国有企业混合所有制改革的基本路径与选择_混合所有制经济论文

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      党的十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》明确指出：“混合所有制经济是公有制实现的基本形式”，要“积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，要深化国有企业改革，“推动国有企业完善现代企业制度”，并“准确界定不同国有企业功能”。长期以来，国有企业改革一直围绕宏观层面的“调整优化国有布局”与微观层面的“提升国有企业效率与活力”的主题展开，即在宏观层面，通过发展混合所有制，不断调整国有经济的产业布局或分布，实施负面清单管理模式，破除行政垄断，在许多产业领域向民间资本、国际资本开放，建设公平开放的市场竞争环境，提升经济运行活力；在微观层面，实现国有企业的混合所有制改革，通过开放产权结构，优化调整国有企业的股权结构，改善企业治理机制，提升国有企业运行效率。

      一、混合所有制是实现基本经济制度的重要形式

      1.混合所有制经济是与市场经济、资本社会化高度契合的经济形式。一个社会的所有制结构与所有制实现形式必须适应社会生产力的状况与社会经济体制的选择，必须与资源配置的方式相适应。混合所有制经济运行的基础是多元所有制形态，多元产权主体相互耦合存在于相同的财产组织制度中，共生共存于同一社会经济体系中。现实社会生产力的发展，宏观财产制度的变革、微观财产组织产权结构的改进，与资本、劳动力、技术等要素市场发展相互契合，使得混合所有制经济中不同产权主体之间形成博弈，实现同股同权、股权交易与流动顺畅，市场交易机制完备。社会生产力强制性地为自己开辟发展道路，迫使所有制形式及其结构服从它的发展逻辑，同时所有制形态发展与生产力发展的道路联系在一起，其变革与演化的趋势也体现经济发展阶段与模式的调整。混合所有制作为与社会化生产、市场经济相适应的一种财产主体多元化、运行社会化的财产组织制度，一种所有制实现形态，具有兼容性、开放性、创新性的特点，决定了它将长期存在于社会主义初级阶段并将成为我国社会财产关系变革、发展的基本趋向。这是因为：一是从社会生产力多层性、多元性看，社会化生产的多层面复合性决定了多元化所有制。社会化生产是一个包含诸层面的复合系统，系统性是对单层次性的否定，其本质要求其社会经济运行的财产基础、财产组织形态、财产主体及其运行层次也相对应的是多元的。二是从资源配置的有效性角度看，现代市场经济中的财产组织形态与产权结构应是多元产权主体共存的所有制结构。实践已证明，依据产权主体及资源配置的有效性要求，在可替代或可再生性的资源领域和在那些具有市场竞争性的行业或领域，私有产权主体的活动对于资源配置最为有效。在不可替代或不可再生性资源范围内，无论由何种产权主体活动其间，这部分产权客体的垄断性经济都无可避免，关键是由谁来垄断能使资源的社会利用程度提高，所获得的利用效果最佳。与私有产权主体的行为功利目标有所不同，公有产权主体更看重社会的公平和满足公众福利要求的程度。三是从产权收益的角度观察，经济运行中两大产权系统在其效率实现过程中，有着诸多产权约束因素、功能的互补性，而从产权运行效率提高或实行产权运行效率的最大化目标出发，两者在产权的功能上是可以兼容的，从而实现产权效率目标。因此，从由产权制度的经济成分上讲，两者应该实现混合，即经济成分与产权关系的相互渗透以形成混合所有制经济。总之，在现代市场经济中，社会所有制结构、产权制度的演进，各种产权制度之间的相互吸纳和依存是产权制度演进的常态和发展趋势，混合所有制作为一种最具有市场兼容力的所有制形式，其产生、发展具有必然性。

      2.多元所有制经济形态共存于同一社会经济体，是混合所有制经济的经济社会结构。萨缪尔森(1948)将凯恩斯的“公私合作”一词发展为混合经济一词，他认为混合经济不仅是政府和私人企业的混合，而且还是垄断和竞争的混合。混合经济的作用表现为政府加强了对经济活动的干预，当代资本主义经济体制是一种有宏观调控的市场经济，实现了资源配置和经济运行基本机制的混合。瑞典学派代表人物林德伯克认为，“混合经济”在所有制方面实行“公”“私”混合，在经济运行机制方面实行所谓计划与市场的有机组合。产权经济学家科斯认为，在现代经济社会中，市场、政府与企业是共存的。诺斯则认为有效的市场经济模型不仅需要一个交易成本较低的经济市场，还需要一个有效的政治市场来界定和执行市场经济的产权安排。都留重人认为，混合所有制经济是在技术进步的前提下，在经济私有化和全球化的背景下，介于资本主义与社会主义之间的一种过渡经济状态。改革开放实践成果积累为我国发展混合所有制经济提供现实性：一是社会资本积累起越来越多的财富。如居民储蓄存款为资本社会化提供了相对丰裕的“资金来源”，集体合作经济，尤其是个体、私营企业的迅速崛起与快速发展为发展混合所有制经济创造了“现实条件”。二是持续不断的制度供给，为资本社会化提供了“政策空间”。从十五大提出混合所有制，到十七大凸显了“以现代产权制度为基础”来发展混合所有制经济，十八届三中全会再次强调“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，为混合所有制经济发展打开了政策空间和提供了持续性的制度保障。三是制度障碍逐渐消除和市场环境日益优化，为资本社会化提供了“外部动力”。

      3.混合所有制企业是资本社会化有效的微观制度载体。在经济全球化下的资本运动发展过程中，资本所有制关系随之不断社会化，资本的结合方式也日益国际化，国际资本的产权关系亦具有了更高的社会化性质。正是因此，就使得混合所有制企业成为当代西方发达国家“普遍的企业形式”(如法国、意大利混合经济公司分布在国民经济的各个部门)，也是“最重要的企业形式”，同时在国家经济中显而易见地更具有“社会化企业”的特征。实际上，一种产权制度的建立，并成为社会占主导形式的产权制度，最终可以从生产力发展的客观要求中找到原因。正是生产力的发展、生产社会化程度的提高，导致企业产权制度的不断变化，其变化的基本轨迹就是企业的产权制度由“单一所有制”向“混合所有制”转变。因此，可以说，混合所有制企业是“混合经济”(市场调节和政府干预共同发挥作用)在微观领域的具体体现：即在一个企业内部存在多种所有制构成。如国有和私有两种“异质性”的经济成分相互结合在一起(如在法国有两种形式：一是国家资本参与私人企业并持股30%以上；二是私人资本参与国有企业并持股49%以下)，或劳动和资本相互结合，构成混合的所有制形式。混合所有制企业是资本社会化在当代的一种新的“制度载体”，其主因是混合所有制企业既是一种特殊的国家所有制企业形式，又是一种“社会企业”形式，由此形成“所有权分散”与“经营权集中”的产权关系特征。这一产权关系的变化，无疑体现了现代经济发展的客观要求。从总体上看，混合所有制企业的发展对西方国家打破垄断、提高经济效益、缓和经济衰退、拓展国际市场等方面起到了非常积极的作用，为加快资本主义生产力的发展创造了“‘更为适合’的微观主体”。

      4.混合所有制与国有企业改革。从社会主义市场经济的角度来看，国有企业的基本属性是一个经济组织而非政治组织，实施国企的股份制改革，可以实现公有制同市场经济的有机结合，使公有制企业找到了能有效促进生产力发展的实现形式。但在混合所有制经济里，如何保持国有企业在公益类领域，国有经济在战略类领域，处于绝对控股、或相对控股的地位(前者实现公有制的主体地位、后者实现国有资本的主导性作用)？如何建立社会共生机制，国有股权、私人股权的权力与利益关系平衡，其国有股权、私人股权及其代理人的控制权、话语权如何平衡、如何实现？从而实现国有股东、私人股权委托人的利益，这既是一个理论难点，又是一个实践难题。

      关于国企的混合所有制改革，党的文献多有表述。在1992年党的十四大报告就有“混合所有制经济”的提法，在1993年党的十四届三中全会相关决定就要求国企的改革方向是建立“产权清晰”的现代企业制度。随后，国有企业就迎来较大规模的新一波改革，当时的改革目标就是以建立现代企业制度为核心。党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济，党的十八届三中全会明确允许非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本参股的混合所有制企业，并允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，为民资持股创造利好条件。事实上，目前中国已经是混合所有制经济了。但迄今为止，国有经济在整体经济中仍然占比过高，不适应市场经济规律的国有经济体制机制仍制约着整体经济发展，一些经济领域国有资本仍处于垄断地位，效率问题突出，亟须引入民间资本、国际资本改变资本结构，改变公司治理机制，增加企业发展活力。积极发展混合所有制经济不是解决国有经济活力的权宜之计，而是突破“所有制鸿沟”，使社会资本为主体的现代企业制度最终确立，并在国家经济生活中发挥重要作用。为此，许多学者也进行了深入探讨。如陈景浩(2001)认为随着我国现代企业制度建设的深入，混合所有制形式已成为我国国有企业制度创新，实现政企分开，强化企业治理结构，实现企业经营权体制转换的一条有效途径。曹立(2002)提出要以混合所有制的基本形式——股份制为改革的方向，探索国有企业改革的出路，实现国有企业制度从“政权本位”到“产权本位”的转变。黄群慧(2013)认为，未来进一步推进混合所有制经济发展还面临很多障碍和问题。如我国在大型企业集团公司层面的股权多元化改革，大多是滞步不前，其中一个重要原因是大企业集团公司都被认为承担重要的国家政策使命，不适合民资介入的股权多元化。国有企业领导人的行政级别成为阻碍国企推进混合所有制改革的另外一个重要因素。我国市场环境和法律体系还不完善，还存在制约混合所有制经济发展的众多问题。梁法院(2014)认为，应进一步完善国有资产监督管理体制；提高国有资本流动性，完善公司法人治理结构；在优化国有资本布局的基础上，进一步完善分类监管；做好相关配套工作，为改革创造良好条件。赵昌文(2014)认为，按照“混合所有制”模式推进产权制度改革，关键在于以下三点：一是继续推进国有企业特别是大中型企业的公司制改革，实现国有企业的投资主体和产权多元化；二是发挥国有资本的引导作用和杠杆效应；三是要让国有企业和非国有企业平等竞争，在产权制度、市场准入、政府监管等方面一视同仁。

      二、实施产业开放，实现国有经济布局的优化

      1.实施产业开放，实现国有企业的分类改革与治理。混合所有制有利于打破不同所有制经济板块结构和烟囱效应，国有企业混合所有制改革的难点，一是资源性、垄断性、基础性国有企业从什么地方切入推进混合所有制；二是如何防止国有企业尤其是大型国企携上游资源优势、资金优势，通过混合所有制，对下游民营企业进行收编，进一步放大资本效应，形成上下游通吃和超级托拉斯。可以参考国际经验，结合中国实际，从两个维度，一是国资目标(产业控制力与经济效率)，二是市场属性或市场结构(自然垄断与自由竞争)，尝试把国有企业涉足的产业划分为保障类、战略类与竞争类。见下图：

      

      保障类产业是保障国家安全与人民生活水平的基础行业，其目标是实现社会效益，国有资本应集中投资或布局于该类产业，维持独资或绝对控股，谨慎引入非国有资本，以避免非国有资本因逐利而损害公众利益，目的是通过产业控制，服务公众利益。即使在市场经济成熟国家的保障类企业同样多为国有企业独资或绝对控股。如西欧国家公用事业、核能、军工等行业的国有企业75%以上是国有企业独资或绝对控股。在该领域采取私有化被证明是很容易损害公众利益的。如英国水务公司私有化后，居民自来水价格五年内上涨了60%；路轨公司私有化后，由于政府没有解决好投资不足的问题，导致服务质量下降，众多安全事故发生。为提升保障类企业的经营效率，在保障国有企业控股的前提下，可以采取服务合同、SOT协议、特许经营、购买服务等不涉及股权的方式，引导吸收非国有资本参与。战略类产业：破除产业进入的各种行政垄断，实现国有控股为主的混合所有制。战略类行业的市场属性是竞争性的，对非公有资本而言，应是法无禁止可进入。但国家为了达到产业控制的目的，设置了准入壁垒排除竞争，形成了各种形式的行政垄断，人为限制竞争、限制进入的后果是竞争环境难以形成，导致国有企业效率低下、资源配置扭曲与经济缺乏活力。这是在全球范围内行政垄断领域“去国有化”运动的主要成因。以西欧为例，受行政垄断保护的电信、电力、金融与石油等战略行业是1977-2004年间引入非国有资本的主要行业，涉及的交易金额占到所有“去国有化”行业的87%。这些引入非公有资本的企业经营效率均得到了明显提升，同时市场环境得到了改善，经济运行秩序与效果上升。实践证明，竞争类行业的国有企业或国有资本逐步退出，或发展为参股的混合所有制企业，这有利于建设公平透明的市场竞争环境，如拓宽非公有资本进入、融资渠道；通过立法限制对已经存在竞争领域的国有企业各种显性与隐性的财政补贴(低价土地、退税政策)，取消政府审批等等。政府要放开竞争行业，把它交给市场，真正让竞争行业的企业有市场化的决策机制。

      2.产业分布调整与混合所有制改革具有较强的相关性。产业开放与产权开放相匹配相配合，能促进产业发展、提升产业效率与产业竞争力。因为所有制结构与产业分布作为经济运行中的两个开放系统，在静态上，不同所有制的产权结构存在着与一定产业的特性相耦合的机理；在动态上，所有制结构变迁与产业结构的演进存在着内在的相关性。通过对不同所有制经济特别是国有经济的产业定位的调整，以实现所有制结构与产业结构的动态耦合，所有制结构目标模式的实现要寓于产业结构的演进中，而产业结构的演进又要以所有制结构的调整为契机。实施产业开放：一是顺应了全球化的生产运营体系的要求，便于不同主体的资源、不同时空的经济资源进行组合、配置与转换。伴随全球经济一体化的发展，生产一体化不仅要求分工都是行业间、产品间分工，而且深化到产品内部，就是把每个生产工具放到成本最低的区位上，构成一个全球化生产网络，要求生产组织形式发生变化，生产工序和价值链的分工进一步深化，对产业开放的要求也在变化，而技术创新、人力资本的贡献将明显增大。主动进行产业开放，引入不同竞争者，把不同的生产环节配置到成本最低的厂商，通过优化市场制度安排，构建以我为主的全球化生产体系，就可以形成具有竞争力的产业。通过产业开放深化了产业分工与产业竞争，产业开放使不同经济主体的经济资源以某一产业为载体，进行优势互补、有机结合，产生新的竞争优势。通过产业开放有利于资源的流动与配置优化，扩大资源利用、选择的空间，促进资源得以充分利用。二是顺应了产业动态优化发展的要求。基于Verhulst模型视角，开展产业结构与所有制结构的耦合态势分析。一定所有制的产权特征与一定产业的性质相耦合，当一定产业的性质发生变化后，原来与这种产业相耦合的所有制的制度效率就会随之发生变化。因此，要实行结构效率的最大化，就必须适应产业结构性质变化需要实现制度变迁，即重新实施所有制结构的产业定位，以通过对不同所有制经济特别是国有经济产业定位的调整，实现所有制结构与产业结构的动态耦合。通过产业开放促进不同产业主体的资源转化，不断发生竞争、择优过程，对宏观经济效益与微观经济效率都有促进作用。通过产业开放，允许并鼓励各类企业资本进入相关行业或产业，进行同台竞争，促使相关产业竞争力提升。

      3.发展混合所有制，提升中国产业的国际竞争力。产业开放可集聚和优化各类资金与资源要素。当某一产业不能维持其竞争力时，让资源流向效率更高的产业，有利于产业转型升级，促进整个国家生产率的提高。通过产业开放与外国资本分享市场，吸引国际上的高级生产要素或资源输入到本国，促进本国产业发展。积极配置和整合国内外的各种高端要素特别是创新资源，制定并实施本土企业全球高端资源配置和产业链整合战略，积极培育本土的“高级”比较优势，不断向产业链的高端攀升。本土的主导企业和品牌制造商是整个产业链的组织者和整合者。针对中国目前产业链上下游脱节、自主创新资源分散、整合能力不强，远未形成整体合力的现状，龙头企业必须尽快通过制造业服务化实现产业链的高效战略，提高大企业的集成创新能力和资源配置能力，建立完善的创新资源整合机制，最大程度地集聚高端要素，充分发挥各类创新资源的作用，推动产业链不同环节间的交互式学习和互动，加强区域内部和区域之间的合作，打通产业价值链的各个环节，实现产业资源的有效整合。

      4.“产业开放”重点是垄断行业改革问题。现实中的国有、民营界限分明，行业、企业间画地为牢，已经无法适应技术进步和产业变迁要求，成为阻碍经济转型升级和产业、企业发展的重要障碍。一方面因体制、机制障碍导致的诸多行为禁区和风险顾虑，使国有企业像被缚住手脚的大象，无法适应产业跨界融合变迁要求和灵活市场竞争需要。另一方面政府、国企对社会核心经济资源、政治资源垄断，使民营企业困守在市场经济底层很难向行业上游拓展，无法发挥机制优势。民营企业为了取得上述资源，有时不得不采取非常手段，这种行为特征甚至已经标签化，使得政府机构和国有企业为了少惹麻烦，会有意回避和这些企业打交道。产业开放的本质是让社会资本如民营资本进入垄断性行业，解决进入路径问题。要避免以“国家安全”与“战略产业”等理由阻碍产业开放，阻滞混合所有制发展，实施负面清单管理模式，破除国有经济的产业行政垄断，构建公平竞争的市场环境，一是开放垄断企业存量格局，让民营资本“参股”或“控股”，要在国有企业改造为产权多元的混合所有制企业的路径与政策选择方面有所创新。二是开放“管理服务外包”、开放“特许经营权”。三是国有企业力争在引入非国有战略投资者，如通过国有企业控制权转移、战略投资者性质变化等方面有所创新。四是产业开放的路径应由浅入深，由易到难，逐步地使民营资本进入垄断性行业。从国家产业的走势来看，不排除一些行业依然有国有独资的企业，也不排除有独资的私营企业，但是主流的企业应是混合所有制企业。

      三、实施产权开放，实现多元产权主体共生的体制

      混合所有制是完善社会主义市场经济体制的产权基础，这要求各类产权主体产权保障公平、法治保障公平、获取资源机会公平、规制公平，即竞争环境公平。从制度设计的维度来看，我们应通过经济体制改革建立一个带有包容性的“公正的深度市场化体制”。混合所有制经济必须是“社会共生”多元产权主体的财产体制支撑，在这种经济下，要素市场深化，多元资本相互融合、互利多赢，共存发展，而以建立“社会共生”实施国有企业产权开放的新体制的改革，需要在许多方面有突破性的创新。

      1.建立多元化的股权结构。混合所有制的实质是通过股权多元化形成更市场化的公司治理机制，不同股东代表着不同利益，把不同资源通过董事会注入到公司。国有企业产权开放引入民营化常被认为是搞活国企、向市场注入新能量的重要方式。许多国家的实践表明，当国企被全部或部分民营后，经营效率和盈利能力往往会有较大程度的提高。国内学者提供了较多的类似证据(宋立刚和姚洋，2005；白重恩等，2006；Wu等，2007)。在混合所有制企业里，国有股权、私人股权的目的性不一致，混合所有制企业的盈利性、公益性、政治性的多元目标，就会造成国有股权所有者与私有股权所有者之间行为目标的冲突。开放国有企业产权，引入非国有战略投资者，能够提升国有企业的风险承担水平，继而提高公司绩效。引入非国有战略投资者，能够降低国有企业政策性负担，继而提高公司绩效。国有企业混合所有制程度的差异、非国有战略投资者性质的变化及身份差异，对国有企业引入非国有战略投资者的效果会产生显著影响。要破除“控股比例”旧思维。凡是有利于解放生产力、提高企业运营效率，有利于企业可持续发展的股权结构就是合理的、应实行的。国企混合所有制就是要告别一股独大，对公益类、战略类的实体经营企业实施绝对控股、或相对控股；对所投资的竞争性实体经营企业相对控股、参股。股权多元化有助于国企降低国有股比例，从而为建立真正的董事会与职业经理人制度铺平道路。与直接转让国有企业控股权、国企高管MBO等方式相比，引入民营、外资、职工持股与公众持股等非国有战略投资者能充分利用其带来的人才、技术、资金及管理等方面的优势，增强国企活力和创造力。

      2.建立和完善产权交易流转顺畅的机制。混合所有制实际上是要解决不同产权之间缔结适应市场需要的契约，缔结契约就离不开产权交易与市场定价，为此必须利用公开的、开放的、流动的资本市场，否则难以把国有企业从等级身份制转向市场契约制。目前国企改革的重点不是就企业改企业，而是要建立产权市场交易平台，通过市场深化改革国有企业，改革的核心是解决企业独立自主问题，使作为独立法人的国企脱离对政府的行政依赖。进行国有企业股份制改革，需要真正深化资本、土地等要素市场改革，单纯的国有产权制度变革不可能解决经济运行效率低下的弊病，而缺乏适合市场经济发展的产权结构与所有制实现形式，缺乏具有不同经济利益的市场参与主体，也不会有完善的市场机制。市场机制的建设必须以具有独立经济利益的多元产权主体的存在为前提。如果不加速我国资本市场微观产权主体的构建，并以此为基础完善资本、土地、劳动力与技术等要素市场的竞争机制，资本市场的运行效率难以从根本上得到改善，国有企业改革也难以达到预期目的。为此，混合所有制经济的发展需要国有产权制度变革与市场机制建设互补、协同、依存共进。

      资本市场因其市场深化、重组便利性、退出方式多元、交易公开透明等特点，成为国企混合所有制改革的平台。发展混合所有制经济，要求产权必须流转顺畅，只有建立起产权自由流动的机制，才能实现资本、股权的优化配置和建立完善的法人治理结构。而国有企业混合所有制改革，只有通过资产的转让、收购、合资才能完成。与直接转让国有企业控股权、国企高管MBO等方式相比，国企引入民营或外资等非国有战略投资者能充分利用其带来的人才、技术、资金及管理等方面的优势，只有这样，才能实现产权结构的不断优化和资产的不断增值，混合所有制经济才能健康发展。完善多层次的产权交易市场体系，为混合所有制经济的发展提供有效运转的平台，需要健全和完善产权交易市场的机制和功能，加强产权交易信息网络建设，提高系统化和网络化水平，提升产权交易规范水平，降低产权交易成本，提高资金配置效率；需要加快建立和完善产权交易市场相关法律法规，健全产权监管制度，严格执行产权交易进入市场制度，提高产权交易的市场化运作程度，鼓励民营、外资等非公有制经济的产权进入交易，促进产权竞争，激活产权市场，使产权市场成为混合所有制经济发展壮大的有效平台。

      3.完善市场化的治理结构。国企混合所有制改革(战略类、竞争类领域)要真正实现政企分开，关键在于完善董事会制度。要解决好企业党组织的地位。国企中的党组织，只应该承担政治责任，其政治责任主要是把党员管好、让党员更具先进性；要解决好董事会问题。要完全按照《公司法》要求建设董事会。国有资产管理部门把应该下放的权力交给董事会。合格董事会的标准：一是确保独立性，董事要能独立而公正地发表意见；二是专业性，董事一定得是“懂事”的人，董事会成员的专业性一定要有足够的保障，董事会成员的规模与结构要优化；三是以责任为主线，建立责任、落实责任、追究责任，即承担多大的责任就给你多大的权力，如不能把董事会和总经理班子放在平等的位置上承担责任，总经理能力不够就得走人，董事会聘谁当总经理，就是要贯彻董事会的决议，如果连董事会的决议都可以不执行，那还当什么总经理。在国有股权与私人股权激励约束不兼容条件下，如何能有效监督和考核混合所有制企业的高管？基础条件是完善市场化的治理结构，主要包括理顺法人治理结构，实施以责任为主线的责任制：第一要建立责任，第二要落实责任，第三要追究责任。决策有决策的责任，执行有执行的责任，监督也有监督的责任。如经理班子执行的追究由董事会负责，董事会层面的责任有投资主体代表监管，党管干部和董事会选拔总经理的标准需要兼容，完善董事会后，应该由董事会去挑选经理层。再用市场化的激励机制约束经理层，管理层按市场价持股，阳光合规，管理层与企业的利益牢牢地绑在一起。

      4.改革国有资本管理体制。推进国企混合所有制的关键是政府。中共十八届三中全会通过的《决定》首次提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。从管资产到管资本，决不仅是方法论上的创新，而且是国资管理体制重大调整，意味着国有企业从静态的资产变成动态的资本。用“管资本”的方式带动企业转型、结构调整、机制创新。国资流动平台建设与放权企业自主经营并不矛盾。相反，有了资本运作和资源配置的公开平台后，监管部门“管资本”能力强化，可以在经营上进一步放权企业，让企业成为市场竞争的经营主体。如何将国有资本的管理职能与监督、运营职能实现分开，提高资本回报率，更好地实现国有资本保值增值，不断增强国有资本提供社会公共产品和服务的可持续能力，依然挑战很大。我们知道，国企与党政机关有着天然联系，很大程度上是后者权力的延伸，政企彻底分开，意味着党政机关无法轻易支配国企资源，这显然不是很容易做的事情。利益束缚是深化国企改革的更大障碍。将国企回归到经济组织是个重大的挑战，因为在经济组织中，股东的考核往往集中在投资回报率与企业发展上，对企业董事会与经理阶层的选择依据，主要是经济指标，而不是政治指标，选择的方式要体现组织要求与市场标准兼容。要取消国有企业的行政级别，完善董事会与职业经理人制度，破除国企高管的行政化误区。

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