农村税费改革的思考，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F812.8 F812.42 文献标识码 B
进行农村税费改革，是党中央、国务院在农业发展新阶段，为从根本上减轻农民负担，规范农村税费制度而作出的重大决策，是继实行土地改革、家庭承包经营制度之后农村的又一场重大改革，是新时期党在农村工作的“民心工程”。如果说土地改革实现了“耕者有其田”，家庭承包经营实现了“耕者有其权”、那么这次改革旨在实现“耕者有其利”。因此，这场改革的顺利推进及巩固，关系到我国农村经济持续发展和社会稳定。
一、农村原有税费制度的影响分析
我国现在要改革的农村税费制度是在1983年实行家庭承包制，取消人民公社体制，建立乡村管理体制时形成的。由于僵化的城乡分离的陈旧意识在当时根深蒂固，没有在宏观财政收支体制上比较全面地树立全国一盘棋的思想，加上当时国家刚刚摆脱动乱局面，国家财政比较困难，无力支付乡镇政府全额的经费，只能够支付部分的经费，相当一部分需要乡镇政府自行解决。同时，当时的农村税费制度目的也在于通过下放权力，缓解中央财政的紧张，这样税费并存的双重格局开始形成，并对我国农村产生了巨大的影响。
1983年的农村税费制度无疑在当时对我国广大农村产生过积极的影响。但是，这种税费制度无疑在利益分配、权力行使方面内在地设置了隐患。财权下放，特别是征收财政资金权力的分散，极易形成对聚财征收鼓励有余、约束不足的利益驱动机制，这种制度从一开始就埋下了征收权力被滥用，农民负担不断加重的隐患。随着国家宏观经济形势的好转，农产品市场供给格局的变化，乡村组织运行成本的激剧扩张，这种税费制度的积极效应逐渐削弱、丧失，严重影响农村经济发展和农村稳定的各种弊端日益显现。实行近20年的农村税费制度存在着许多不合理性，主要集中在三个方面。一是利益分配的不公平。在原有体制下，农民没有直接或间接表达自己对税费征收意见的权力，对农村税费制度的制定与实施没有任何影响力，在利益分配的过程中，农民始终处于被动从属地位，只有无偿支付的义务，没有获得补偿的权利。二是征收过程的不合理性。由于农村税与费之间没有合理的界限，也由于乡村财政体制引起的利益渴求和强烈冲动，导致对农民收取的税费范围不断扩大，一些部门通过各种变通手段获得了对农民税费的征收权，征收时税费从项目或标准来看往往严重违规或超出规定，农民不堪重负。这给税费征收工作带来了极大的困难，而一些乡镇、村组织为了达到收费目的，往往采取强征暴敛，造成农民极大的不满与抵制。三是税费体制的负面效应不断强化。税费确定的随意性，征收的强制性，资金使用的不透明性，完全背离了依法行政、决策公平的原则，严重破坏了公平与效率，直接影响着农村的社会稳定和农村经济的健康发展，使农户苦不堪言，增收缓慢。
原有农村税费制度的不合理性、不公平弊端产生的原因很多，深入剖析根源需从这种税费制度的政治经济原因入手。一是长期以来的城乡二元政策导致国家政策向城市倾斜，向非农业倾斜。二是财政体制的不健全。乡镇以上各级政府旱涝保收，有财政预算支撑，而在乡镇则要找米下锅，预算体制的不严密给乱收费留下了“缺口”。预算外、预算内资金的分开管理，造成了预算外资金的激剧膨胀。三是宏观体制的不配套。中央明确规定“三提五统”收入的使用方向，以“三提五统”收入应付其它支出失去着落，在利益驱动下，疏松的体制更激发了乡村组织对农民的乱收费。四是机构人员的过度增加。机构臃肿，人员庞杂，为了维持机构的正常运转，只能向农户收费。原有农村税费制度不利于农村经济的发展，不利于农业的产业化，不利于农村的社会稳定，必须进行改革。
二、当前农村税费改革的成效评估
近些年来，我们总是在说农民负担太重，农民收入提高太慢，显然这是个事实。但似乎一直又拿不出什么好的办法减轻农民负担。中央可谓三令五申，但效果甚微，增加农民收入，又不能象给机关干部加工资那样直接从国库里把钱拨到农民个人手里，只能在粮食价格上采取一点保护性的措施。从2001年开始，中央下决心推行农村税费改革，以期比较彻底地解决问题。从目前税费改革的实施来看，税费改革已经给农村带来了积极的变化。
1、农民负担得到减轻，纳税积极性明显高涨
税费改革之后，农民经济负担明显减轻，农民得到了一定的实惠。从江苏省来看，税费改革后，每年预计征收农业税25.61亿元，农业税附加5.08亿元，农业特产税1.16亿元，农业特产税附加0.18亿元，一事一议筹资8.81亿元，合计40.59亿元，比改革前1999年税和合同内负担总额58.18亿元减少17.59亿元，人均减负33.11元，减负幅度29.96%，比改革前总负担80.7亿元减少40.11亿元，人均减负79.8元，减负幅度50.76%。若考虑农民承担的劳务和以资代劳明显减少，农民负担减幅更大。
农民负担的明显减轻，使农民依法纳税的意识和纳税的积极性明显高涨，农业税的征收出现了“超额、快速、主动”的可喜形势。通过核准计税面积，分类确定常产，合理确定计税价格这三个环节，农民感到心里踏实。同时，税收征收方式的根本转变，也使得农民群众的纳税积极性高涨。税费改革之后，原来的费，不合理的部分已经取消，合理的部分改为税，这样一来，税收的固定性，使得乡村组织不再可以随意征收费用。将税款直接交给财政人员，开给正式税票，杜绝了以往的弊端，农民感到放心。
2、收费行为得到规范，财政收入的法律保障初步形成
税费改革规范了收费行为，将一部分具有税收性质的收费项目改为税收，将部分具有税收性质而又不宜开征新税的收费项目并入现有相关税种，同时适当扩大税基，提高税率，大幅度增加了国家财政收入。税费改革对那些既不能开征新税取代，又不能并入现有税种的预算外行政事业性收费项目，全部予以取消，大大减轻了农民负担，提高了农民的生产积极性，促进了农业产业结构调整，扩大了内需，推动了国民经济持续快速发展。
税费改革完善了财政收入法律保障机制。所有费用以法定形式收取，政府收入全部进入预算，使大量的额外收费不复存在，减轻了乡镇企业负担，增加了企业利润，减轻了企业高税压力，改善了投资环境，有利于企业更快发展，有利于新生税源的增长。预算外资金全部纳入统筹管理，改变了以往“头税轻、二税重、三税是个无底洞”的状况。农业税收法制性大为增强，乡村两级组织收入的法律保障初步形成。
但是农村税费改革因方案的不完善，实施的偏差，以及长期难以解决的问题，都给农村和农业发展带来了不利影响。第一，乡村两级组织财政收入减少。税费改革后乡镇财政出现平衡紧张，增长无望的现象，乡镇财政总体减收不多，但在一些经济不发达地区，乡镇财政收入主要依赖于农业税费，而农业税费的改革、调整，肯定引起财政收入产生缺口，收支难以实现平衡，并在一定时期内，这些乡镇财政也难以实现有效增长。第二，农业税负的不确定。农业特产税率调为8-10%，但在具体操作上实行据实征收，由于农民的种植面积、销售价格及销售数量都是变数，据实征收难度较大，这种税负的不确定性和随意性，对于财政收入出现困难的乡村，往往为其提供了加价收费的机会。第三，农村公益事业的发展停滞。长期以来农村公益事业建设资金来源于农民的各种提留。而现在“两工”取消，一事一议限额控制，农田水利基本建设不仅难以获得农民议事通过，同时也很难组织落实，其他一些如修路、架桥、卫生及文化事业建设部因资金短缺而难以顺利推进。农村停止教育集资，农村中小学基本建设投资将受到严重影响，它直接影响到农村劳动者和未来劳动者的素质和技能的提高。
当然，改革初期还存在其他方面的许多障碍。但是，改革总要付出一些成本。农村税费改革，农民是急切盼望，减负是他们内心的呐喊。从长远看，只有针对改革进程中反映出来的一些重点和难点问题，进一步确定深化改革的举措，才能确保农民负担得到减轻这一根本改革目标的实现。
三、进一步完善农村税费改革
农村税费改革在推行中存在着不完善性，影响和制约着这项改革的顺利展开，也致使新制度的实行需要支付额外的成本。为了确保农村税费改革落实到位，我们既需要逐步推进农村各项配套改革，给改革创造良好的实现环境，又需要进一步完善农村税费制度，充分发挥农村税费改革的积极效应，促进农村经济的快速发展。
1、农村税费改革必须要与农村各项改革同步推进
农村税费改革是一项系统工程，必须要与以下几项改革同步实施，整体推进，才能进一步确保税费改革的成效。
①农村税费改革必须要与乡村两级机构改革同步推进
农村税费改革造成了乡村两级收入下降，直接影响着乡村组织的职能的发挥。同时，市场经济要求乡村管理模式进行转变、以适应农业经济市场化的进程，所以迫切需要乡村两级机构进行改革，实施精简机构、职能转换、人员分流。另外，通过行政村的合并和人员的精简减少了财政负担，从而建设起一个服务于农业经济和农民的高效基层政府。
②农村税费改革必须要与农村公共产品的供给制度改革同步推进
长期以来，农村公共产品的供给，主要是通过乡村两级组织自我积累、自我投资建立起来的。这就决定了农村公共产品的增加是缓慢提升的。这种投资主体单一化，增长速度缓慢化的状况难以适应农业经济市场化的发展，难以满足农民日益增长的需要，从而不利于农业经济的竞争力，也不利于整个社会的协调发展。农村税费改革因乡村两级组织收入的减少，导致了农村公共产品供给缺乏保障。因此，要确保农村公共产品的供给不断增长，必须进行供给制度的改革。在投资主体上实行多元化，国家与地方承担起属于各自农村公共产品的供给职能。按照“谁引进，谁收费；谁投资，谁受益”原则，大力开展农村公共产品的建设。
③农村税费改革必须要与土地制度改革同步推进
农村税费改革着眼于农民的减负，着眼于农民负担的规范化，它并不能直接带来农民收入的增长。要改变农民收入的低水平状况，一个很重要的途径就是要改变当前农民耕作土地的小规模化。而要让农民从小块土地的经营中解放出来，需要从政策和法律的层面上允许土地有一定的流动性，提高土地集聚程度，使土地产生出规模效益。土地要流动、流转，就要在法律上明确土地物权，在合同有效期内为农民占有，为农民使用，从而使农村税费改革的正效应得到更多的放大。
④农村税费改革必须要与农村教育体制、教育布局改革同步推进
税费改革后，农村财政难以支撑起现有的农村教育体制和教育布局。要确保广大农村教育的正常运作，就必须改变当前农村教育的乡村预算体制，而由县级财政统一预算，统一承担。与农村乡村两级机构改革相适应，教育布局需要进行合理的调整。教育布点相对集中，可以提高教育设施的经济效益，也可以改革目前农村教育的办学模式，积极探索公有民办、公有民资、股份制办学或整体转让，通过充分调动农村办学的多方面的积极性，确保九年制义务教育的正常实施。
⑤农村税费改革必须要与农村民主政治制度建设同步推进
农村税费改革，保证了农民负担的规范化管理，在规定的税费征收之外，凡涉及农民利益的重大问题，通过一事一议的方式来解决。而要保证一事一议不流于形式，以资代劳真正体现大多数农民的意愿，杜绝乱摊派，乱收费现象，就必须在农村税费改革的同时再加强农村民主政治制度的建设，通过加强和完善村民自治建设，确保政务、财务公开。让群众的意愿充分表达出来，使群众的利益得到充分的保障和实施。
2、完善税费政策，保护农业农民利益，促进农村经济发展
农村税费是通过规范国家。集体和农民的利益关系，以达到切实减轻农民负担，尤其是纯农户负担这一目标。为确保改革后农民负担得到切实减轻，对于承包土地多、税赋重的农民，可以通过农业税社会减免给予照顾，对于不承包土地或只承包口粮田，外出务工经商的农户和养殖专业户，可以通过收取一定数额的资金，用于减免贫困户和纯农户负担。政府在财政相对宽余的情况下，可以考虑向贫困地区贫困农民实行免税政策，以休养生息政策来缓解部分农民的负担，调节不同社会成员的收入差距。这样可以体现社会公平，也体现减负这一根本目标。
对农业税、农林特产税，由于在征收过程中存在许多不确定因素，比如计税面积、计税常产、农产品价格等，因而要巩因税费改革成果，就应尽可能减少不确定因素，防止农民税费负担反弹。在核定农业税计税面积上，必须做到透明、公正、公平，可以通过调查测算、汇总公布、农民签字认可来确定。在确定农业税的常年产量上，可以通过历史数据、实际地块来确定。同时还要降低农业税、农村特产税税率，改革征收办法，优化税收服务，方便农民纳税。
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