农村税费改革对基础教育经费的影响，本文主要内容关键词为：教育经费论文,农村税费改革论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国基础教育的义务教育阶段，经费主要由国家财政预算解决。但是，在“分灶吃饭”财政体制下，教育经费能否保证取决于各级财政收支状况。其中县乡两级财政支撑着我国农村基础教育发展的经费来源，而财源主要是工商税收。由于大多数县乡，特别是乡一级财政受本地工商业和经济发展水平的限制，工商税少，农业税轻，致使乡镇政府难以运转，教育经费不足，教师工资拖欠，严重制约了农村基础教育的发展。在这种情况下，国家设立“三提五统费”作为乡村集体的自筹资金，其中包括教育附加费。目前，农村基础教育经费的资金来源主要包括财政预算、集体统筹教育附加费、校办产业收入和其他收费等。
自上世纪90年代以来，随着农民负担不断加重，各地开始探索如何减轻农民负担问题，农村税费制度改革被提上议事日程。这项改革最初从安徽省开始，1998年9月，江泽民同志到安徽视察农村工作时指出，要“改革和规范农村税费制度，探索减轻农民负担的治本之策。”2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，通知确定，除安徽以省为单位进行农村税费改革试点外，全国各省根据实际情况选县试点，逐步推开。农村税费制度改革虽处于试点阶段，但却反映了农村改革发展的趋势，被认为是继农村大包干改革后，我国农村的第二步改革。由于农村税费制度改革涉及基层财政收支水平与管理体制，必然对农村基础教育经费的筹集产生重大影响。探讨这种影响不仅对于完善农村税费制度改革具有配套改革的意义，更重要的是有利于在改革中确保农村基础教育经费的稳定增长。
税与费是不同的两种分配关系。税收是政府为满足其职能需要，强制地、无偿地、规范地征收的收入。尽管强制性、规范性一般来讲也为公共部门收费所具备，但费和税的重要区别是费的缴纳者从公共部门所提供的服务中直接受益，其缴纳费用数量与受益程度之间存在着一一对应的关系。因此，有偿与无偿是费与税的重要区别。从理论上讲，纯公共产品由于消费的非竞争性意味着公共产品生产的边际成本为零，即增加一个人的消费并不会引起边际成本的增加，同时它的生产具有巨大的正外部效应，一旦生产出来将惠及社会全体成员。纯公共产品消费的非排他性则意味着可能在公共产品的消费中存在着“搭便车”行为。所以，纯公共产品只能由政府提供，税收则是政府提高公共产品供给效率的重要途径。而对准公共产品而言，由于其具有公共产品和私人产品的双重性质，其非竞争性和非排他性的特征相对较弱，或者说其竞争性和排他性是局部性质的。这类产品一般具有消费上的效益外溢性，若完全由政府提供则会导致过度消费，使拥挤成本增加；若完全由私人提供，又会造成产品供给量的不足。所以在市场经济国家，准公共产品则是通过收费来提供的。
一般来讲，教育并不是纯公共产品，也不是纯私人产品，而是具有极强外溢性的准公共产品。不过在我国，基础教育比高等教育的公共性更强，尤其是义务教育阶段，至于农村基础教育的义务教育阶段就更不必说了。因此，农村基础教育经费本应主要依赖国家税收来解决，然而我国现实情况并非如此。
现行农村统筹资金制度是伴随农村家庭联产承包责任制而产生的。其基本特征是以乡统筹费和村级集体提留的形式参与农户收入分配，在此基础上形成统筹资金的再分配，其中包括用于乡村教育、道路建设、其他公益事业及其政权建设等。乡统筹，简称“五统筹”，包括乡村两级办学经费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路修建费、优抚费等。村提留包括公积金、公益金和管理费三项，简称“三提留”。三提五统不是税收而是收费。农村统筹资金的筹集对于促进农村公益事业发展，确保农村社会经济稳定发挥了积极作用。但随着农村经济的发展，这种收费制度成为增加农民负担的重要原因。这是因为：1.这种收费是分散地由乡镇各部门自收自支，收费管理缺乏规范性，随意性大，各部门受部门、单位利益驱动，巧立名目变相增加各种收费，从而促使收费规模刚性膨胀；2.这种收费实质上属于“一事一费一制”的筹资办法，本身就有推动开征新费的机制；3.这种收费制度脱离财政监督管理，透明度低，收费成本高，浪费严重，农民抵制情绪严重。由于这些资金由各部门自收自支，财政难以有效监督，收管随意性大，使用效率低下，吃喝挪用时有发生。这使得农民不能从交纳的费用中享受到本应享受的公共福利。收费已逐渐失去其受益对称性；4.现行统筹资金制度是以乡为单位，按上年人均纯收入的5%收取统筹提留款，且普遍采取按人头或按田亩定额征收办法，产生了农民负担不均，经营农业的农户收入因低于非农业的农户收入而负担过重。据统计，自上世纪90年代以来，仅农村统筹资金每年就高达500亿元，而且逐年增长，农民人均负担率相当于上一年农民人均纯收入的6%以上。此外，农民负担的其它行政事业性收费、罚款、集资摊派数额也相当可观，相当于每年农村统筹资金的1/4左右，而且负担不均，越是贫穷落后的地区，农民负担越重，已成为一个相当严重的问题。农村统筹资金制度已到了非改不可的地步。
目前，农村税费改革尚处于试点阶段，各地改革悬殊很大。具有代表性的做法有三类：一是“费改税”，二是实行“公粮制”，三是“税费合一”。
“费改税”的典型是湖南省武冈市。1995年开始，武冈市先在两个乡镇试点，次年又扩大到6个乡镇进行“费改税”试点，1997年在全市实行。其办法是，取消农民的统筹提留及各种行政事业性收费，改为“农村公益事业建设税”，是以税收形式来规范国家和农民的分配关系。实行“以人为主，人地结合”的征收办法，即有责任田且有户籍的人口，按100%征收；没有责任田但有户籍的人口按70%征收；有责任田但户口已迁出的按30%征收。1997年改为“人田各半”征收。计税收入是统计部门统计的农民上年人均纯收入。该税的税率采用地区差别比例税率，1995年试点乡镇税率确定为3%，1996年扩大试点后税率为5%以内，由乡财政所负责征收或委托其他部门代扣代缴。在管理体制上，武冈市的“农村公益事业建设税”收入统一纳入乡镇财政专户管理，实行专款专用，并严格执行预决算制度。整个支出管理以财政部门为主，其他有关部门相应配合。
实行“公粮制”的典型是河北省正定县。该县“公粮制”改革始于1993年，选择了三个乡进行试点，次年在全县24个乡镇全面推开。“公粮制”改革是将农村统筹资金制度改革与粮食征购体制改革结合在一起进行，实行农民交售公粮的办法，取消了粮食定购任务，农民也不再缴纳农业税、“三提五统费”、土地承包费，也有权拒绝一切不合理的摊派。这种征收是实物征收，征收率在1993年试点时确定为按前三年粮食平均常年产量的8%计征，1994年改为按农业税和“三提五统费”的总和，再除以粮价得出的数字来计征。公粮征收实行“人地各半”的办法。公粮款由乡按农业税、乡统筹、村提留三项用途分别管理，专款专用，村提留部分实行村有乡管。在一切缴纳完毕后，由征收部门如实填写完税卡。农民可持此卡抵制各种乱收费乱摊派。
实行“税费合一”的代表性地区有安徽省太和县和河北省魏县。“税费合一”是将农业税与农村统筹资金合并，统一向农民征收，其特点是：把农民交纳的各种税与费结合在一起进行改革；农民的缴纳方式是钱粮结合，即既有实物，又有货币。太和县纳入税费改革的项目有：农业税、农业特产税、乡统筹、村提留等。确定税费任务的依据是农民承包的农业税计税土地，以村民小组为单位，根据人均土地多少，按一定的标准分乡镇计算全县税费总额。然后，再分配下达到乡镇，乡镇以村民小组为单位，平均落实到承包土地的农户和个人，一定三年不变。这实际上就是取消了定购任务，税费合一，以实物征收。最后，由财政部门和粮食部门进行征实粮款的结算工作。资金的管理情况是：农业税和农业特产税按照县对乡镇的预算体制，分别缴入县金库和乡镇本级金库，纳入预算管理。河北魏县的“税费合一”改革是从1996年开始的，主要是把农业税收入和“三提五统费”等农民应当负担的费用合并为“一道税”，实行“一口清，一次征”，农民不再无偿负担其他杂项费用。确定的税费征收总额由农业税、农业特产税、”三提五统费”教育集资组成。征收是以耕地为税费负担主体。在具体征收中要求粮食产区折实征粮，果品产区征粮为主，征钱为辅。对农户上交粮食局的粮食和代金，由县财政与粮食局统一结算，并全部划归县财政。然后按照资金的性质、用途、所有权，实行税费分流，定向划转。
尽管税费改革在各地的做法不尽相同，但从对农村基础教育经费的影响的角度来看有三个方面是我们必须考察的：一是“废费”，二是“征实”，三是税费管理制度。费改税要求“废费”，原来占基础教育经费相当大一部分的教育统筹费不再收取，会不会减少教育经费的投入？如何在新的税费制度下不减少并能保证教育经费的不断增长？目前税费制度改革的典型做法是“征实”，即以实物完税，在粮价下跌时，按相同比例确定的教育经费绝对数会不会减少？如何避免粮价波动对教育经费的影响？当前税费改革试行县或乡镇统一结算，由此会不会造成教育经费被挪用的可能性的增加？“村有乡管”、“乡用县拨”的税费管理制度，会不会造成教育经费使用上的随意性发生？这些问题，各地试点中虽都触及到了，但未能妥善解决，其结果不是造成基础教育经费不足，不敷校舍修建，教师工资拖欠，甚至正常教学需要难以维持，就是造成学校不得不加重学生负担，成为导致农村失学现象增加的原因之一。
农村税费制度改革的提出不是从基础教育经费筹集问题开始的，也不是以保持教育经费投入为出发点和归宿点的，而是旨在减轻农民负担。因此，对基础教育经费的影响仅仅是这场改革的一个配套问题。从保证基础教育经费投入稳定和增长这一角度，分析税费制度改革前后农村基础教育经费数量变化和筹资渠道的差异，探讨因税费改革对基础教育经费投入所带来的新问题及其解决办法，是完善税费改革提供教育口配套方案的核心问题。
我国农村基础教育投入在税费改革前以费为主，改革后以税为主。这一“废费正税”改革，尽管对规范教育经费来源起到了积极作用，但是会减少对基础教育的投入。因为在过去“三提五统”税费体制下，教育附加费统筹可以根据实际需要确定统筹标准，还能够通过教育集资和搭车收费保证投入，农民实际负担超过了国务院规定的“不超过当年人均收入的5%”的标准，费改税在减轻农民不合理的“三乱”负担时，把本来正当的教育集资与收费也取消了。在税费比例中增加了税，税费统一征收后，尽管实行税费分流，但费少税多，会减少教育经费投入。农民负担减轻意味着收取“蛋糕”总量的减小，而要谋取教育经费的稳定和增长，非重新探讨财政支出比例改变不能达成。
税费改革实行“征实”办法，在公粮结算时，粮食部门坚持按定购价结算，乡镇坚持按市场价结算，财政部门主张按市场价和定购价中价结算，实际办法是原定购的部分按定购价结算，超出部分按中价结算，由于市场价不断变化，中价难以确定。在教育经费占财政支出比例一定的前提下，按不同的价格结算时，对教育经费投入有很大影响。因此，有必要探讨如何使教育经费投入不随市场变化而波动。我们认为，为了保持教育经费稳定增长，在财政预算中“硬化”教育经费，即按费改税前教育经费实际数在改革后的预算中确定下来，并保持每年有一个增长速度，不受税费比例划分以及公粮结算价格的变化而变化。当然，这只是在改革时期不得不采取的权宜之计，长期来看应开征教育税。
“废费”、“征实”的影响还只是教育经费投入的水平，税费管理制度的变化则影响到教育经费投入渠道的变化。农村税费改革由原来乡、村、组、户多级结算改为农民无偿交公粮，由乡镇政府和财政部门与粮站统一结算，税费分流。税是国家的财政收入，费是集体资金，财口、农口都不愿意统筹统征，实际上税费一道征收只是操作方法问题，税费分流不影响资金性质，问题在于利益分配。过去是税轻费重，现在要重新划分。费又分“三提”与“五统”，乡村两级各占多少没有规范，特别是多出的第三块资金，更是争执不休。教育附加费在5个百分点中占1.5个百分点，由乡镇财政掌握，使用时随意性很大。如何在税费改革后使用、管理好教育经费是另一个重要问题。概括地来讲，税费改革前农村基础教育经费主要来源一是财政预算，二是“三提五统费”中教育统筹，税费改革后这两块合而为一，“村有乡管”、“乡用县拨”的新管理体制大大增加了教育经费被挪用的可能性，大大增加了教育经费支出数量的弹性和随意性。
由此看来，税费制度改革使基础教育经费增长的稳定性不是增加了而是减少了。所以，从长远来看，在县乡两级财政支出中“硬化”教育经费仅仅是改革中的权宜之计，为了保持基础教育的稳定发展，尤其考虑到党的十六大提出的把义务教育年限由9年延长到12年这一小康建设目标的要求，保证基础教育经费的稳定增长必须开征教育税。
由于国家教育预算支出不足以支撑我国教育事业的发展，自1984年开始，我国陆续开征了各种教育性收费。目前存在的教育性收费项目主要有：教育费附加、农村教育事业附加、地方教育发展费、高等教育附加、地方教育基金、教育事业附加等等。这些教育性收费对促进我国教育事业发展无疑起了重要的作用。但是，这些收费项目，一者因为几乎都是附加于其他税收之上，难以形成统一的稳定的税基，也难以精确计量加重的负担程度；二者由于收费种类零乱，收费管理缺乏规范性，难以形成集中稳定的收入来源。从实际征收情况看，除教育费附加外，其他种类的教育收费项目因征收难度大，征收效果不理想。尤其近年集资办学管理较为混乱，收费不少，效果不佳。这也反映了对教育收费的管理存在着问题。
从我国教育收费的现状看，收费实际上只是形式而已，付费人和受益性已经脱离了直接的对应性，因而是准税收性质的，但却缺乏税收管理的严肃性和规范性。为了解决因税费改革后，教育资金管理权限上移可能造成使用上的随意性，将教育性收费改成教育税是水到渠成的。另外如果不将教育收费改为教育税单独征收，税费改革后教育经费筹集和使用将失去统一性、规范性而陷于混乱，而在不开征教育税条件下取消各种教育收费，国家财政难以从现有税制中筹得必需资金弥补差额。因此，将教育性收费在税费改革中改为教育税这种“专税专用”的税收，又不增加税收负担，这在目前是成熟的、可行的。教育税的开征能够提高教育性政府收入的法律地位，防止出现目前这种征收中的随意性，克服由于地区经济条件和经济发展水平不同而使教育性收费苦乐不均的弊端，确保教育经费的足额征收和教育事业的发展。
教育税的开征，在确定计税依据时，我们认为应摆脱现行各种教育性收费以增值税、营业税、消费税及纯收入（农民）、销售收入为计税依据，教育税作为一种独立的税种，应该有与其相适应的相对稳定的税基。教育税的税基应该以纳税人的销售收入、营业收入及有营业收入的单位和个人收入为税基。在税率设计上，应以不增加现行教育收费的负担为前提。就农村来讲，开征教育税的具体方案是：1.纳税人是有经营收入的农民；2.征税对象和计税依据是农民上一年的纯收入；3.税率以不增加原教育收费总体负担为原则相机设定，各地可按实际情况具体确定；4.征收机关是县乡税务部门；5.支付方式是财政拨付。
教育税形成的收入应尽可能首先满足九年和十二年义务制教育的支出需求。农村地区因缺乏经费难以真正普及九年义务教育，更不必说十二年了。有些地区学校不得不收取赞助费、集资费来维持教学。所以，教育税作为“专税专用”应偏重义务教育，这也有利于消除各种教育性收费。
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