中外政府与高校权力博弈模式比较研究，本文主要内容关键词为：中外论文,权力论文,高校论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G649.22 【文献标识码】A 【文章编号】1007-2179(2007)01-0032-12
从一定意义上讲，现代大学的雏形，萌芽于欧洲中世纪 （约公元395-1500年）的中后期，逐渐成型于新兴资产阶级革命尤其工业革命之后到20世纪的上半叶，而其真正发展，却是在第二次世界大战之后。在中世纪后期，随着世俗王权在与教权争夺对教育的管理权过程中逐步处于上风，教育，特别是高等教育，在性质和内容上发生了很大的变化。在教育性质上，它从高深玄奥的神性化教育逐步回归到简单理性的世俗化教育；在教育内容上，它逐渐从以神学教育为主，转变为神学、律算、商学、法学、艺术和音乐等多科教育并重。“文艺复兴之后，尤其经过宗教改革和宗教战争，欧洲人的思想获得了空前的解放，世俗民众的理性觉悟日高，他们在获得较大的信仰自由的同时，对神或上帝的绝对恐惧和敬畏淡化了，因而，从这时起，欧洲人赶走了大批游手好闲的牧师。但在赶走了这些牧师之后，欧洲却依然是暴民遍地、社会混乱的社会，这时法律的作用走向了前台。所以，欧洲各国从神治国家走向法治国家，或欧洲人从对宗教的敬畏变成了对法律的恐惧，是宗教冲突和宗教战争之故，同时，从某种意义上讲，也是欧洲走向现代文明的契机。”（林荣日，2003）
与此同时，世俗王权的地位日益显赫，而教皇的权威却日渐式微。所造成的结果是，欧洲高等学校的管理模式从12世纪前后的学者自治型或学生自治型，到中世纪后期的教权垄断型或者教权与王权并重型，再到中世纪后到19世纪末的王权垄断型，绘出了一段艰难曲折的高校、教权与王权三者进行激烈权力博弈的历史画卷。就英国高等教育发展而言，从16世纪初都铎王朝亨利八世即位开始，通过对罗马天主教会在英国的宗教势力的彻底清算，英国王室对高等教育拥有了绝对的垄断权力，一直到19世纪末，王室的这种垄断，使英国大学和欧洲其他大学一样，经历了一个长达三百余年的被教育史学家所称谓的“冰河期”①。不过，尽管处于“冰河期”，欧洲高等教育的世俗化程度却越来越高，特别是在工业革命之后，近代化的工业大生产，需要越来越多的懂生产和技术设计的工人或工程师，王室或资产阶级政府和社会企业集团都把目光不约而同地投向大学，通过经济手段和政治手段，迫使大学更改专业课程设置、教育目标和教学内容，以满足政府的社会经济发展目的和其他政治目的。到第二次世界大战之后，大学在为国家和社会培养精英人才、实现国家和社会的发展目标、以及在高深科学技术研究和开发方面，处于完全无可替代的地位和起着独特而杰出的作用，所有国家的政府都不可能对大学的这种地位和作用熟视无睹，于是，国家对大学的发展方向和发展方式日益关注以及对影响大学的命运走势日益重视，也就在所难免。但是，西方大学从11世纪末在意大利以及12世纪末在法国和英国诞生之日起，学术自由和学者自治就是她与生俱来的固有基因，这是大学的基本精神，因此，教权或世俗政权的介入和控制与大学的这种基本精神——学校自治，就成为了一对互不两立的矛盾。这一矛盾的表现形式就是权力博弈，而其深层意蕴却在于利益博弈。
本文首先分析加拿大等西方国家政府与高校四种权力博弈模式的主要特征；再根据笔者的前期研究成果，比较详细地探讨了转型期中国政府与高校权力博弈模式的特点及其演变方式。最后，联系中国实际，试图构建中国政府与高校的新型权力博弈模式，以供有关方面参考。
西方国家政府与高校权力博弈的四种模式
纵观西方大学的发展历史，政府与高校的权力博弈，大体说来，存在四种模式：一是高校自治型模式；二是高校主导型模式；三是政府主导型模式；四是政府专制型模式。
1.高校自治型模式。顾名思义，高校自治型模式是指，高校从招生、经费筹措、内部经营管理、教育教学到毕业生就业等方面，都靠自身力量和制度安排进行管理的一种独特模式。如果从权力角度讲，它就是高校本身拥有管理学校的垄断性权力，而其他权力主体对高校的影响相对微弱。因此，这种模式的主要特点有五：一是从学校校长到其他各级管理者都来自学校内部的选举，或由学校董事会选拔和任命，一般不需要经过政府的审批；二是高校完全自主招生，其中包括考试方式、考试科目、录取条件和标准以及招生数量等，都由高校自己确定；三是经费来源主要是学生学费或其他自筹方式，包括来自社会的捐赠等，而来自教会和政府的资助等只占少部分比例；四是高校完全自主经营和管理，包括教育教学、师资聘任、教师和学生管理、后勤管理等，都由高校自我决定和自我安排，但其内部管理一般采取学生治校或者学者治校的方式；五是不涉及学生的就业问题，就业完全由学生自己解决。
在西方国家，高校自治型模式只出现于12世纪前后的大学萌芽期和中世纪后期王权与教权相抗衡的短暂阶段。 11世纪末出现的北部意大利大学，长期实行学生自治模式，学生在学校教学和日常管理方面，拥有绝对的权力，如他们有权聘任教师、设定教学科目、决定学校迁徙、授予证书以及处理学校内部管理事务等，学校的经费主要来自学费和社会捐赠。因为在当时，人们认为，只有学生知道自己想要学什么、想要聘请什么样的教师以及学校办在什么地方更合适等。12世纪出现的法国巴黎大学（说法不一，有的说建立于12世纪初叶，有的说是建立于1160年左右）等，却采取以教师（学者）为主的学校自治模式，“教师在学校管理中拥有无可争辩的权力”（别敦荣，1998）。如，由于受巴黎大学的影响，牛津大学（1191年）和剑桥大学（1209年）从建校之初就以学者自治为典型管理模式，1231年，英国国王亨利三世授予剑桥大学完全的教学垄断权。不过，从13世纪初到16世纪初的三百余年中，牛津和剑桥之所以能够一直实施高度自治的管理模式，一方面是受到巴黎大学的影响，另一方面，却是教权与王权两相抗衡的结果。因为罗马教皇和英国国王都想方设法“拉拢”这两所大学，旨在为各自的利益集团服务，因此两方都给予大学较多的特权。如国王给两所大学独立的法人地位，使它们都拥有各自的学校立法权，它们可以通过学校的“大会”行使制定、修改和废除大学法的权力。正如D·法林顿所说，“在与外界社会的接触中，大学作为经过特许得以成立的法人，拥有自然人的能力。在它与外界社会的行为与其内部法有所抵触的情况下，它仍然有效且并不越权。”(Farrington,1998)而在教皇方面，原先两所大学的最高行政领导人“校监”都由教皇任命，听命于罗马教廷，但后来经过学者的“设谋”争取，使校监的任命程序逐步从“教皇任命”变成“学者选举”，并得到教皇的特许。“独立性就在这种骑墙的局面中产生，它从教会与王室这两个方面都可获得特权，其影响为任何其他市民行会或同乡会所不及。”（杜作润，高峰煜，2000）但是，从16世纪初亨利八世即位开始到19世纪末，由于王权上升为垄断地位，教权衰微，上述这种“鹬蚌相争，渔翁得利”的局面被彻底打破，牛津和剑桥从此步入了另一个长达三百余年的黑暗“冰河期”，学校的管理权大多操控于英国王室，这一时期是两所大学处于典型的“政府主导型”的权力博弈阶段。
另外，如果以高校自治型模式的特点来衡量，或许中国古代的一些私立学校和民间办学机构，也可属于这种学校类型，如春秋战国后期孔子所办的私塾学校以及始于隋唐、兴于明清的书院，都是自治型的学校，这方面的问题，笔者将在另文专述，在此不予赘述。
2.高校主导型模式。这种模式是指，在政府与高校两种权力的主体中，高校的权力占据上风，或者说大多数权力属于高校，政府只是起着宏观指导和有限的领导作用。其主要特点有：①中央政府有资助和支持高等教育发展的巨大责任，却没有或少有管理高等教育事务的权力；②地方政府对公立大学只拥有少量的管理权力，对私立大学只有监督和指导责任，而不具有管理权力；③高校的所有领导人员由学校内部民主产生或由董事会从校内外挑选和任命；④学校的设置必须满足政府的标准，得到政府的准许；⑤学科和专业的学位授予权来自政府；⑥经费来源主要来自学校自筹和政府，其中政府的经费支持占较大比例；⑦学科、专业和课程的设置完全由学校自主；⑧享有独立的教学权和研究权；⑨学校对招生、教师聘任、学籍管理、学位授予以及学校其他内部管理事务等均拥有自主权；⑩学生自谋职业；(11)社会或市场拥有较大的监督权和评估权。
实行高校主导型的权力博弈模式，以北美的加拿大和美国为典型，欧洲的一些国家，如德国，也属于此类，但略有不同。实行这种模式的高等教育管理体制，常常被称为分权制，其特点当然是指学校的管理权大多数分散于学校内部，而政府（中央和地方）所拥有的权力相当有限。如，奠定加拿大作为自治基础的《不列颠北美法案》（1867年）明确规定，教育的职责归属各省政府，联邦政府无权干预。加拿大最早的《宪法法案》（1867年）第95条也规定：“每个省的立法机关都可以自主地制定与教育有关的法律。”(Glen,1997)在建国之初，之所以把教育的职责完全置于省级政府管辖，主要是因为当时新生国家还有比教育更重要的事务要做，如建立宪法秩序、建立军队和巩固国防、组建联邦政府、选择首都所在地和建设首都等，因此，加拿大是西方发达国家中唯一一个在联邦层面没有设置教育部或类似教育行政机构的国家。但是，随着教育在国家经济建设和社会发展方面的重要性日益凸显，联邦政府从20世纪初开始，就一直致力于把自己的权力触角伸向教育管理领域，尤其在第二次世界大战结束后的几十年时间里，屡次寻找借口，干预各省的教育事务，但每次都受到各省政府的联合抵制，甚至还多次不允许联邦政府派代表列席“各省教育部长联席会”举行的会议，即使列席，这些代表也没有发言权和投票权。上世纪50年代初，根据一家民间教育咨询机构——梅西委员会的建议，联邦政府只得退而求其次，采取资助教育但不介入各省教育管理事务的做法。此后，联邦政府通过三种主要途径资助学校教育及其科研活动：一是现金转移支付，它是以各省人口总数为基准，按全国平均人头费，把经费转移给各省政府，由各省自主安排使用；二是采取税收转移支付，即联邦政府让出1%的税收基点给各省政府，并规定，这笔税费收入必须用于教育；三是承担高校几乎所有科研经费，这笔经费由专家按项目申请而得，由专家自主管理和使用，但也规定在一定期限内，如果没有全部用完项目经费，余额必须上缴。另外，联邦政府除管理金斯顿军事学院（该学院的学位授予权来自安大略省）外，所有的公立大学都由各省政府管理。
因此，加拿大联邦政府对其高等学校实行的是典型的“有责有权”制度，各省高等教育日常经费中50-80%来自于联邦政府，而管理高等教育事务的职责却在各省级政府。但是，在省政府与高校的权力分配中，省政府的权力相当有限，其职权主要是：①确定各校的每年招生规模和经费拨款额。一般的做法是（各省略有差异）以上一年度的实际招生规模 （指按平均人头费获得政府拨款的学生数）为基准，给予一定的上下浮动幅度（常设置为3%），在此浮动幅度内，所招学生均可获得人头费拨款（省内各高校的学生人头费均相同，以体现公平原则），扩招部分不拨给经费。因为学校日常经费的主要来源就是这一项学生人头费拨款，各校都在想方设法扩招，但要受到教育评估结果的制约（如一年一度或三年一度的评估）。评估涉及校内的教育教学水平、师资水平、毕业生就业状况、社会满意度等。评估质量好的学校，每年可按一定比例增幅招生，差的学校减少招生。②审议和批准新增学科和专业设置。因新增学科和专业即意味着学生规模扩大，从而拨给学校的经费也要相应增加，因此省政府拥有这项权力，可以有效地制约各高校乱设学科和专业。审议程序一般是由省教育部下属的一个新专业评议会（由教育部官员和各校代表组成），通过后由教育部长批准生效，并允许从下一学年度开始招生。③教育教学评估权，一般由省教育部组织社会中介机构实施。④讲席教授批准权。在加拿大，讲席教授是学校中最具权威的学者，人数极少，如多伦多大学安大略教育研究院，是北美八大教育学院之一，地位显赫，但是，整个研究院只有两名讲席教授。在安大略省，获得讲席教授者，可以一次性获得200万加元的科研配套资助。⑤新设学校以及新增学位授予权专业的审议和批准。除以上权力归各省政府之外，其他权力几乎均归学校所有，包括经费的使用、校长的选拔和任命、学生的学习和管理、学位的授予、后勤管理以及其他有关的学校事务。
美国政府与高校的权力关系模式，可能是更为典型的高校主导型。《美利坚合众国宪法》第十条修正案规定：“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”但是，在《美国宪法》中没有具体规定教育的职权归属，因此，教育的职权理所当然是“由各州或人民保留”，事实上，也就是把管理教育的所有职权归各州政府。与加拿大不同的一点是，美国设置了联邦教育部，旨在指导和服务全国教育事业。美国联邦政府对教育的干预，主要采取三种方式：一是教育立法；二是科研资助；三是学生学习资助。尽管联邦教育立法对各州教育的发展具有一定影响，但这些法律，对各州并没有约束力，就是说，各州可执行，也可不执行。联邦政府制定的第一部教育立法就是1862年的《莫雷尔法案》，它常被称为《赠地法案》。这部法案对美国高等教育的发展影响巨大，因为该法案规定，联邦政府给各州按每位众议院议员3万英亩的联邦土地（因为美国众议员人数是按照人口比例分配的，人口数量越多，众议员也越多，因此，从联邦政府获得的赠地也越多），各州可将这些土地出售，用来筹建大学。这一法案激发了各州兴建大学的热情，但联邦政府却不参与管理。②第二次世界大战后，联邦政府又先后颁发了几部重要的法案，如《军人权利法案》、《国防教育法案》、《高等教育设施法案》、《高等教育法》和《高等教育法修正案》等，这些联邦法律，试图对美国高等教育加强影响和控制，但是，对高等教育的管理职权仍然由各州政府牢牢掌握。美国联邦政府对大学的科研资助和对学生的学习资助，其情形与加拿大相仿。
美国州政府与高校的关系，分不同学校性质，略有不同。对私立大学而言，州政府几乎没有任何管理和领导权力，只有监督和指导的责任、批准学校设置和授予学位授予权的权力，当然也没有给这些大学提供日常经费的责任，但对学生资助承担了较大的义务，就是说，私立大学和公立大学的学生都有同等的申请政府助学贷款和奖学金的权利。美国大学的学费，表面上看非常昂贵，但由于中央政府、地方政府和高校都设有大量的奖学金，而且允许学生在校内外打工，因此，一般的贫困学生也能承受得起这些学费，如，2003-2004学年度，四年制私立大学的年平均学费为18400美元，州立大学年平均5400美元，但联邦政府每年给学生的资助额高达815亿美元，加上州政府和学校设置的大量奖学金，“杂七杂八的资助加在一起，使一个中等家庭子弟平均只需付学费标价的34%”（薛涌，2006）。对于公立大学来说，州政府提供部分日常经费，但一般不超过学校日常经费总额的一半，其他经费主要靠自筹，其中以学费、社会捐赠和社会服务收入为主。州政府管理大学的权力主要是立法权和监督权，管理公立大学往往还有评估权和规划权，其他权力一般归属高校，而且对大多数州而言，州政府都规定：公立大学的理事会或学校管理委员会必须给州政府留有席位，其所占比例不一，20世纪50-60年代，个别公立大学中给州政府的席位可达1/3。80年代后，州政府对高校的管理力度有增强趋势，主要表现在：要求公立大学公开经费的使用情况，因为州政府给这些大学的资助款都来自本州的纳税人，因此，纳税人有权知道经费的去向；高等学校是美国社会的中枢组织，应该受到社会公共部门的控制和监督（王洪斌、王丽，2005）。所以，政府加强了对本州高等教育的协调力度。
德国政府与高校的权力关系，与加拿大和美国有所不同，表现在德国联邦政府对高等教育的管理权力比较大，特别是联邦教育与科学部下属的学额分配中心，有权规定各州和各校的招生名额，但从1997年之后，应各地高校的要求，政府决定下放部分权力，具体是，在全国范围内，将20%的学额录取指标交给高校，并由高校根据自身要求和标准进行选拔和录取（王洪斌、王丽，2005）。另外，1975年颁布的《高等学校总纲法》明确规定了公立大学具有特殊的法律地位，即，凡被州法律确定为公立高校的教育机构，均拥有双重法律地位，一是“公法社团”；二是“国家机构”。公立高校具有“公法社团”地位，意味着高校拥有一定的独立法人地位，享有一定的独立办学权利，除了享有民事行为权利之外，学校还在教学、科研、师资管理和学籍管理等方面享有作为独立主体资格的权利；而公立高校作为“国家机构”，则决定了政府具有举办、支持和资助大学的责任和义务，同时，政府也拥有了管理大学的权力。但是，总的来说，德国大学仍然享有高度的自治权，政府管理权力相对有限。
另外，与美国不同，加拿大和德国都是实行教育福利政策的国家，它有两大特点：一是对本国公民而言，其子女所受教育基本上是免费的。如在德国，从小学到大学的费用大都由国家承担，仅近几年才在大学层次收取少量学费；而在加拿大，学生从幼儿园到中学的费用大都由国家承担，在大学阶段，本国公民只需缴纳约三分之一的学费。二是这些国家的私立教育极不发达。如在加拿大，以“大学”名字出现的高校，都是公立综合性大学（加拿大除一所军事学院外，无其他国立大学），因此，加拿大学者认为，加拿大所有“大学”基本上是同质性高于多样性，而在学院层次，绝大多数也都是公立的，但具有很高的多样性(Glen,1997)，近十多年来，由于公立大学和学院的学费上涨过快，私立学院才开始出现。德国的情况也大致如此。因此，笔者认为，公立高校收取学费甚至高额学费，是私立大学和学院发展的重要条件，从这一意义上讲，美国私立大学之所以能够如此发达③，显然与美国务公立大学历来收取不菲的学费有莫大关系。
3.政府主导型模式。这种模式是指，在政府与高校的权力对比中，政府——尤其是中央政府，拥有较大的权力，而高校只是拥有内部管理的部分权力。政府主导型权力博弈模式的特点有五：一是中央政府都设置有强力的教育行政机关（如日本的文部省、英国教育与科学部等），它既有支持和资助高等教育的巨大责任，也拥有管理和领导全国高等教育事业的重大权力，同时，教育的立法权归属中央；二是地方政府拥有协助中央政府管理高等教育的部分权力，同时也有资助本地区高等教育事业的责任；三是教育的监督权和评估权主要归属政府，有些国家以中央为主（如法国等），有些国家则以地方为主（如日本、英国等），社会的监督权和评估权相当有限；四是高校的自主权比较有限，但个别国家，如日本和英国，高校拥有较大的自主权；五是学生自由择业。
政府主导型权力博弈模式，以法国、英国和日本较为典型。但在法国，政府中央集权程度要比英国和日本高得多，因此，人们往往把法国高等教育体制看成是中央集权型（在一定时期，笔者认为，是政府专制型），而把英国和日本看成是地方分权型。其实，英国和日本的高等教育体制中，中央权力远大于地方，只是其高校自主性程度比法国要高得多。
英国高等教育基金委员会，是专为大学而常设的财政委员会，隶属英国教育与科学部。其主要职责是：制定大学整体财政计划，并提交国会审议，再把经费分配给各大学；明确各大学使用公共基金应承担的义务，确保资金使用的效率和效益；负责教育质量评估，并将评估结果同基金分配联系起来等。其成员构成为：政府官员、大学副校长、学院院长、工商界代表以及其他教育协会（委员会）的领导。另外，高等教育基金委员会对大学的调整、扩充和增设等也起着重要作用。政府虽然与大学没有直接关系，但却有权决定国家用于高等教育经费的总额，并常常通过该委员会干预大学事务（王洪斌、王丽，2005）。
4.政府专制型模式。这种模式是指，在政府与高校的权力关系中，政府拥有垄断性权力，而高校的自主权微乎其微，或说政府垄断了上至立法和规划、下至高校内部教学和行政管理等事无巨细的权力，而高校成为名副其实的政府附庸机构。这种模式的主要特点有八：一是中央政府对高等教育进行严密控制，其控制手段既有行政方式，也有经济和法律方式，但往往以行政手段为主，并且把高等教育管理体制设计成严格的科层制，强调上级对下级的绝对领导，下级只能无条件地服从上级的命令或指示；二是地方政府的高等教育权力极小，它一般不具有教育立法权和统筹权，只能严格贯彻执行中央政府的教育计划、政策、法规和方针，对本地区的高等学校只能起着辅助的管理作用；三是高校的校级领导干部只能由政府教育行政部门直接任命，校内各级领导干部也需通过上级组织考察和任命，他们只对上级负责，不存在民主选举领导的机制和制度；四是学校对招生、教师聘任、工资和福利分配、教育教学管理、专业和课程设置、教师和学生管理、科研管理、后勤管理、对外社会服务、国际交流等，不具有或很少具有自主权；五是学校的统筹权、计划权、评估权、监督权等均归属上级教育行政部门特别是中央有关部门，社会力量和市场力量微弱；六是高校所有的经费几乎都直接来自中央政府，少部分来自地方政府，而高校自身的经费自筹能力微弱。七是实行免费上学制度，学生一般无需缴纳任何学费，甚至还可获得少量的国家助学金。八是毕业生不能自主择业。另外，强调对高校师生的意识形态控制和思想改造以及教育内容的高度政治化等，可能也是这一模式的重要特点。总之，国家对高等教育实行“统包统管”政策或制度，是这一模式的总特征。
根据上述特点，目前符合政府专制型权力博弈模式的国家极为罕见，或许有上个世纪80年代初之前的法国高等教育体制和中国高等教育体制，以及90年代初之前的前苏联高等教育体制等。二战时期的德国高等教育体制实行强制性的军事化管理，但时间极为短暂，也只是有些类似而已。法国拿破仑时代也曾实行过短暂的极端中央集权体制，但其大学还是拥有一定的自主权，因此，也很难把它归为这一类型。下面仅以法国在上个世纪80年代初之前的高等教育管理体制特点略作简析。
在80年代初《权力下放法案》颁布之前，法国可能是西方市场经济国家中唯一实行中央高度集权体制的国家，它的高等教育运行机制也是市场经济国家中最强调国家控制和国家力量者。整个法国的所有高等教育活动，无不受到国家的严密控制和影响，其控制手段主要是行政、政策、法规、计划和财政等。其特点主要是：第一，与德国推行“国家文化”战略不同，法国是市场经济国家中最早推行“国家计划”和“教育国家化”的国家，而且把教育完全看成是国家的公共事务，因而教育规划就成为国家整体规划的有机组成部分。从法国第三个国家四年计划（1958-1961年）开始，就把教育计划作为国家整体计划的一部分，并预测社会对高校毕业生的需求人数，用于指导大学的招生和培养工作。第二，国家立法机关和决策部门对高等教育拥有很大权力。如“法国国民教育部拥有制定教育政策，确定中长期行动目标，规定各级教育经费的预算，负责制定编制和各类人员的招聘、培训以及确定各类职称及其评定等权力。”第三，中央政府机构对大学的一些内部活动，也拥有相当大的权力，如“确定高中毕业生会考科目、大纲和日期，对一些大学和专业实行限额，确定专业划分、教学基本原则、考试方法、学位与文凭制度、不同专业和学校之间的转换条件等。”第四，通过隶属于国民教育部的法国国家科研中心，对大学的科研工作实施指导和协调。第五，确定聘任教师条件和名额的增设与分配，并把正式教师纳入国家公务员体系。第六，国家政府通过调拨经费手段实施对高等教育的控制和制约，高等教育经费的80-90%由国家提供（浙江大学高等教育研究所，2000）。但是，从上个世纪80年代中期开始，法国也进行了较大规模的高等教育体制改革，着重于把教育管理权力下放给大学。现在，法国高等学校在招生、课程设置、专业设置、经费使用、校内人员聘任、教师职称评定、科研安排、毕业生就业指导等方面拥有自主权。总的来说，法国的改革起始时间同中国相似，但改革的步伐似乎还没有中国快速，其原因主要是法国政界和教育界的传统势力和保守力量仍然异常强大，任何改革都要面对既得利益者的强大挑战和阻拦，因此，尽管法国的市场经济体制已十分完善，在法律上也已基本扫除了权力下放的障碍，但在实际操作上仍然困难重重，其高等学校要拥有充分的自主权，还任重道远，这一点，又与中国高等教育体制改革所面临的困境相当类似。对法国和中国高等教育体制改革的未来前景，我们难以预料，但充满期待。
转型期中国权力博弈模式的特点及其演变
笔者认为，在高等教育领域主要存在三大权力主体，即政府、高校和社会。在这里，我们把社会看成是市场、社会和个人的统称，而政府则包括中央政府和地方政府。为了更具体地从权力值的角度探讨各权力博弈模式的特点，本文根据前面对四种权力博弈模式主要特点的分析，提出如下假设：
1)在三大权力主体的总权力值中，如果政府的权力值达到或超过总值的80%，而中央、地方和高校三个权力主体中，高校的权力值最小，则政府与高校的权力博弈模式就是“政府专制型”。
2)如果政府的权力值占总权力值的比重介于50-80%之间，而中央、地方和高校三个权力主体中，中央和地方至少有一个主体的权力值超过高校，则政府与高校的权力博弈模式为“政府主导型”。
3)当政府的权力值占总权力值的比重介于20-50%之间，而在中央、地方和高校三个权力主体中，高校的权力值最大，此时政府与高校双方的权力博弈模式就是“高校主导型”。
4)当政府的权力值占总权力值比重等于或小于20%，而高校的权力值至少超过总值的50%，则权力博弈模式为“高校自治型”。
当然，应该说明的是，从现实情况来看，至今国内外高等教育中还未出现过“社会主导型”模式，为此，我们在这里也排除这种模式的可能性。以上这些假设及其特征，见表一。
有了以上假设，就可以根据笔者在博士学位论文《制度变迁中的权力博弈——以转型期中国高等教育制度为研究对象》的研究结果以及转型期各阶段三大权力主体的实际表征，对中国政府与高校权力博弈的特点进行分析和概括，并得出相应的结论。表二和表三分别罗列了中国转型期各个阶段高等教育领域各权力主体的权力值分布情况及其比重分布情况，从中可以看出各个阶段各权力主体的权力博弈变化特征。
表三的各种数据，又可以得到中国政府（中央和地方）以及高校和社会的权力比重分布表，见表四。
根据表一和表四的数据以及上述分析结果，可以对转型期中国政府与高校的权力博弈特点进行如下分析：
1)1978-1984年阶段。以1978年召开的中共十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的新时期，高等教育也步入了恢复整顿、改革提高的全新阶段。在1978-1984年这一阶段，中国高等教育是以“拨乱反正、解放思想、恢复整顿、初尝改革”为主要特征，即在该阶段的前期，以恢复整顿为主，后期进行了一些改革尝试。但总的说来，这一阶段的高等教育，并没有改变过去长期实行的国家“统包统管”的基本体制，国家的权力结构仍然是极端中央集权制，几乎所有的权力都集中于中央政府一级，地方政府和高校权力均极其微弱，而社会的权力甚至消失殆尽，真正是国家将社会完全包容在自身体系之中，“创造”出了中国独特的国家与社会一元化权力结构。这种结构使得整个社会的权力关系都无情地被纳入国家各种体制的控制范围之内，而国家的领导体制，更是从政治上保证了这种高度集权主义政治体制的存在和延续。不过，在当时的历史条件下，在知识分子云集的高校领域，还是存在极少数先知先觉者，敢于为中国高等教育的前途着想而提出一些利益诉求。1979年12月6日，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年和上海交通大学党委书记邓旭初等人，在《人民日报》上发表署名文章“给高等学校一点自主权”，呼吁政府给高校一点办学自主权，促进高等教育的发展，提高人民的教育文化水平。《人民日报》为此还加了编者按。这篇文章成为当时社会舆论的先导，之后，教育界陆续有学者提出类似的呼吁。显然，中央高层注意到了社会的这种呼声，中共中央书记处随后连续两次召开工作会议，专门讨论教育问题。如当时在任的赵紫阳说：“中国不提高教育水平，四化搞不成”；方毅说：“对教育的地位和作用，要提高认识。教育要适当增加一点投资。我们过去讨论死的东西多，讨论人才开发，智力开发少。先进的国家，生产的发展主要靠科学技术”；姚依林提出：“发展高等教育，是不是可以考虑，不要将所有大学都由教育部管，中央只抓重点大学，其他的由省、市、区管起来。把体制搞分散一些，发挥地方的积极性”，他还说，“总之，要全国各地统筹，发挥地方的积极性，不要把什么都压在教育部身上”（何东昌，1998）。之后几年，中央也相继发布了多项教育政策与法规，如《学位条例》等，尽管这些政策法规对此后中国高等教育正式走上改革之路起到了一定的积极作用，但是，这一阶段的高等教育体制还是延续了过去的传统做法，国家包办一切、计划一切和统筹一切，包括高校内部的事务，都事无巨细地做了计划和安排，如全国统编教材、各专业的课程目录和上课时数等，高校缺乏办学自主权的状况并没有多大改观。从具体的权力角度讲，中央政府几乎垄断了全部权力，地方政府的权力极小，高校更是缺乏权力。
从表四可见，在1978-1984年阶段，中央政府所占有的权力占总权力的比重高达90.48%，地方政府只占9%，两者相加，得到政府的权力比重达99.48%，而高校只有可怜的0.52%，社会根本不存在高等教育的权力。由于政府的权力比值远远高于80%，高校权力比值远低于20%，因此，根据表一的假设和说明，可以得出同样的结论：这一阶段，中国政府与高校的权力博弈模式属于典型的“政府专制型”。
2)1985-1992年阶段。以1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）为标志，中国高等教育进入了“改革摸索阶段”。《决定》分析了制约中国高等教育发展的许多弊端，其中最大的弊端就是管理体制僵化和呆板。《决定》指出，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”这是一针见血地指出了中国高等教育的最大问题。找到了这个最大的病根之后，《决定》接着指出，“当前，高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”但是，限于当时人们的认识水平，《决定》还是特别强调，要“在国家统一的教育方针和计划的指导下”，这既是计划经济时代遗留下来的传统思维和“惯习”，也是中央不肯或不敢进行大幅度改革和放权的信号。应该说，强调“国家统一方针”，在当时的历史情况下并没有错，但是，仍然强调“国家统一计划”，意味着中央依然要大权独揽，或者对改革的成败顾虑过多和缺乏自信，同时也说明中央领导还没有真正认识到中国教育问题的“真实症结”所在。笔者认为，这就是1985-1992年这一阶段，中国高等教育改革举步维艰、进展缓慢的根本原因所在。
不过，《决定》还是首次提出了要“扩大高等学校的办学自主权”，接着又指出，要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚定实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”这是中央第一次明确提出要在教育领域“简政放权”。显然，中央已经意识到了政府的权力过分集中，不利于调动地方和高校的积极性，也不利于教育事业的发展。这就为之后的改革思路定下了基调，即“放权”。《决定》提到的“放权”问题，就是要在满足一定条件的情况下，给高校下放六个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托和外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金开展国际教育和学校的交流。”至于给地方政府应该下放什么权力？怎样下放？何时下放？对于这些问题，《决定》没有给予明确说明，这或许就是行政法规之类文件的通病——含糊其辞、可收可放、话留余地，因此，根本达不到如法律的准确和稳定的效果。又如在1993年的《中国教育改革与发展纲要》中还提出“高等学校依法行使办学自主权”，可是并没有说明依什么法？法在何处？有没有涉及办学自主权方面的法？殊不知，当时中国教育领域还未颁发一部专门法律，第一部《教育法》颁行于1995年，《高等教育法》也是 1998年获得通过的。1986年国务院颁发了《高等教育管理职责暂行规定》，比较粗略地规定了原国家教委、国务院各部委、地方政府和高等学校各自的职责和任务，但并没有明确涉及权力问题。因此，正如有学者指出的，“总体上说，计划经济体制对高等教育体制的束缚严重，《决定》颁布后高等教育体制改革的进展迟缓，不仅高等学校仍然没有改变其附属于主管部门的地位，缺乏办学自主权和活力，而且高等学校‘条块分割’和‘小而全’的状况也没有发生实质性的变化，办学效益仍然较差。另外，《决定》中有关高校的办学自主权也没有全面贯彻落实下去。”（贺旻，2005）
从表四可见，在这一阶段，政府的权力占总权力值的比重仍高达88.35%，其中中央政府的权力占总权力比重达 66.65%，地方政府的权力有所扩大，其值已占总权力值的 21.70%，而高校的权力虽然扩大明显，但仍然只占总权力的 9%，可喜的是，社会高等教育的权力开始出现，其值占总权力的2.65%。根据表一的假设和说明，由于政府权力比重达到88.35%，而高校权力比重只有9%，远少于20%的最低界线，因此，可得出结论：1985-1992年阶段，中国政府与高校的权力博弈模式依然属于“政府专制型”，但与上一阶段相比，高等教育的权力结构已发生了很大变化，其主要表现是，中央权力略有减弱，地方和高校权力有所扩大，社会权力开始出现，应该看到这是明显的进步。
3)1993-1997年阶段。1992年初，邓小平南巡讲话后，人们的思想继“实践是检验真理的唯一标准”讨论之后又得到一次大解放。在高等教育领域，继续扩大高校办学自主权的呼声日高。1992年8月，国家教委发布《关于国家教委直属高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》（俗称“高校16条”），主动提出了给国家教委直属高校下放16项办学自主权，其中，主要涉及国家教委直属高校内部管理、招生、专业调整以及本科学生的学杂费、委培生和自费生收费标准等权力。不久后，国家教委负责人在全国普通高等教育工作会议上明确指出，“各省市自治区可参照这16项办学自主权向所属高校下放权力。”（贺旻，2005）但这只是国家教委负责人的态度，并不是政策和法规规定，因此，对地方政府并没有任何约束力，因而并不能说除国家教委直属高校外的其他高校都能够拥有这些自主权。1992年10月，党的十四大正式提出了建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标。1993年 2月，中共中央和国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》 （简称《纲要》）以及1994年7月又发布了“《纲要》实施意见”。《纲要》是又一项标志性的重要法规，它对此后中国高等教育改革和发展起着十分积极的推动作用。《纲要》指出，高等教育要逐步形成以中央和省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界积极参与的办学新格局。《纲要》着重强调，高等教育体制改革的主要内容，就是要解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立起政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制。特别是，《纲要》首次提出了要“逐步确立高等学校的法人地位”，这是其比《决定》明显进步的一个地方。在涉及政府与高校的关系方面，《纲要》明确指出，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”这也是其比《决定》的进步之处。另外，《纲要》还明确规定，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。”
当然，在这里应该指出两点：一是《纲要》虽然提出要给高校这些办学自主权，但有些自主权并没有真正得到落实。如，专业设置权和招生自主权是高校应该拥有的两项最重要的办学自主权，但这些权力却一直未得到真正落实，到2000年教育部才批准北京大学等6所高校拥有专业调整和设置权的试点，其他高校至今不具有这种权力。至于高校招生自主权也是直到2003年初北大、清华等22所高校才获得试行自主招生的权力，而其他绝大多数高校至今仍没有这项权力。2006年春，复旦大学和上海交通大学也获得了在沪各自主招收约300名本科生的权力，而上海地区的其他高校则尚未获得此项权力。二是《纲要》并没有明确指出“办学自主权”的实质是什么，是指行政管理权，还是其他涉及教育教学等方面的法定权力？而且，这些自主权应该如何确立和通过什么方式确立和落实？这些都没有给予明确说明，或提法都比较含糊。从已经下放给高校的一些权力来看，办学自主权却成了“在有限的范围内，政府让渡给大学的一部分教育行政管理权。”（熊庆年，2004）邓小平曾指出，“所谓大学办学自主权是指大学在法律上享有的为实现其办学宗旨，独立自主地进行教学管理活动的资格和能力。”（邓小平，1983）实际上，邓小平在此所说的大学办学自主权是指大学的自治和自主。但是，有学者认为，“大学的自治、自主虽然与大学的办学自主权密切相关，却又不能等同，因为大学办学自主权只是大学自治自主的外部表现，而自治自主性的内涵则应是‘大学自治和学术自由’精神。”（贺利，2005）这就对大学办学自主权提出了更高的要求。1993年11月，中共中央再次提出了要扩大高校办学自主权问题。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的办学自主权”。“条块分割”办学是建国初期就确立起来的体制，其弊端多多，主要是不利于大学间的竞争和资源的有效配置，容易造成“小而全”的办学格局和专业重复设置等问题，但是，真正打破“条块分割”办学格局是在1998年中央各部委所属院校调整之后。另外，这一决定还首次明确提出要扩大地方政府的办学自主权，显然，这是国家要调整中央与地方高等教育权力关系的明确信号。1994年11月，国家教委在上海召开了全国高等教育体制改革座谈会，提出了“共建、联合、调整、合并”的八字方针。此后六年中，以共建和合并为主要形式，对全国高等教育的布局进行了大规模的调整和改革，取得了很大成效。1995年，教育类第一部国家大法《教育法》正式颁布实施，以法律的形式确定了高等学校的一些办学自主权。此外，从1993年开始试行招生“并轨”制度，到1997年全国本科招生全部“并轨”，实行大学生缴费上学和毕业生自由择业的新制度，从此，中国高等教育又进入了另一个新的历史阶段。
通过以上全方位、多方面的改革，到这一阶段的后期，地方政府和高校的办学自主权已得到较大幅度的扩张，也的确调动起了地方政府和高校的办学积极性，社会力量办学也有了很大发展，中国高等教育出现了可喜的新局面。从各权力主体的权力值变化来看，到这一阶段后期，中央政府的高等教育权力大幅下降，地方政府和高校的权力却有了显著增强，同时，社会的权力也有继续扩大之势。从表四可见，中央权力占总权力的比值已下降到41.26%，地方权力的比值进一步上升到34.40%，高校权力也有明显上升，其比值已达 21.16%，社会权力略有扩大，达到3.18%。但是，政府权力 （中央与地方之和）仍然高达75.66%，还处于优势地位。根据表一的假设和说明可知，由于政府权力比值介于50-80%之间，中央和地方的权力比值都超过高校，因此，我们结合上一节的分析结果，可以得出结论：1993-1997年阶段，中国政府与高校权力博弈模式已从上一阶段的“政府专制型”演变成本阶段的“政府主导型”，而且，其特点也已发生了很大变化，主要是：中央所下放的权力很大一部分是给了地方政府，就是说，权力主要是从中央向地方转移；而相比之下，转移给高校和社会的权力较少，因此，才造成中央政府大幅度下放权力、而高校仍然深感办学自主权不足这样一种怪现象的出现。很明显，中央政府把权力直接下放给高校，并促使地方政府也把权力转移给高校，已成为下一阶段中国高等教育体制改革的方向和重点。
4)1998-2003年阶段。1998年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国高等教育法》，更进一步从法律的高度确认了高校的一些办学自主权，特别是从法律上确认了高校是自主办学的法人实体，享有独立法人的一切权益，当然，同时也规定了高校必须承担的责任和义务。《高等教育法》规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”接着，它第一次以法律的形式明确规定了高等学校享有的七大办学自主权，即招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理和使用权。当然，尽管这些自主权已得到法律的确认，但要真正加以全部落实，还需要有一个较长的过程（贺旻，2005），如招生自主权以及专业设置与调整权等，至今仍未真正下放给高校。另外，《高等教育法》进一步明晰了高等学校举办者、管理者和办学者三方的权责关系，为此后理顺三者的权力和权益关系打下了一定的法律基础。 1999年6月，中共中央和国务院召开第三次全国教育工作会议，颁布了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，它与《高等教育法》一起，成为这一阶段标志性的法规法律文件，对此后中国高等教育体制的改革和发展同样起着极为重要的作用。《决定》明确指出，要按照《高等教育法》的规定，切实落实和扩大高等学校的办学自主权；并且强调“进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权”；同时还指出，要“加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理体制”。在这里，首次明确提出引入社会力量，建立起对高校学校的社会监督机制和评价体系，这又是一大进步。从表四可见，到这一阶段，各权力主体的权力结构又发生了极大变化。
第一，政府的权力再次大幅下放，其权力比重已下降为 59.79%，其中，中央政府的权力比重(27.52%)首次出现既比地方政府(32.27%)低、也比高校(31.75%)低的情况，这种现象的出现，具有重大意义，说明了中国高等教育体制已进入了“地方适度分权制”（请参见本文研究结果）。
第二，与上一阶段相比，高校的权力比重又上升了10个百分点以上，而地方政府的权力比重却有所下降，这种情况，说明了中央政府的权力已有许多是直接下放给了高校，同时也说明了地方政府也已开始向高校下放权力。这一点，也具有重要意义，充分证明了政府的确已高度重视落实和扩大高校办学自主权。从这一角度讲，中国高等教育事业可能已经迎来了一个新的转折点，就是说，中国高等学校的发展已朝着真正自主和自治的方向迈出了坚实的一步，高等学校实现自主办学的梦想可能为期不远。
第三，社会权力又有了较大扩张，其比重已达8.46%，说明了政府也在重视激发社会力量参与高等教育发展事业，当然，从其权力比重来看，社会参与力度还相当有限，但毕竟这是一种很大的进步。
根据表一的假设和说明，由于政府的权力比重仍然介于 50-80%之间，而高校和社会的权力比重（共40.21%）介于 20-50%之间，而且地方政府的权力比重也还超过高校的比重，因此，结合前述分析，我们又可得出结论：在1998-2003年阶段，中国政府与高校权力博弈模式仍然属于“政府主导型”，虽说如此，但与上一阶段相比，政府的“主导性力量”显然已“减弱”了许多，而高校的“力量”却有了很大增强，而且从以上这些权力数据来看，中国高等教育的权力博弈模式已非常接近于“高校主导型”，而建立政府适度控制、高校充分自主这样的“高校主导型”权力博弈模式，恰恰是世界许多发达国家的理想，同时也是中国高等教育体制改革的最终目标。
总之，根据上面的研究，转型期中国政府与高校权力博弈模式的演变趋势是，1978-1984年阶段和1985-1992年阶段均是“政府专制型”，但前一阶段的政府“专制”程度比后一阶段要高得多，因此，笔者把前一阶段看成是“政府极端专制型”，后一阶段看成是“政府较强专制型”；1993-1997年阶段和1998-2003年阶段均是“政府主导型”，同样，前一阶段的政府“主导力量”比后一阶段要强得多，因此，我们把前一阶段认为是“政府极强主导型”，后一阶段看成是“政府适度主导型”。当然，这些类型的划分方法，并没有实质性依据，我们只是根据各阶段政府与高校双方的权力比重分布情况，再与表一所假设的权力边界值进行比较后得出的初步判断，正确与否，还有待讨论。此外，2004年之后的演变趋势还不很明朗，但有很大的可能性是朝着“高校主导型”模式演化，其真实情况如何，还有待进一步观察和研究，这也是笔者今后需要继续研究的领域之一。请参见表五。
①判断依据是本文表一、表四以及上述有关分析结论；②这里的“政府专制型”是指政府与高校权力博弈的模式之一，切忌与“专制政府”划等号。
新型政府与高校权力博弈模式的构建
在上一节中，我们研究了转型期不同阶段中国政府与高校权力博弈模式的特点及其演变过程，从1978-1984年阶段到1998-2003年阶段，其权力博弈模式已从“政府极端专制型”演变成“政府适度主导型”，说明了政府对高校的控制力度已大为减弱，而高校的办学自主权的确得到了很大扩张。但是，从实际情况看，政府仍然占有大部分权力，高校的自主权尚嫌不足，而且还有许多办学自主权虽已得到如《高等教育法》之类的法律法规的确认（如专业设置权和自主招生权），但还未得到全面落实，致使高校拥有的实际办学自主权更为有限。因此，如果要实现《高等教育法》所提出的“高等学校面向社会依法自主办学”的目标，政府必须继续努力做好如下两件事：一是切实设法落实法律法规已确认授予高校的自主权；二是重新修订《高等教育法》或颁布新的法规，进一步扩大高校的自主权限，特别是要把教育教学权力大幅度下放④，或者至少应把许多中央不该拥有的权力完全下放给地方政府。如教育教学体制中的“学生学籍管理决定权”、“重点学科设置审批权”、“学科设置决定权”等三项权力，目前仍掌握在中央手中，应该把它们下放给地方政府更为合适；又如“教授治校参与决定权”、“高校学位授予权”和“教育教学评估权”等也主要掌握在中央手中，早就应该把“教授治校参与决定权”下放给高校，而把“高校学位授予权”完全下放给地方政府，至于“教育教学评估权”则主要应该授予社会，少部分授予地方政府，并鼓励高校进行自我评估。
诚然，政府的控制与高校的自治自主是一对矛盾，但并不是一对难以调和的矛盾，因为两者之间存在着许多共同的利益，如促进社会、经济和文化的繁荣；国家综合实力的提高将为高校的发展提供坚实的物质基础；高校的兴旺既可为国家提供高素质的人力资源，还可为国家科技水平、经济水平和文化水平等的提高作出贡献。因此，它们之间的共同利益，就决定了二者必须相互依赖、共同发展。的确，由于政府与高校的内在价值取向存在差异，它们之间又必然成为一对相互制约和相互抵触的矛盾体。政府的价值取向往往是政治性的和功利性的，这就要求学校以政治论教育哲学思想来指导和从事教育活动，使学校的所作所为更符合社会功用目的，比如说，社会需要网络教育方面的人才，从政府的角度看，高校就应该去培养这些人才，于是乎，全国几乎所有顶尖大学都在大力兴办网络教育学院。这种极端的功利性，政府当然欢迎，但却很有可能损害大学的本质精神，正如杨德广教授曾说过的：像复旦、上海交大这样的学校去办网络教育学院，是没有出息的。对于高校来说，其价值取向则是与生俱来的追求事物真知、探求事物本质，这又要求高校不能以社会功用为目标，更不能为了迎合社会的浅层需要而牺牲自己的科学精神，因而它必须以认识论教育哲学思想来指导和从事教育活动。又比如，研究宇宙的奥秘，不见得对人类的发展具有多大好处，但它是宇宙科学必须探究的对象，至于其研究成果对人类近期是否有助益，则不是它真正关心的事情。因此，政府与高校之间既相互矛盾又相互依存的这种特点，就注定了要正确处理好两者之间的关系，确实是非常困难的。如何建立起政府控制适度、高校又拥有充分的自主权，这历来是人们关注的焦点。
对政府来说，过度控制或放任自流都不是为政之道。这里的过度控制就是我们上面所说的“政府专制型”，而放任自流指的就是“高校自治型”。显然，明智的政府应该在这两个极端之间，寻找到一个恰如其分、符合国情的平衡点，这个点就是人们常说的“度”。应该说，这个“度”，并不是一成不变的，它必须根据外界环境的实际变化，进行不断的调适和修正，如在某一时期，可能更适合于采用适度的“政府主导型”，而在另一时期，采用适度的“高校主导型”可能更为恰当。而这里的难点可能首先在于如何评判“外界环境”，其次才是如何调整这个“度”，使之适合于“外界环境”。我们认为，评判“外界环境”的着眼点主要在于国民的民主素质、民主政治的发展水平以及市场经济体制的完善程度。在国民的民主素质、民主政治的发展水平还比较低，市场经济体制还不够完善之时，采取“政府主导型”或者“政府适度主导型”是比较合适的；反之，则适合于采用“高校主导型”或者“高校适度主导型”。总之，政府与高校的权力关系若采取“政府专制型”或“高校自治型”，都将会给国家和高校双方带来损害，或者一方较有好处，而另一方却损失巨大，很难两全齐美。正如迪特里希·戈尔德施米特所指出的，“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此，便出现了这种奇怪现象，当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由……大学的规模发展到最大之时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”（伯顿·克拉克，1988）因此，寻求国家控制与高校自治之间的合理“度”，建立起符合本国国情的政府与高校权力关系模式，就显得尤其重要。就中国的现实国情而言，我们认为，目前中国政府与高校的权力博弈模式——“政府适度主导型”，虽说还存在许多不足，但可能也是比较符合国情的，只不过，随着市场经济体制的进一步完善、民主政治的发展和国民民主素质的提高，可以逐步向“高校主导型”发展。具体就是，中央政府继续下放部分权力，同时，地方政府也把部分权力下放给高校和社会，使政府、高校和社会的权力结构进一步趋向合理。但必须说明的是，目前中国政府与高校实行“高校主导型”模式的条件尚未成熟，其原因，除了上述中国市场经济体制还不够完善、民主政治还有待进一步发展以及国民民主素质有待进一步提高之外，还有其他一些因素也不具备，如强调等级观念和大一统思想的儒家文化比较排斥自由散漫的文化、政府管理者的认识水平不够高以及高校还缺乏这方面的文化和能力准备等。正如谷贤林教授所说的，“大学自治权的大小与作用范围除受一国政治制度、思想文化和历史传统影响外，也依附于政府的管理者。如具有集权传统的德国，能够让学术自由、大学自治（除纳粹时期外）长盛不衰，在某种程度上就是因为其高级文职官员阶层。这些人在大学受过高等教育，并且具有强烈的使命感。他们接受了文化立国的思想，认为支持高级的学问和创造性是他们义不容辞的任务，从而不会让个人的、行政的权力凌驾于大学之上。”（谷贤林，2002）
为此，我们设想，中国未来的政府与高校权力博弈模式可以设置为“高校主导型”，它可通过构建如下权力结构，并且运用法律手段明确规定各权力主体的职权范围，而加以实现。一是政府的权力比重（目前占59.79%）下降到30%左右，其中，中央政府和地方政府的权力比重各为15%左右，从而根据表一的假设和说明，使政府的权力比重落入20-50%的区域内；二是高校的权力比重（目前为31.75%）继续扩大，使其达到总权力值的50%左右；三是社会的权力比重 （目前为8.46%）也需继续扩大，达到总权力值的20%左右。这就使政府、高校、社会三权力主体的权力结构变成3:5:2。请参见表六。
中国高等教育要实现上述目标，显然还需要加强研究，探讨各种制约高等教育发展的因素和问题，提高政府和高校的认识水平，继续深化高等教育体制改革，转变政府职能，并且不断完善教育立法。首先，中央政府和地方政府都要加强学习，努力提高科学认识水平和管理水平，并且努力改变传统管理思维和去除官僚习气，逐步放手让高校自主经营和管理，从而真正成为开明的服务型和务实型政府。其次，高校也要转变办学思路，积极摸索科学管理学校的新方法，提高民主办学的意识和素质，并且要积极参与社会经济的发展进程，在实现国家发展目标的情况下，遵循科学规律，提倡学术自主精神，努力创造良好条件，帮助提高教师的教学和科研水平。第三，高校既要学会与政府合作共事，又要学会和提高与社会和市场打交道的本领，尤其要改变长期养成的等、靠、要的懒惰心理。第四，高校还要学会积极主动运用法律武器，依法办学，维护学校权益。另外，政府也要积极扶持市场、培育市场和引导市场，并且把一些教学和科研的评估权和监督权放手委托社会，让市场和社会共同监督和规范高校的运作，共同促进中国高等教育事业的健康发展。
我们认为，中国未来要构建政府与高校权力关系的“高校主导型”模式，必须走立法之路，要改变过去那种以行政手段划分职权的做法，就是要在宪法和其他法律的高度上，明确规定各权力主体的职权范围。当然，在现阶段，由于受到国家政治管理制度和管理模式的限制，可以继续实行以行政分权为主，辅以财政、法律和规划等其他手段，但随着市场经济体制的日益完善和国家民主政治的进一步发展，应该逐步过渡到以法律分权为主、其他手段为辅的阶段，最后，再实现纯粹的法律分权，进而真正实现政府依法管理和依法监督以及高校依法自主办学的理想目标。我们设想，在未来阶段，中国的法律应该明确规定各权力主体拥有以下职权，而且各权力主体之间的关系应该如图1所示。
图1 中国未来各权力主体关系略图
1)中央政府 对全国高等教育事业具有全局性的立法权、规划权、统筹权和监督权；对全国重点高校具有设置标准、办学条件的规范权和审查权；制定基本学制、学历和学位制度的职权以及制定指导性的学科设置标准和专业设置标准的职权（只用于参考）；领导和监督地方高等教育行政机关工作的职权；确定全国性教育资源转移的支付和调配权以及其他必要的职权。另外，中央政府有责任和义务收集全国性的各种教育教学信息和数据，并且向地方和高校提供无偿服务，组织和培育社会中介力量参与监督和评估教育工作，协调市场与高校的关系等。
2)地方政府 对本辖区内的高等教育事业具有统筹权和监督权，对本地区所属高校具有立法权和规划权；对本地区所属高校具有设置标准、办学条件的规范权和审批权；拥有审批学位授予单位的职权；宏观管理本地区所属高校的职权；有权调配中央划拨和地方自筹的教育资源以及其他必要的职权。另外，有责任和义务协助中央宏观管理和监督中央部委所属高校，收集本地区有关高等教育事业的信息和数据，并向中央和高校提供无偿服务，组织和培育本地区社会中介力量参与监督和评估本地区的教育工作，协调市场与高校的关系。
3)高等学校 高校应拥有如下职权：自主招生权、自主设置和调整学科专业权；自主进行校内人事制度、分配制度和后勤管理制度的改革权；职称评定、学生学习和学籍管理权；所有经费的管理和使用权；确定和任命校长和党委书记及其他各级干部权；自主确定教育宗旨、教学大纲、课程设置和教材编写权；自主进行科学研究和开发权；自主开展与国内外社会组织、学校和政府进行合作和交流权以及其他教育教学权。高校有责任和义务主动接受和配合中央政府、地方政府和社会机构的监督和评估；主动面向社会自主办学和满足社会和国家的实际需要；主动提高科学管理学校的水平；主动向社会和校内外学生提供服务等。
4)社会与市场 拥有来自中央和地方政府委托授予的监督权和评估权，包括监督和评估各级政府履行法律法规所规定的责任以及有关任务的落实情况；监督和评估高校的教学和科研水平；监督和评估学校的学习风气、教学风气和科研风气等。另外，在条件成熟时，经过政府授权，可以参与学校各级行政、教学和科研管理工作，甚至可以参与学校党委会或党政联席会（限于社会人士是中共党员）、校长办公会、学校董事会等决策议程。当然，社会与市场也有责任和义务为高校筹措教学和科研经费，帮助提高学校的办学水平等。
5)学生 拥有国家法律法规和学校规章制度等规定的有关权利，包括自主择业权、自由择校权、选择和调整系科专业权、监督学校干部和教师工作权及其他应有的权益。当然，学生也有责任和义务遵守有关法律和规章制度、努力学习文化与科学技术知识等。
【收稿日期】2006-10-31
【修回日期】2007-01-04
注释：
①欧洲大学陷入“冰河期”的原因是：第一，宗教改革并未改变神学凌驾于科学和人文学科之上的情况，只是用新教教条取代了旧教教条而已，并且由此导致的战争使大学深受其害，无法正常运转；第二，专制国家的建立强化了民族间的分野意识和专制王权的独立性，从此一个国家的大学只能在本国招生和聘任教师而孤立地生存，限制了学术的发展；第三，由于办学经费不足和学费上涨，大批可以有所作为但较贫穷的学生被排斥在大学门外，有钱进入大学读书的纨绔子弟使大学成了使人堕落之所；第四，大学或者热衷于宗教纷争，或者致力于宗教神学的考据，抱残守缺，满足现状以至于直到19世纪，在大多数欧洲国家，大学几乎是中世纪发轫时的原样。杜作润，高峰煜.大学论[M].成都：四川教育出版社，2000:113-116。
②薛涌著：《精英的阶梯：美国教育考查》，新星出版社，2006年6月版。引自《新民晚报》2006年8月14日B8版。
③2005年《经济学人》曾出版一期“世界大学概览”，对各国大学进行评价，毫不含糊地把美国大学置于欧洲大学之上（薛涌， 2006），当然主要是其私立大学。
④根据笔者在博士学位论文中的研究，在七大体制中，与高校办学自主权关系最为密切的教育教学权力，其下放幅度反而最小，这是非常奇特的现象，令人费解。