“大部制”下如何独立监管，本文主要内容关键词为：大部论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经过近些年的改革，尤其是一些新设立的监管机构的实际运作，证明独立监管制度应该成为监管改革的一个方向。同时，政府部门设立过多，部门之间相互扯皮、缺少配合与协调是一个老大难问题。尤其是随着改革的深入，利益部门化有加剧之势，对于改革的推进已经造成了现实的阻碍，甚至成为改革的瓶颈。因此，需要对现有部门进行科学的合并或重组，甚至采用某些大部制的做法，打破部门政治的制约。进行大部制设计，首先必须认清大部制本身的准确含义、它所要求的制度条件以及它与独立监管制度之间的关系，不能因为采用大部制而否定独立监管制度，更不能重新陷入到政府机构的简单的分分合合。
机构改革只是世界管制改革的表象
从上世纪70年代末、80年代初以来，为舒缓财政压力，提高政府管理效率，加强政府的可问责性，实现专业化行政管理，发达国家纷纷进行了大规模的行政改革，并取得了好的成效。这些改革不仅是政府机构的调整，其实质是管制或规制的改革。
管制改革涉及的领域较多，如放松政府干预、提高管制的质量、增加法律的可执行性、增加管制机构的透明度与责任、向地方政府下放更多权力、采用公私合作体制、政府职能社会化、引入政府干预的成本效益分析、在政府管理中引入绩效管理制度、建立独立管制机构、建立不同管制机构之间的信息共享与合作机制等等。机构的变化与分分合合，只是这种改革的一个方面。如果将政府机构改革(尤其是实行大部制)定位为行政体制改革的目标，则有本末倒置之嫌，是对国际社会经验的一种误读。
在发达国家，政府部门的数量及结构随时都有可能发生变化，尤其是新当选的政府会调整内阁的结构与政府部门的数量。到今天，大部分经合组织国家的内阁组成部门在15～20个之间，规模应该说很小。经合组织的研究提出，内阁组成部门的规模究竟是大还是小，各有利弊，取决于政府的职能、机构运作的制度背景、管理的目标以及组织文化等诸多因素。既不能简单地说大内阁好，也不能简单地说小内阁好。一般而言，小型组织有利于集中目标和明确责任，缺陷是缺少代表性；大型组织有利于规模经济和协调部门之间的关系，缺陷是外部问题内部化。
大部制的基础在于分散化的公共治理结构
在发达国家，传统上核心政府由行政部门所组成，实行部长负责制，其活动最终对国会或者总统负责。与之相适应，建立了一整套监督与管理制度。近20年来，在管制改革浪潮中，这种政府组织结构发生了很大的变化，出现了所谓的“分散化公共治理”模式，即在传统的政府部门内部或者以外，建立带有相对独立性的执行机构或独立管制机构，它们独立履行法律赋予的职责，不受政府部门首长或者其他政治势力的影响。这种变革，被视为发达国家政府机构改革中最重要的变化。
这些独立机构在组织、法律地位以及独立的程度等方面都存在一定的差异，有的仍然设在部门内部，但有管理上的独立性，通过与部门签订合同的方式进行管理，提供公共服务；有的则设在政府部门外部(尤其是公用事业领域以及基础设施行业)，作为独立管制机构设立，独立行使法律赋予的职权。在有些国家，这些独立机构具有独立法律地位，而在另一些国家，它们仍然只是政府机构的组成部分，不享有独立的法律地位。但是，它们在三个方面区别于传统的政府部门：一是不同于传统部门的治理结构，二是不同于传统部门的财政与人事控制机制，三是享有管理的独立性。
在许多经合组织国家，这种独立机构在财政支出和雇员人数方面都已经占到中央政府部门的50%～75%。例如，在英国，自1988年以来设立了131个部门执行机构，雇员人数已经超过文官总数的3/4；在荷兰，截至2004年底，80%的文官在部门执行机构工作；在瑞典，大约有300个中央执行机构，大部分的文官都在执行机构而不是在传统部门工作；在新西兰，共设立了79个独立皇家实体，其雇员人数占国家雇员的80%，财政支出占中央预算的58%；在德国，在联邦部门工作的雇员只占联邦雇员总数的6%，而在联邦执行机构工作的雇员占到总数的22%；在韩国，自1999年以来设立了23个部门执行机构，雇员人数超过5000人，预算支出占政府预算总数的7%。
分散化公共治理的出现，是信息化时代的必然趋势。尽管分散化公共治理面临着许多新的问题，但是，由于建立在决策职能与执行职能分离基础上的独立机构充分地发挥了社会分工的作用和引入了绩效管理制度，因此大大地提高了政府提供公共服务的效率和有效性，也改变了行政文化，带来了政府机构的革命性变化。
从发达国家政府改革尤其是从其分散化公共治理改革的成功经验来看，不但不能得出发达国家出现了大部制的改革趋势，反而应该得出其治理结构正在向多元化、社会化转变的发展趋势。换句话说，大部制与独立监管实际上都只是分散化公共治理的不同表现形式，是一枚硬币的两面。简单地以大部制来概况当代各国的行政改革，甚至以大部制否定独立监管制度存在的意义，既不符合实际情况，也极有可能误导我国的行政改革方向。
当然，从结构上看，发达国家的内阁组成部门普遍较少，与我国的国务院组成部门相比，其内阁部委的职能更为综合，有时候一个部门相当于我国的几个部门。这样，就在一定程度上解决了多部门林立，相互争权、打架的现象，有利于政策的综合和形成，具有我国某些学者所概括的大部制特征。
从发达国家行政改革的成功经验来看，除了得到诸如有限政府原则、法治政府原则与公开政府原则的支撑以外，大部制的制度基础在于分散化的公共治理结构，通过由不同类型的主体承担性质不同的职能来分担综合性部门的责任，使其能够专事决策工作。同时，通过这种分散化的治理结构，也可以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。因此，大部制的有效性与分散化的公共治理结构(包括独立监管制度)之间存在正相关关系，分散化的治理结构越健全，就越有利于大部制的推进。
这就必然要求实现政府所有者职能与管理者职能、公共服务提供职能与监管职能、政策制定职能与政策执行职能以及事先干预职能与事后救济职能的分离。不具备这些制度条件，大部制与独立监管制度都很难推进，也难以获得社会认同。
监管机构的设置模式
由于我国受长期历史传统的影响，监管机构如果完全独立于政策部门，可能会在两者之间产生很强的不是“一家人”的疏离感，使监管机构无法得到部门的政策支持。反之，如果简单地将监管机构当作部门内设司局设置，又会产生职能不分与权力过于集中的“家长制”弊端，不利于形成科学的政府治理结构。这两种教训我们都有过。
因此，监管机构的设置既要考虑监管制度的内在要求，又要考虑中国行政管理体制与行政文化的特点，通过多样化的方式寻求恰当的平衡。在阻力较小的领域，可以一步到位，直接建立独立于部门的监管机构。在某些领域，监管制度建立之初，可以考虑在部门内设立相对独立的监管机构，待条件成熟以后，如果需要，再逐步从部门中分离出去。部门内设监管机构架构上仍隶属于大的政策部门，以保持政策的一致性，同时，它在法律地位、组织负责人的任免、财政预算、监督机制等方面又是相对独立的，负责独立地执行法律的规定，不受外界与部门的干扰。从外在形态上看，部门内设监管机构很多方面都类似于国务院组成部门管理的国家行政机构，只不过同时具有更多的监管机构的法律特征。
在发达国家，尽管建立独立于部门的监管机构是普遍发展趋势，但在部门内设置独立监管机构(或执行机构)在欧洲国家其实也很常见，最为典型的当数英国贸工部，它下设了许多监管机构。实际上，即使在监管制度最为发达的美国，其部门内设监管机构的数量也远远超出部门外设监管机构的数量。这种体制的优点在于，监管机构在部门内部，有利于部门首长的统一指挥、监督和整个行政系统的协调。根据美国学者的研究，尤其在社会性监管领域，部内监管机构比独立于部门的监管机构能得到更多的行政支持，包括资金支持和人事支持。
我国一些学者将部门内设监管机构的模式简单地称为政监合一模式，这实际上是一种误解。就独立性而言，部门外设监管机构与部门内设监管机构都属于政监分离基础上的制度安排。