“特区怎么特”的争论应当继续下去,本文主要内容关键词为:特区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
《瞭望周刊》1995年第41 期的专稿《“特区怎么特”争论
的背后》,向读者介绍了最近发生的关于经济特区争论的过程。其实这
场争论还有更广阔的社会背景,更重要的现实意义,应当鼓励发表各种
意见,将讨论继续下去,集思广益,找出解决问题的良策。
一、发展背景转变后的经济特区
经济特区的发展始终受国内外背景的激励与约束,居首位的是国内
背景。从1980年至1992年的13年间,经济特区处在这样的背景下发展:
从体制上看,特区受到扩权让利、有计划的商品经济、计划经济与市场
产业的开放度和开放领域的优惠较多,这为经济特区独领风骚提供了优
厚的条件;在经济发展上,受消费需求的推动,带来消费品工业的高速
增长推动,中国进入“轻型化”增长方式占主导地位的时期;在国际上
,中国引进外资的特点,在空间位置上主要依托港、澳、台,承接他们
小规模、低技术、劳动密集型产业转移。以上构成了经济特区发展第一
阶段的背景。政策倾斜使特区的资金回报率大大高于其它地区,对国内
外资金形成强大的吸引力。组建特区以来,全国各地到深圳市兴办的企
业近8000家,近100亿元人民币的国内资本和77.1 亿美元的外资流向深
圳。资本和人才的大量汇集,使深圳经济迅速发展。处于艰难奋斗中的
香港低技术的劳动密集产业适逢其时,大量进入深圳。深圳引进的境外
资金中80%来自香港。这就是深圳何以比珠海、汕头、厦门等特区发展
快的关键因素,也是深圳至今一再强调的“区位优势”。
中共十四大及十四届三中全会之后,我国社会发展和开放改革进入
一个新时期。经济特区发展背景与上一阶段相比,可以说发生了根本性
的变化,使经济特区面临重大挑战。这些变化主要有:
1、全国范内建立社会主义市场经济体制过程的展开, 使原有经济
特区进行的“指导性计划下的市场调节”的实验的重要性骤然下降,已
经取得的体制创新的成绩,在新的体制目标下也显得软弱无助,缺乏代
表性。体制变换使特区失去“特”的客观环境。
2、全国开放格局的形成,使目前型式的经济特区面临严峻挑战。
首先,实施特殊政策与措施的“时间差”正在缩小,特区先行一步造成
的优势和功效将减少或丧失。其次,特殊政策与措施的“特殊”程度正
在降低。随着改革的普遍化,开放的全方位推进,改革开放政策与措施
的内容正趋向一致,有些地区还实施更灵活、更开放和力度更大的政策。
特区政策措施内容上的“特”已经淡化。第三,特区实施特殊政策与措
施的相对环境优势正在失去,一些拥有优先改革的非特区更具开放优势,
而特区的投资环境却在退化,投资回报率的相对水平也正下降。
3、我国积极争取恢复关贸总协定缔约国的地位, 继而加入世界贸
易组织。为此,相关的国际性规则,其中大部分是联通世界市场的市场
经济通行规则,必须得到遵循。中国政府也加快了按照关贸总协定的要
求修订外贸、外经政策体系的工作,为入关作准备。过去实行地区倾斜
政策,对经济特区实施的优惠政策,将被迫取消或减让。按照关贸总协
定统一国内地区差别政策的规定,经济特区的特殊政策将被迫取消或者
减让。按照公平交易原则,国家对经济特区企业的扶持、对出口企业的
优惠都将被禁止。“复关”使经济特区难以“特”下去。
4、我国经济增长方式开始转变,由80 年代以轻纺工业为主导的工
业化推动型经济增长,进入以重化工工业为主导的城市化推动型经济增
长阶段。原来以轻型化结构为支撑形成的区域优势、区域分工、资本配
置和流向,开始发生变化。过去与经济特区发生协作关系的一些地区、
企业,已将目光和资源移向广东以北的省市,上百亿资金流出特区。外
资也出现北上,甚至远走东南亚。未来的岁月里,那些具有较好重化工
工业基础的地区,在改革开放之中,将具有较大优势。近两三年,长江
流域成为港、台资本和跨国公司钟情之地,就是这种背景作用的结果。
今年1月7日,广东经济增长速度明显放缓,工业总产值增长22.2%,居
江、浙之后,经济跌入近年来最低谷。也是新经济增长阶段中合乎规律
综合以上的原因,都在一定程度上佐证了现存的“特区不特”的说
法,或者退一步说,是昭示着目前许多人担心的一个可能出现的后果:
特区将不再‘特’。这不仅包括这样的涵义:很难再找得出特别的改革
措施给经济特区。也包括这样的内容:经济特区难以象前些年那样在整
个国家改革开放进程中发挥积极的示范作用和有力的促进作用。后者是
人们担心的真意所在,因为它决定着经济特区的价值”。〔1〕
二、必须正视的现实
这两年国内众多传媒发表的一系列文章在充分肯定深圳15年来取得
的成就的同时,也提出一系列值得认真思考和解决的问题。举与“特”
有关的5方面介绍如下。
1、人才倒流。经济的竞争说到底是人才的竞争。 深圳成为经济特
区以来,全国各地大量人才进入深圳。他们创造性的忘我劳动,是深圳
迅速崛起的首要因素。这些人中,有许多人迅速成长为董事长、总经理
和厂长,同时也“有近3000人带着对事业的无比眷恋和妻子儿女的歉疚
撒手人寰!他们中最大的年仅61岁,最小的仅32岁,平均年龄51.2岁。
”〔2〕然而,“一江春水向东流, 流到深圳是尽头”的局面已经发生
变化,深圳逐渐失去了往昔的魅力,开始出现人才倒流向内地。深圳“
一些企业出现几年前内地常有的那种‘人心思走’、‘人心涣散’的情
态”。〔3〕人才与企业大量外迁,其物品需要处理, 于是特区的典当
业异军突起:当铺增多,生意火红,拍卖也日益兴旺,“跳蚤市场”的
生意也看好。
2、资金退出。深圳建设资金中,内资来自全国各地;外资近8成来
自香港。目前全国建设深圳的局面已不复存在。由于投资环境退化,资
本营运成本不断上升,投资回报率相对下降,迫使内资北撤,外资退出
。这一现象可以追溯到1994年初。1994年1至5月,自深圳内移资金超过
一百亿元。资金流入内地增多的同时,内地注入深圳的资金却在锐减。
1994年2月与去年同期相比,内地资金注入额由65.5亿元减至57.5 亿元
3、企业外迁。近两年,深圳企业纷纷迁往内地,小企业迁走, 大
企业也迁走;内联迁走,外资企业也迁走,势头至今不减。企业外迁影
响了深圳经济发展,1995年上半年工业增长速度直落谷底,工业总产值
增长14.7%,低于全国全省平均水平。
4、投资环境退化。主要表现在以下方面:(1)政府办事效率不高
。这已成为历届人大代表意见最多、反映最强烈的话题;(2 )城市服
务收费高昂,居国内各大城市首位,令投资者望而生畏;(3 )“三乱
”(乱收费、乱摊派、乱拉赞助)泛滥。不仅邮电、水电、卫生、公安
、城管建设和交通等政府部门存在严重的乱收费,而且市政府也大搞“
三乱”。“目前以市政府名义对酒店收费的名目共有30项之多。至于以
政府名义拉赞助的就更不计其数”。〔5 〕深圳市对一些外资企业收费
有18种,平均每雇用一个劳动力,企业收费负担在1000~3000元之间,
仅此一项就超过内地一名工人的年工资。企业生产成本因此加重,竞争
力因此削弱;(4)官员贪污。因此, 深圳市有关部门最近对三资企业
进行调查,外商普遍呼吁深圳改善投资环境。
5、“移民”问题。这是我国各大城市共同遇到的难题, 但深圳的
情况最特殊。据传媒报道,目前深圳常住人口已达400万, 常住人口中
就有3/4没有深圳户籍。由此带来的问题特别尖锐。
——户籍。在300万外来人员中, “除了个别幸运儿可以树为样板
取得深圳户籍,绝大多数人只能返回原籍度过余生。也就是说,深圳的
企业以每工时2.5元的价格购买了他们的青春, 而对他们的将来不负任
何责任”。青春献深圳,何处是归宿?“这也就决定了深圳人口的主体
是流动性的短期行为,”〔6〕急功近利使城市缺乏凝聚力。
——工资和安全。深圳企业的工资五、六年不变,基本生活费用却
节节高升。到深圳谋生,还不如在家乡打工经商。一些企业劳动、生活
条件差、漠视工人安全。“深圳的火灾可以说简直不成为新闻。几年来
一直烧个没完,烧得人心几乎麻木。”〔7 〕死伤者又几乎全是外来工
。这些成为深圳招工难的主要原因。
——子女读书。深圳学校全是为有深圳户籍的人服务的。那些建筑
豪华,收费高昂的学校,连有户口的人也难以支付。没有深圳户口的还
要额外交一笔吓人的“教育附加费”。有几个外来工交得起?于是,为
了孩子们的读书,在中国消失40多年的“私塾”,竟然在深圳又悄然流
行起来。据说由外来工们自发办的“私塾”已有30多所。天下父母人同
此心。然而,外来工的用心得不到特区政府体谅。1995年10月7日, 推
土机在深圳莲花山将一所名叫“上陆教学班”的“私塾”小学推平。
123名系着红领巾的外来工子女只好含泪坐在荔枝树下上课。 这已经是
“上陆”诞生两年以来,校舍第四次被摧垮。
不平等待遇所形成的移民心态的负面影响日益显露,同时也影响到
深圳的招工。不久前,深圳市“布吉劳动站委托福建、湖南、辽宁的劳
务输出机构代招的300多名劳务工,至今一个未到。”“深圳宝安、 龙
岗两区,估计缺8万左右的劳务工。”〔8〕
深圳的党纪政风,廉政和执法等也是人们关切的问题。改革开放之
初,深圳提出“小政府,大社会”的政体改革目标,到如今深圳政府机
构同样“内地化、官僚化”,使深圳“失去生命力,失去优势,走向平
庸。”〔9〕内地盛行的“房子上的腐败”、“餐桌上的腐败”、 “马
路上的腐败”,在深圳更加特别。今年上半年,深圳共清理出市领导超
标准用车15辆,市直属机关超标准用车包括奔驰、宝马、公爵五、凌志
等七、八十辆。〔10〕也就是说,深圳市领导的坐驾全部超标。难怪几
年前在深圳举办廉政展览会,有识者说选错了地点。我认为, 与上述5
个问题相比,这些问题解决的难度要容易一些,因为涉及面狭一些。人
才、资金、企业从一个城市大量外迁,是诸多的社会、经济问题产生的
综合结果,也是城市未来出现问题的前兆。特别是那些受过良好教育的
中青年人,他们的外迁无异于剥夺了深圳赖以发展的竞争优势。如何解
决这些问题,深圳市政府似乎未有对策,深圳报刊上倒有文章论证这是
“正常现象”,真难以理解。
三、科学地评估优势
客观地评估成绩,有利克服不足。科学地认识优势,有利于继续
创新。人们对深圳取得的绩并无太大分歧。争论的焦点在于特区是如
何取得目前成绩的?
对深圳取得的成绩夸大和低估都不足取。目前的要害是夸大了成绩
,遮掩了问题。
深圳市的领导多次向传媒宣布,15 年来国家向深圳只“投入”了1
亿元(另一说法是1.5亿元)。而深圳的“产出”是500亿“纯收入”。
〔11〕事实如何,确有澄清之必要。深圳能飞黄腾达,主要靠含金量很
高的政策投入。由于资料欠缺,难以直接计算,只好间接推导。最近,
深圳市政府一位领导坦言:“仅失去免税政策,就使深圳去年(1994年
)多支付62亿元。”〔12〕税收本是中央的专项收入,本应归国库所有
,现在留于深圳算不算国家投资?15年来,深圳一共少“支付”了多少
个亿?1992年8月上旬, 两天之内深圳出售“新股认购抽签表”一千万
张,每张100元,收入10亿元。扣除发行费用,获利十分惊人。 高估自
己的成绩,就不会冷静思考。心气浮躁,对解决问题毫无帮助。最近,
深圳领导人一再说,根据深圳“劳动部门保守估计,每年单是打工者寄
回内地的劳务收入就超过60亿,15年将近1000亿元。这1000亿元现金将
在内地建设发挥多大的作用呢?”〔13〕打工者每寄走1元, 就要留下
3元、5元或更多的“剩余价值”。正是这3元、5元造成了今天的深圳。
这十多年来,在经济特区也进行了一些先行一步的试验,即使是成功的
试验,面对当前的现实又别有一番景象。一些全国性的难题,深圳也同
样存在。1995年1至4月,深圳工业企业亏损面继续扩大,“在1645家独
立核算的工业企业中,342家亏损,亏损面达20.8%, 比上年同期扩大
4.9个百分点,亏损额1.64亿,比上年增亏6445万元。”〔14 〕这种局
面与内地并无两样。
客观地评价深圳的优势,是科学决策的基础。如何看待深圳的优势
呢?深圳市领导提出,“深圳所具有的优势还是很明显的。首先是区位
优势,这是谁也取代不了的,而且这个优势发挥会越来越大。第二个优
势是我们深圳的社会主义市场经济的框架已基本形成,已经在按市场经
济规律运作,很多方面已经与国际市场接轨。第三个优势是我们深圳的
国际性城市功能正在完善,深圳的空港、海港都是国际大港。”〔15〕
一个地区的优势是通过与邻近地区比较来体现的。特区的某些特点只有
在推动内地改革开放和经济发展方面起促进作用,才有特别价值,才是
真正优势。以此衡量,“第二个优势”对珠江三角洲各市并不产生显著
的影响。由于珠江三角洲区域经济特色鲜明,与深圳产业结构并不互补
,对深圳经济的排斥大于依赖,竞争大于合作。因此,不是可倚仗的优
势。“第三个优势”;就更难令人信服。蛇口、盐田港的冷落,与对岸
葵涌码头的繁忙形成强烈对比。广州白云机场天天超负荷,而深圳黄田
机场却要免费提供住宿和早点招揽旅客。大型基础设施若达不到设计使
用量,就是一个包袱。怎么能说是优势?
四、今后如何“特”
如果主张特区今后可以“特”下去的一方,能够就特区今后如何“
特”,提出可行的具体措施,那么,特区不“特”就没有讨论的意义了
。现在的问题恰好在主张“特”下去的一方,提不出切实可行的方案。
最近,《经济日报》记者采访国务院特区办主任胡平。记者问:“
特区怎样才能继续‘特’下去?”胡平认为,“特区要继续‘特’下去
,必须在‘功能’上好好做文章”。记者大约嫌回答过于抽象,于是再
问:“您能讲更具体一些吗?”胡平回答:特区“特”在功能上是指“
中国开放改革的‘试验场’、‘窗口’和‘排头兵’”。这是打比方,
实际上没有回答记者关心的问题。记者只好再要求:“可否举例一说。
”胡平列举了国民待遇问题、税收方面、离岸金融问题、服务贸易问题
等,提出“在国际上都是通行的经济规则,可以在特区先试验呢?”〔
16〕上列各项有些是不能试验的。真要试起来,特区处境会更艰难。目
前,我国对内资企业实行的是内资企业企业所得税,对涉外企业实行的
是外商投资企业和外国企业所得税。既违背国民待遇原则,又不符合国
际惯例。西方国家的涉外税收一般不采取单独立法形式,而是以有关条
款特别列举。学术界早已提出,两税并轨势在必行,但哪个特区愿意“
先行一步”呢?倘若一方面表示:“没有再希望中央继续给优惠政策”
,而“特”下去的具体措施实际上就是优惠政策或更苛刻的优惠政策,
那么,“特”下去自然就不可能了。试以深圳的“三先”为样板进行分
析。“三先”就是:
——我国将要实行的符合国情的国际惯例在深圳先试办;
——我国复关需要调整的政策,在深圳先试用;
——我国建立社会主义市场经济体制所需要的改革措施,在深圳先试行。
“三先”实际上是很难实行的。上文提到的两税并轨,深圳愿意“
先试办”?再看上文提到的港口。上“岸”方便,葵涌码头热闹繁忙。
深圳的“国情”是船还未靠岸,就你上我上,左检右查,检查就是收钱,
各种名目收费居然有576种。要按“国际惯例”, 就得改革“中国国情
”。在全国各港口仍然按“国情”办事时,深圳港口则按“惯例”行事,
自然可以把其它港口的业务吸引过来,但这算不算向中央争取优惠政策?
其它港口岂能坐视不理,他们很快也会按“惯例”办事,深圳又将失去
“特”的优势。蛇口、盐田港离内陆远的短处将使它在竞争中处于劣势。
“先试”不能治本。中国“复关”的前景并不明朗。1996年,若克林顿
能连任,中国在近期“复关”的可能性或许较大一些。如换一位共和党
人做总统,中国“复关”大约是下世纪的事了。“复关”之前,我国没
有义务和必要按关贸(或世贸)的要求行事,调整国内外经济政策。“
先试用”没有现实基础。最后一“先”更成问题,在特定环境下试验成
功的改革措施,没有普遍意义。何况中国这么大,人口这么多,发展这
么不平衡,各地走向市场经济的道路不可能单一的,怎样能由几个特区
来决定所有地区的发展模式与道路呢?上文已指出,在特区成功的经验,
到内地并无实用价值,因为“水土异也”。
深圳还提出“一线放开,二线管严”,使深圳特区成为自由贸易区,
境外货物由此进入特区并在特区内自由流通,在经济运行机制在市场运
作上与香港衔接融洽,互补互利,共同发展。这个设想提出多年,提出
之初就引致香港社会关切:一线如何放开?正如《经济日报》记者评论
那样,设想是大胆的,“但设想毕竟是设想,其时机如何把握?其利弊
如何转化?其方案如何操作?这就不仅仅是摆在深圳人面前的课题了。
”制定解决问题方案,需要的支持面越广,就越没有实用价值。
总之,今后特区如何“特”,仍然是横亘在特区前进道路上的一道
难题。不解决就等于承认不能“特”。
五、领导的决策是关键
深圳是小特区,广东就是大特区。广东“特”得没有那么深、那么
广。因此,背景转换对广东的影响就没有深圳那么大、那么快。不过,
近年来的影响已日益显著。1994年,广东国内生产总值(GDP )比上年
增长10%,不如浙(21.3%)、闽(21.2%)、皖(21%)、苏(18.5
%)等省;衡量经济发展质量的重要指标地方财政收入298.70亿,大大
低于1993年341.56亿。1995年上半年,广东GDP比去年同期增长13.7 %
,仍不如浙(18.3%)、闽(17%)、苏(15)、皖(15%);地方财
政收入广东增长28.7%,在沪(44.6%)、湘(36.6%)、闽(34.6%)
、苏(32.6%)、皖(32.6%)、鲁(32.4%)、辽(29.4%)等省市
之后,广东国民经济已跌入近年来的最低谷,是改革开放以来所少见的。
一马当先引来万马奔腾,当然是件好事。在新背景下,政策优势已不复
存在,广东如何发展,是值得认真研究的。广东和特区已发展起来了,
是有办法和能力克服困难的。何况总的环境对广东和特区是有利的。改
革越深入,开放程度越高,能捕捉的机遇也越多,客观环境的硬约束也
会相对减弱。如何把握机会呢?领导的决策是关键。当然,要做出正确
的决策也不容易,对广东和特区尤其不容易,障碍在思想和心理上。
从平淡走向辉煌容易,从辉煌进入平淡则难。当惯了“窗口”、“
试验场”、“排头兵”,听多了赞扬,产生先天的优越感,而今要面对
现实,心平气和地听取不同意见,提出切切实实的发展目标,真不容易
。试举三例以作证明。
——最近,深圳市领导提出:“到2000年,全市GDP达到1500 亿元
。”即使按现值计算,深圳1994年GDP是560亿元, 年平均增长速要在1
7.8%以上才能达标。高指标无助于踏实解决问题, 倒会加重深圳人的
——新落成的珠海机场有全国最长的跑道、最大的候机室、最大的
停车场。自1995年6月18日开航营运到8月7日, 报纸宣称:“珠海机场
越来越旺。”旺到什么程度呢?50天里,旅客吞吐量只有3万余人次,
平均每天只有旅客600多人次! 珠海机场几千个工作人员为几百个旅客
服务旺得起来?同一时期,白云机场每天旅客吞吐量都在3.5 万人次以
上。深圳、珠海都想通过建设跨海大桥、亿吨码头和铁路等大型基础设
施“再造辉煌”。大型工程项目的效益一直是人们关注的焦点。日本大
阪的关西机场和英法两国的海底隧道都是世界一流的大型工程,但经济
效益甚差。外电评论关西机场“前途堪虞”,英法海隧“面临生死关头”
。珠海机场面临什么呢?其它的大型工程项目的前景真的如此乐观吗?
——珠江三角洲经济区发展规划中,要建立的支柱产业有:以乙稀
为龙头的石化工业,以小汽车为龙头的汽车制造业,以大规模集成电路
为基础的电子工业,以钢铁为主的治金工业。广东能源奇缺,矿产资源
贫乏、冶金、机械、化工、电子、仪表等工业薄弱,使这些产业成为支
柱产业,要冒多大风险、要付多少代价且不计较。广东要确立的支柱,
正是长江流域沪、宁、汉、渝四大工业基地的旧优势,人家正在加快转
轨、腾飞。我们邯郸学步,未来能拥有新优势吗?
自1995年9月上旬, 特区报纸上发表了《浅议学者与学棍》等文章
以来,讨论特区的文章已极少见报,这对广东来说绝对是一件坏事,也
有损广东形象。一个得改革开放风气之先的经济大省怎样容不下一点逆
耳之言呢?广东学术界水平在国内各省区居中下游水平。有人形象地说
,向南跨不过香港,向北越不过五岭。有些问题说来难以令人置信,广
东有几个城市都说要成为国际大都市,沸腾了几年,什么是国际大都市
谁也没有讲清楚;珠江三角洲经济区15年要实现现代化,发动了那么多
人去做规划,区域现代化有哪些标准也没有交待;制定珠江三角洲经济
区规划时,大讲要做什么,而不研究发展背景,不解决怎样做。这样的
规划与空话相距就不远了。古人云:“谋而后动。”这是付了巨大的成
本而得到的至理名言。两年多前,深圳、珠海实施“第二步发展战略”
,制定政策。将“三来一补”赶出特区。当时有人撰文论述,劳动密集
型的优势不能丢,“三来一补”企业不能赶。有几个冷静思考了不同意
见?结果吃了苦头。最近,深圳重新制定出台《关于加强“三来一补”
管理若干规定》,再请人家回来。这一去一来损失多大?
领导决策时要注意什么呢?长话短说,(1)摆正自己的位置; (
2)实事求是地提出目标;(3)做什么与怎样做必须同时考虑;(4 )
认真听取不同意见,允许发表不同意见。如果能重奖献计献策者就更妙
了。
1995.12
【注释:】
〔1〕范恒山《体制转轨中的经济特区出路》, 《经济研究》1994
〔2〕《羊城晚报》1995年10月3日第11版
〔3〕《深圳科技人才悄然倒流》,《光明日报》1994年第4月25日
〔4〕《深资北上欲问究竟,见仁见智还看发展》, 《解放日报》
1994年6月21日;《深圳须再造投资优势》,《光明日报》1995年6 月6日
〔5〕易运文《深圳向“三乱”宣战》,《光明日报》1995年6 月26日
〔6〕《开放日报》1995年3月25日
〔7〕朱德付《深圳,何日走出“水深火热”》, 《东方夜报》19
93年12月30日
〔8〕易运文《深圳出现招工难》,《光明日报》1995年8月28日
〔9〕詹国枢等《深圳特区还能“特”下去吗》, 《经济日报》19
95年7月12日
〔10〕《官员超标车拍卖纪实》,《北京青年报》1995年6月22 日
〔11〕〔13〕詹国枢等《深圳的贡献究竟是什么》,《经济日报》
1995年7月3日
〔12〕徐华西等《深圳,如何增创新优势》,《光明日报》1995年
6月22日
〔14〕史炜《中国经济改革的区域差异及推进前景》,《经济研究
》1995年第9期
〔15〕《经济快报》1995年7月10
〔16〕詹国枢等《特区究竟怎样“特”下去》,《经济日报》1995
年7月19日
(作者工作单位:广州暨南大学)
(责任编辑:晓峰)*