化”战略和人口政策所形成的畸形二元经济结构，使农村生产要素的自由流动和组合基本只能在农村内部进行，无法依靠城市工业和第三产业的带动来进行城镇化。正是在这种背景下，农民开始自己兴办乡镇企业，建设小城镇。尽管《公司法》的实施和现代企业制度的建立，已使乡镇企业成为特定的历史范畴，然而，无论从我国城乡经济发展现状，还是企业自身来看，它都曾经、也将继续在城镇化进程中发挥作用。具体来看：
第一，乡镇企业是小城镇发展的物质基础。发展经济学家认为：加速城镇化的头等重要的问题是城镇化的资金问题。当前我国大部分农村地区仍较贫穷落后，经济基础薄弱，仅靠耕种土地很难使大多数农民得以致富，更不可能积累较多资金来实现城镇化；而靠国家投资在全国农村大范围来推进城镇化也是不现实的。然而，围绕二、三产业兴办起来的乡镇企业却能为小城镇发展积累较多的资金和物资，成为小城镇发展的物质基础。如温州市龙港镇，在以家庭经营为主的乡镇企业得到迅猛发展后，农民自己集资2亿元，建起了3万人的新镇。
第二，乡镇企业是小城镇扩大人口规模的主要动因。乡镇企业在小城镇的发展，使周围大批农业剩余劳动力进入小城镇的乡镇企业就业。这些人员的到来，增加了城镇的人口流量和社会活动，并且其中有相当部分人员随企业的发展和个人收入水平的提高，逐渐脱离土地进镇落户，由钟摆式人口变为自带口粮、自找职业的新型城镇居民。人口流量的增大和新移民的到来，伴随着他们生产、生活的消费，刺激了城镇的其他各产业部门的发展，从而又促使城镇吸收更多的农民剩余劳动力进城。如此的乘数效应作用，使城镇的人口数量借助乡镇企业的发展不断壮大起来，从而形成小城镇人口规模的发展。
第三，乡镇企业是小城镇提高城市水平的驱动力。乡镇企业在小城镇的发展，要求有方便的市场、便利的交通、灵通的信息，以及为其商品生产和交换服务的其它条件。这样，它就刺激了小城镇的交通运输业、邮电通讯业、商业服务业、建筑修缮业等行业的产生和发展。并且，乡镇企业发展的作用不仅在于刺激了城镇功能设施的健全，而且更为重要地是，它还为城镇功能设施的健全提供了雄厚的资金支持。此外，乡镇企业对小城镇在提高城市水平方面的作用还在于它对人口素质的影响。小城镇的各种就业人员通过适应乡镇企业这种多形式的商品经济，使自己的才能在实践中得到发挥和锻炼，并逐步获得商品经济的知识和观念，自觉开始了对现代科学技术的学习，提高了人口素质。总之，乡镇企业有效地吸收了大工业、大中城市的文化、技术、经济辐射，并把这些转投到小城镇中来，驱使了小城镇向更高层次的转化。
第四，乡镇企业使小城镇的人员结构和功能发生深刻变化。中国的小城镇在很长时期以来，不是工业化的产物，而是管理农村经济和各种事物机构的所在地，因此，小城镇发展缺乏内在动力，从而长期处于缓慢进程状态。然而，乡镇企业的发展，则改变了小城镇的人员结构和功能。它不仅为小城镇带来了更多的产业人员，从而使小城镇一改行政管理人员较多的人员结构，出现了产业人员比重上升的势头，而且还使小城镇的功能由“行政管理型”让位于“生产服务型”，其经济、政治、文化功能开始更多地服务于生产的发展，服务于小城镇对周围广大农村的辐射作用。
第五，乡镇企业促使小城镇的开放性不断加强。乡镇企业，特别是乡镇工业所引入的工业生产的可分性、专业性等使小城镇的社会分工程度不断加强。同时，各类乡镇企业在小城镇的聚集，使城镇的产业发展趋向多样化。专业化和多样化的共同作用，不仅使城镇企业之间的协作变得更加密切，也使城镇与外部的联系趋于密切。乡镇企业的横向联系，在使小城镇不断接受大中城市辐射的同时，还使小城镇之间基于各种协作关系，逐步形成了一个开放性的、彼此渗透的小城镇网络，打破了小城镇长期封闭的状态，使小城镇的开放性得到加强。
乡镇企业的发展，在我国农村经济乃至整个国民经济中都已占有相当大的实力。据统计，我国乡镇企业1993年创造的总产值已占农村社会总产值的71%，占全国社会总产值的36%，创造的工业产值已占全国工业总产值的47%，出口创汇占全国的45%，从业人员人数达1.2亿人， 超过国有企业职工人数（见《中国统计年鉴1994年》）。由这些分析和数据不难看出，依靠乡镇企业发展小城镇不仅有必要，而且完全有可能。事实也表明，依靠乡镇企业在70年代末、80年代初的蓬勃发展，我国的小城镇也迅速兴旺起来。到目前为止，全国约有300多个小城市，5万多个建制镇和乡镇，从而为我国农村城镇化的发展起到极大的推动作用。
然而，乡镇企业与小城镇的关系不仅仅限于乡镇企业对小城镇的支持，还表现在小城镇的发展为乡镇企业提供了更好的聚集效益条件，从另一角度看，建设小城镇也是乡镇企业发展的要求。
我国的乡镇企业发展多年来一直处于一种分散布局的局面，基本上是“乡办企业办在乡，村办企业办在村，户办企业办在户”。据调查，1992年全国2079万个乡镇企业中，集中在县城镇的只占1%， 在建制镇和集镇的占7%，其余92%都在自然村。 这种分散布局给乡镇企业自身发展造成了障碍，带来了众多的不经济性，其主要表现在：①不能从外部获得利用城镇基础设施的便利。孤立分布在各村庄的乡镇企业要靠自己的力量去解决供电、供水、供热、交通运输等一系列外部设施问题，自然增大了企业的生产成本，并且也难以取得满意的社会经济效益。②难以达到企业内部规模经济。“遍地开花”的乡镇企业由于受资金、技术等的限制，许多企业难以达到从技术上应有的最佳规模，从而使企业规模难以扩大，技术改造和分工协作不能顺畅进行，企业层次难以得到大的提高。③企业无法获得聚集规模经济。每个乡镇企业都可以因与其它关联企业接近而改善自身发展的外部环境，节省运输费用和流通时间从中受益。但这种效益是“村村点火，户户冒烟”的分散布局所无法享受的。此外，分散布局的乡镇企业还容易造成土地资源的浪费以及农业生态环境的恶化，给整个农村社会带来负效益。
因此，从乡镇企业的自身发展来看，专业化协作的客观需要，共同使用交通、能源、信息、市场和各种社会生活服务设施以节省成本的需要都使乡镇企业具有集中布局的强烈倾向。同时，从国家宏观管理上看，将乡镇企业适当集中，则不仅能形成对城镇化发展的强大推力，亦能避免分散所带来的社会负效益。因而，集中布局成为乡镇企业发展的必然。当乡镇企业在小城镇集中建设和享受城镇的内部功能，能够获得比分散条件下远为更好的效益时，就势必会导致乡镇企业趋向集中于小城镇，或是集中于原有的小城镇而使其规模扩大，或是在适宜的区位上集中形成新的小城镇。所以，建设小城镇是乡镇企业发展的必然。
乡镇企业和小城镇在一定程度上是荣辱与共的关系。乡镇企业在小城镇的集中势必会极大繁荣、发展小城镇；而小城镇的建设和繁荣，又会反过来为乡镇企业的发展提供良好的环境，促进乡镇企业的发展，同时为吸纳农村剩余劳动力创造条件，也促进了农村经济的发展。因此，依靠乡镇企业发展小城镇，同时利用小城镇为乡镇企业服务就成为我国农村城镇化和农村经济发展过程中不可分割的问题。我国苏南农村总结提出的“70年代造田，80年代造厂，90年代造城”就从另一侧面生动地反映了乡镇企业、小城镇和农村发展的关系。这一关系可以用“三位一体有机关系框架图”简单表示如下：
三、依靠乡镇企业发展小城镇的现状与对策
依靠乡镇企业发展小城镇，可以说已成为我国当代小城镇发展的主题，特别是在那些乡镇企业发展较好的地区，小城镇从数量到规模上都已因乡镇企业的发展而不断提高和扩大。事实证明，以乡镇企业的兴旺来实现小城镇的繁荣是较为可行的道路。因为乡镇企业、特别是乡镇工业的积累是镇的财政来源的可靠途径，国有企业除了提供就业机会外，对镇的市政建设和综合开发起的作用甚为有限。根据我们对江苏省吴江县盛泽镇的调查，该镇以乡镇企业的发展作为经济主导，1993年全镇各业总产值达51.3亿元。他们认为乡镇企业建设上不去，城镇建设也就上不去，光靠农业和副业的发展是达不到小康的，为此他们下大力气发展乡镇企业，1993年对乡镇企业投入6个亿， 使全镇乡镇企业固定资产达21亿元。乡镇企业的丰厚回报给盛泽镇的建设提供了雄厚的实力，如今该镇无论在城镇的基础设施还是在教育、医疗等方面都已跃入了较高的层次。其城镇建设之气魄，如果没有实力雄厚的乡镇企业支持是难以想象的。再如，安徽省当涂县龙山桥镇，1984年前，是一个只有30来户人家、5个商业门面的农村。10年来，在马鞍山市和当涂县的支持下， 大办乡镇企业，1993年全镇工业产值达5.1亿元，实现利润4300万元， 全镇农民人均收入1200元。工业发展带动了集镇建设，使基础设施日新月异，功能齐全，把龙山桥镇变成了一座新兴工业型集镇（见1995年2月23 日《人民日报》）。
乡镇企业发展在我国农村地区表现出来的区域不平衡，同样也形成了小城镇的区域差异发展。在我国东部沿海地带，如苏南地区、珠江三角洲地区及杭嘉湖平原等地区，这里的乡镇企业最为发达，并且已相应同小城镇发展结合起来，使农村城镇化处于较高的发展水平。然而，在广大的中、西部地区，大多数乡镇企业发展仍处于初级阶段，尚没有形成大的气候，对小城镇发展所起的作用极为有限。即使是一些发展较好的乡镇企业，它们也多与小城镇建设处于分离状态，不仅使乡镇企业缺乏可依托的载体，难以升级换代，而且也造成小城镇发展缺乏经济支柱和财力支援，滞后了农村城镇化的发展。因此，依靠乡镇企业发展小城镇这条可行的城镇化道路也应具有区域性的特点。
我国依靠乡镇企业发展小城镇的现状，既向我们展示了这条道路的可行性和业已取得的辉煌成就，也向我们展示了这条道路的艰巨性和存在的问题。乡镇企业和小城镇发展之间相互影响的关系，已使其中制约任何一者发展的因素都将祸及另一者。如乡镇企业现阶段发展中所遇到的对农业剩余劳动力吸纳能力的下降、工业产业构成与城市工业趋同的现象以及社区性、分散布局等等问题，无疑给依靠乡镇企业发展小城镇的道路设置了障碍。而制约小城镇发展的一些因素，如人口规模过小、存在大量“两栖人口”、城镇建设缺乏规划管理，也为这条城镇化道路的发展留下了隐患。
乡镇企业与小城镇发展中存在的问题，有些不得不根据问题的根源分别予以解决，有些则可以通过二者的结合得到极好解决。总之，要克服依靠乡镇企业发展小城镇中存在的问题，化解制约因素，需要从中央决策部门到地方政府相互配合起来，积极引导，科学组织，把农民发展乡镇企业的自发力量引入小城镇建设之中，并为此积极创造条件。因此，我们建议：
1.引导乡镇企业相对向小城镇集中。对农民投资采取优惠措施，有计划地限制乡镇企业在一般乡村的发展，鼓励和促进农民进入小城镇开办企业。政府在乡镇企业的迁入、建房、经营场地和生活待遇上应提供方便，并保障其合法权益，提高农民进入小城镇办企业的积极性。
2.突破封闭的社区界限，使乡镇企业在更大空间范围内流动和重组。突破社区封闭格局，减少乡镇企业的非经济行为，激发乡镇企业行动主体的能动性，应成为投资政策与分配政策的基本取向。乡镇企业组织体制的股份化与适当而有力的政府干预应结合起来，使企业能够在较大空间内谋求自我发展。
3.改革户籍管理体制，完善农村剩余劳动力转移机制。国家的总体户籍制度改革，应考虑逐步取消户籍差别所带来的不平等待遇，放宽户籍变动的限制。在国家户籍管理法规没有改变之前，各地政府对当前进入小城镇的农民可按国家关于自理口粮户口的办法进行登记，并以住房、生活基础为落户标准，对符合条件的，改变身份，使其逐步享受与城镇居民同等的教育、就业等待遇。此外，还应允许农民自由购买商品房，自己解决就业，与城镇居民“同存”。小城镇的户籍改革，是促进乡镇企业向小城镇集中、搞活小城镇的重要措施。
4.改变国家单一投资的局面，使城镇建设投资主体趋向多元化。小城镇建设应广开渠道，从多种途径筹集建设资金。为此，可以通过政策导向，调动乡镇企业和农民的积极性，形成以乡镇企业和农民为主体的多方位投资机制。如在基础设施方面，实行商品化经营和企业化管理；对进城居住农民征收适当的增容费和城镇建设配套费等。
5.加强小城镇的规划与管理。小城镇的规划可以避免建设上的不协调和盲目，改善环境，防治污染，也可避免对土地资源的浪费，使小城镇更好地发挥聚集和辐射功能。小城镇的规划要立足于当地经济发展状况，充分考虑到有利于乡镇企业相对集中和集贸市场的建设，有利于农民生产和生活环境的改善，为农民进镇务工经商提供方便。此外，鉴于当前小城镇内乡镇企业和各类市场发展活跃，因此，小城镇的规划应提高规划的弹性和应变能力，增加规划的科学性和预见性。
6.小城镇建设要分批有重点地进行。小城镇建设要避免“一窝蜂”、一拥而上，应坚持有重点、有计划、分批地进行。这就要求用经济手段对那些条件好的重点建设的小城镇在建设上给以优惠，供电、供水优先安排，使乡镇企业适当向这些城镇集中，以使城镇建设努力达到合理规模，从而通过这些小城镇的带动，形成合理的小城镇规模体系，为中国农村城镇化发挥积极的作用。
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