发展基层党内民主的实践创新及其启示——对盐城市推行乡镇党代表监督制度的调查，本文主要内容关键词为：盐城市论文,党代表论文,乡镇论文,基层论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D261 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)03-0108-05
发展党内民主不但需要理论创新，而且更需要实践创新。长期以来，党代表的权力仅仅体现在党的代表大会召开期间，在党代会闭会期间，党代表则失去了活动的依据和实践载体，其权力基本处于“虚置”状态。党的十七大第一次在党的工作报告中提出“党代表任期制”的概念。实行党代表任期制也就意味着党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利可以在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议，可以依照党法党规行使监督权，而不是“一次性”的代表。党代表在党代表会议期间是代表，党代会闭幕后还必须履行党代表的职责，参与党内重大事项的讨论与决策，密切联系广大党员干部，发挥民主监督作用。然而，推进党代表任期制这种新的代表活动形式和制度模式，是一个全新的课题，既没有明确具体的规定和要求，也缺少相应的制度与组织保证。江苏省盐城市率先在乡镇推行党代表监督工作，走出了一条可供借鉴的实践探索之路。
一、盐城市推行乡镇党代表监督工作的运行模式
（一）培植典型引路
盐城市辖内的射阳县是全国党代会常任制试点县。2004年10月，该县海通镇为了解决群众反映强烈的突出问题，探索建立了以乡镇党代表询问、质询为主要形式的监督制度。在监督队伍组建上，以党代表为主，适当吸纳部分人大代表、政协委员和老党员、老干部代表参加，全镇共组建了农业、工业、社会事业、工程项目建设、党员权利保障、党务工作监督等七个专业监督小组。每个小组由6～10人组成，每个监督小组无职党代表不少于3人，其他人员根据知识结构、从事职业、专业特长等情况，分别参加相应的专业监督小组，对相关领域和行业有关工作进行监督。经过一段时间的运行，取得了较为明显的成效，既较好地解决了群众关注的实际问题，又充分发挥了党代表在闭会期间的作用。盐城市纪委敏锐地意识到这一探索不仅是基层的一个创新，而且在理论和实践上有着重要意义。于是，在市县两级纪委的悉心指导下，该镇先后制定出台了《关于保障党代表监督权利，深入推进党内监督工作的实施意见》、《党代表询问、质询办法》和《党代表建议意见办理细则》等一系列制度，不断完善党代表监督工作。在此基础上，于2006年10月，盐城市在射阳县先行试点推行，实行了乡镇党代表监督工作常态化运作。从2007年下半年开始，在全市全面推行乡镇党代表监督工作。目前，盐城市138个乡镇全部实现了党代表监督工作“四有”，即有队伍、有场所、有资金、有活动的要求，乡镇党代表监督工作推广面达100%。
（二）规范监督行为
为了在全市推行党代表监督工作，中共盐城市委适时出台了《乡镇党代表监督工作办法》，市纪委出台了《乡镇党代表询问、质询实施细则》，做到了“三个明确”：一是明确监督的对象和重点内容；二是明确党代表的监督职权；三是明确乡镇党代表的监督责任，具体内容见下表。
表的内容根据笔者归纳整理。
（三）创新监督方式
盐城市通过构建党代表监督制度，在以下五个方面实行监督方式创新。
方式一：询问和质询。乡镇党代表有权对监督对象执行党委、纪委决议、决定中存在的问题提出询问或质询。询问、质询采取口头、书面和会议三种形式。乡镇党代表初次提出询问、质询，一般采取口头和书面形式，书面形式应属询问、质询人真实姓名。询问、质询人对询问、质询对象初次作出的答复如果不满意，可以提出会议询问、质询的要求。会议询问、质询在乡镇党委、纪委的领导下，由乡镇党代表监督站具体组织实施。涉及到乡镇党委及其班子成员有关问题的，可请县（市、区）纪委派员参加。
方式二：巡查。这种方式主要是在党代会闭会期间，由乡镇党委、纪委定期组织党代表对村（居）、基层站所党组织工作情况进行巡查。巡查组由三名以上党代表组成。可根据工作需要，听取被巡查单位的工作汇报，列席有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与党员、群众个别访谈，听取并收集党员、群众的意见和建议。
方式三：列席党委、纪委会议。乡镇党委在讨论决定重要决策、重大项目安排和大额度资金使用等重要事项时，邀请党代表列席会议。邀请党代表列席的党委、纪委会议，应在会前发布公告，告知会议议题，受邀党代表做好信息收集等会前准备。列席会议的党代表每次不少于三名，可就会议讨论的事项提出建议，不参与会议讨论事项的表决。
方式四：参与特定问题调查。乡镇党代表经乡镇党委、纪委安排，可以参与对村（居）、基层站所党组织及其党员干部一些特定问题的调查，每次安排两人以上，参与特定问题调查的乡镇党代表可对调查结论提出意见和建议。
方式五：提出处分、撤换或罢免要求。党代表对乡镇党委委员，纪委委员，村（居）、基层站所党组织的领导班子成员，可以向其上级党组织提出处分、撤换或罢免要求。对党代表提出的处分、撤换或罢免要求，党组织必须认真研究，组织调查核实，依据事实和政策法规进行处理。
（四）强化组织保障
党代表监督成效如何，组织保障是关键。对此，盐城市采取了以下四个方面的组织措施：一是健全工作网络。盐城市纪委明确由分管副书记牵头，成立了全市乡镇党代表监督工作办公室，具体负责全市党代表监督工作的组织协调、督促检查和总结推广。形成了市、县、乡（镇）三级联动网络体系。二是完善监督程序。为使乡镇党代表监督工作的运行过程更加清晰，便于各地推广时有章可循，做到规范化、制度化和常态化，盐城市制定下发了《盐城市乡镇党代表询问、质询细则》，规范了询问、质询的对象、范围、形式、程序。同时作出了“各乡镇每年开展询问、质询活动必须在两次以上的硬性规定”。三是提升队伍素质。盐城市明确要求，各地在选聘监督员时，既看思想政治素质、工作表现，又看议事水平、监督能力，还要看能否密切联系群众、敢不敢讲真话。在人员构成上，明确无职监督员（在党内和行政上没有职务）比例要达到50%以上，便于发挥其接触基层多、顾虑较少、无后顾之忧、有时间参与监督的优势。对无职监督员，明确镇财政给予一定的误工补助。同时，采取以会代训、集中培训、专题讲座、经验交流、邀请领导或专家开展专题培训等形式，不断提高监督员的素质，增强其参政议政能力。四是强化整改问责。党代表通过监督发现的问题处理得怎么样，整改是否到位，是衡量党代表监督是否真正发挥作用的直接表现。对此，盐城市一方面加强对党代表监督的问题跟踪督办，另一方面，加强整改问责。盐城市规定：对监督意见不按时答复、消极应付、置之不理的，对拒不整改或整改不力的给予组织处理或党政纪处分，保证监督的严肃性。2008年有18名党员干部因为询问、质询问题整改不到位，受到问责追究，其中党政纪处分6人，组织处理12人。从市纪委督查掌握的情况看，到目前，全市无职党代表共列席乡镇党委会议296次，召开询问、质询会512次，提出各项意见、建议2 845条，当场和事后整改2 305条，达81%，另有540条因政策因素或条件限制一时难以解决，都一一作了解释，党代表满意率达95%。
二、盐城市推行乡镇党代表监督工作产生的积极效应
盐城市推行乡镇党代表监督工作的时间虽不长，但影响较大，成效突出。盐城市在总结经验的基础上，不断拓展延伸，努力放大乡镇党代表监督效应。一是向前延伸，全面推行民主议事决策监督。把监督关口前移，通过民主议事保证决策的公开透明、科学合理。二是向上延伸，全面推行勤廉点述问责和巡查制度。在县级，突出一个“点”字，组织党代表开展以“点班子、点科室、点干部、点专题”为主要形式的勤廉“点述”问责，召开党代表“勤廉”点述“问责会”，开展述职述廉和现场答疑，党代表现场进行质询和测评，会后跟踪督查。在市级，突出“巡查”和“询问”，建立了党风联络员巡查制度。市纪委聘请了25名党代表和退居二线或退休的老干部作为党风联络员，分成6个工作小组，分别对教育、卫生、城建等重点领域的党风廉政建设情况进行巡查。2008年共组织巡查40次，召开座谈会78次，走访群众800多人次，提出意见和建议389条。三是向党外延伸，以党内民主促进人民民主。在组织党代表开展监督活动时，适当吸收部分人大代表、政协委员、群众代表参与监督活动，形成监督合力，推动民主政治建设。
根据笔者调查，盐城市推行乡镇党代表监督工作，在以下几个方面产生了积极的效应。
1.监督意识和接受监督的意识明显增强。广大党员和群众在参与监督中感受到了民主，体会到了尊重并看到了监督工作实施之后带来的诸多积极变化，不仅对这项工作十分支持，其监督意识以及参与监督的积极性也明显提高。乡镇党代表监督活动的正常化开展，使乡镇领导干部处处直面群众，时时规范行为，权力行使更加公开透明，接受监督的意识明显增强。
2.基层党群关系、干群关系明显改善，群众利益得到有力维护。参与监督的代表生活在基层，与普通党员和群众有着密切而又广泛的联系，深知群众的安危冷暖和所思所盼。以制度形式组织他们对乡镇党委的工作开展监督，有利于畅通诉求渠道，督促问题解决；有利于推动党委政府有关决策的落实，从而真正在党委政府与群众之间架起了一道联系沟通的桥梁。从盐城的实践看，乡镇党代表监督工作已经给全市带来了显著变化，特别是在利益诉求方面的群众来信来访和违法违纪案件明显减少。2008年，盐城农村信访总量比上年同期下降17.2%，未发生一起涉农恶性事件。
3.有效整合了基层监督力量，放大了监督效应。乡镇党代表发挥党代会闭会期间的监督作用，有效解决了乡镇纪委人手少、事务多，监督力量不足的问题，形成了专门监督与党员群众参与监督相结合的工作格局。2008年以来，一些不正之风、违纪违法苗头和线索的发现周期仅为过去的1／3，乡镇干部新发违纪违法案件与2007年同比下降8.5%。随着乡镇纪检监察资源重组逐步推行到位，以及对基层领导班子和领导干部的监督力量的增强，农村基层党风廉政建设的成效有了明显提升。
4.农村基层党组织的凝聚力和战斗力得到进一步提升。乡镇领导干部直面监督，形成了无形压力，工作节奏明显加快，作风更加踏实，亲民意识更加明显，党组织的凝聚力、战斗力进一步增强。在涉及民生、发展和人事等方面敏感性较大的事项，以现在的“透明运作”替代了过去的“暗箱操作”；以现在的“按规”办事取代了过去的“无序”管理，乡镇党委政府的公信力和权威性得到进一步提高。
三、盐城模式的启示
基层党内民主监督作为党内民主建设的一个重要方面有多种实现形式，乡镇党代表监督是在实践中探索出的一种新形式，笔者认为，需要在理论建构和实践机制方面作进一步研究和探索。
（一）明确导向：党代表监督作用的发挥必须以提高党的执政能力、保持和发展党的先进性为主线
党的十七届四中全会认为，我们党在长期执政的实践中，探索形成了作为马克思主义执政党加强自身建设的基本经验，即“五个坚持”。对这些基本经验必须倍加重视，倍加珍惜，必须作为新形势下加强和改进党的建设的重要指导原则长期坚持，并在实践中不断丰富发展。其中一条至为重要的经验就是，加强党的自身建设，必须坚持以执政能力和先进性建设为主线。
中国共产党成立已经有88年，从88年革命建设和改革发展的实践看，虽然我们党过去没有明确提出执政能力建设和先进性建设的主线地位，但我们党始终在保持和发展自己的先进性，党的先进性建设始终贯穿于思想、组织、作风和制度等各个方面建设中，成为这些建设的努力方向和检验标准。具体来说，发挥党代表的监督作用，要以科学的理论为指导，以党法党规为依据，以改革和完善党的领导体制和工作机制为动力，以提高党的执政能力和保持党的先进性为目标，充分调动党代表参与党内事务的积极性，扩大党代表在社会生活中的影响力，发挥党代表在党内重大事项中的参谋作用，在密切党群关系中的纽带作用，在党风廉政建设中的监督作用，形成一套组织体系健全、制度完善、操作规范的运行机制。党代表任期制的健康运行，党内民主建设的科学发展，加强和改进新形势下党的建设，确保了党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。
（二）坚持原则：党代表监督作用的发挥必须围绕服务于发展这一党执政兴国的第一要务
党内民主建设必须与党、国家和人民事业的大局紧密联系起来思考和布局，党内民主的全部工作必须以党的政治路线为指导，为保证完成党的中心任务服务。“折腾”式的党内民主，只能导致党内民主实践走入歧途，检验党内民主科学与否的标准，应是看民主的实践是否促进发展。党内基层民主建设只有为发展这个第一要务服务，才能不断提高党的创造力、凝聚力和战斗力。因此，在发挥党代表监督作用的过程中，必须坚持以下几项原则。一是党的领导原则。发展党内民主，加强党内监督，必须坚持正确的方向。开展党代表监督工作必须在党组织的统一领导下，在党法党规的范围内进行。放弃党的组织领导，不仅不能保证基层党内民主监督工作的正确导向，甚至会出现极端民主化的错误倾向。二是群众满意原则。古语云：“政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心。”人民满意不满意，人民高兴不高兴，人民赞成不赞成，人民答应不答应，是判断我们一切工作成败得失的重要标准。只有心系群众，关注民生，才能得到群众的认可和拥护，党的各项工作才能具有深厚的群众基础。因此，党内民主监督工作在途径选择和机制设计上要围绕民生来进行。三是统筹协调原则。既要自觉适应广大党员民主意识普遍增强、了解和参与党内事务的愿望日益迫切的新情况，加强党内民主监督进程，又要从实际出发，把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来，有组织、有步骤地扎实推进，防止出现理想化。四是求实创新原则。在推进基层党内民主监督过程中，要坚持一切从实际出发，因地制宜制定相应的措施，使监督方式、方法适应基层的特点，切合本地的实际，形成自身的特色。同时，在推进过程中，要敢于突破。因为党的事业的发展没有止境，党的建设的创新也没有止境，必须把创新贯穿始终，坚持在继承中创新，在创新中发展。
（三）规范程序：党代表监督作用的发挥必须提高可操作性
笔者认为，盐城的做法，对发展基层党内民主具有普遍的借鉴意义。但在现有经验的基础上必须进一步总结和完善，开展党内民主监督必须规范程序，提高可操作性。
1.明确监督重点，细化监督内容。乡镇党代表开展监督的重点，是加强对乡镇党代表大会和同级党委、纪委行使权力的监督，尤其要突出对民生问题的决策过程、执行过程和执行结果等关键环节的监督。盐城市海通镇在党代表监督工作中主要围绕党员干部作风、民生、廉洁自律等重点问题开展监督，因为这些问题与基层群众生产生活联系比较紧密，群众关注度高。基层党内民主监督，特别是乡镇，监督的重点要结合各自实际情况，围绕本地党员干部作风建设中存在的突出问题，基层群众反映强烈、与群众生活息息相关的所谓“小事”，以及上访上诉长期得不到解决的热点、难点问题来进行，提高民主监督的针对性。
2.规范监督程序，积极履行职责。党代表监督工作必须有序开展。盐城市推行的党代表五种监督方式，既有事前的参与，又有事中的监督，还有事后的跟踪，体现了立体式、全过程的监督特点。推行过程中，要明确工作方法和步骤，规范工作流程。为了规范程序，形成全过程监督的工作格局，可以相对固化监督流程（见下图，供参考）。
乡镇党代表要在党规法纪范围内开展监督活动，正确行使权利，认真履行职责，要密切联系党员群众，认真调查研究，准确反映党员群众提出的意见和建议，定期将履行监督职责的情况向所在选举单位党员大会或党员代表会议报告，接受党员群众的监督评议。
3.加强队伍建设，提升监督水平。乡镇党代表监督工作能否取得实效，离不开一支能监督、敢监督、会监督的党代表队伍。选聘党代表监督员，要综合考量，既要看思想政治素质、工作表现，又要看议事水平、监督能力，还要看能否密切联系群众、敢不敢讲真话。从盐城的实践看，老党员代表和无职党代表是一支重要的监督力量，这些同志经验丰富，顾虑较少，时间相对充裕，监督效果比较好。在这方面，笔者认为，一要结合实际，根据本地乡镇党代表知识结构、从事职业、专业特长等情况，选好党代表监督员，组成若干监督小组。二要保证各监督小组中不担任公职的乡镇党代表的比例，充分发挥他们有时间监督、敢于监督的优势。三要加强对党代表的教育培训，制定并落实培训计划，采取以会代训、党校集中培训、专题讲座、经验交流等方式，切实增强党代表参与监督的意识和履行职责的能力。四要在明确党代表权利义务、职权职责基础上，建立科学的考评机制，定期对党代表履职情况进行考核评比，对优秀代表进行表彰奖励。五要建立健全保障制度，为代表切实履职提供制度、物质和组织保障。
乡镇党代表监督工作流程图
4.提供组织保障，健全具体制度。一是加强组织领导。市、县（市、区）党委要把乡镇党代表监督工作列入党的建设的重要议事日程。各级纪委、党委组织部门要密切配合，加强对乡镇党代表监督工作的组织协调和督查指导；乡镇党委、纪委具体组织实施乡镇党代表监督活动。二是提供必要条件。党委要根据实际情况，为乡镇党代表开展监督活动提供各种必要的条件。三是完善具体制度。党代表在行使监督权中要做到有章可循。四是严格考核。市、县（市、区）党委、纪委要将开展乡镇党代表监督工作纳入党建考核和党风廉政建设考核体系，加强检查指导，推动工作落实。
（四）把握趋势：推进党代会常任制改革发展与发挥党代表作用的良性互动
实行党代会常任制是发展党内民主的必然趋势，党代表任期制是发挥党代表在党代会闭会期间作用的前提，是党代会常任制改革的有机组成部分。党代会常任制改革的力度，决定了党代表发挥作用的程度，而党代表发挥作用的成效，又影响着党代会常任制改革发展的成效。
笔者认为，在发展党内民主问题上，我们必须以全球视野审视和加强党内民主建设，发扬改革创新精神，适应世界发展潮流和时代前进步伐，使我们的党内民主发展更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。关键是要解决怎样完善党的代表大会制度，实行党代表任期制。有学者将党代表在闭会期间发挥作用的模式归纳为三种：第一种是仅发挥常任党代表的作用；第二种是常任党代表发挥作用+党代会届中会议；第三种是常任党代表发挥作用+党代会年会。尽管第三种模式在运作中困难较多，但从提高党的执政能力和保持党的先进性，以及发展党内民主的时代性来看，“常任党代表发挥作用+党代会年会”的模式应成为探索发展党内民主的方向。因为这种模式，一方面保证了党代表主观能动性的发挥和党员主体地位的体现；另一方面，通过设立党代会年会，要求党委重大决策都须经过党代会讨论审议、党代表集体决策，党委及其部门工作都须接受党代表的监督评议，又进一步从体制机制上为党代表履职创造了条件。同时，还能使党代表职能得到进一步增强，地位得到进一步提高，使党代会真正成为最高决策机关和最高监督机关[1]。
在新形势下发挥党代表的监督作用，需要探索的问题很多，结合盐城的实践，笔者认为，必须注意把握好以下几个方面的问题：一是借鉴人大的做法，给予党代表监督应有的政治经济权利保障。二是科学界定党代表与人大代表的职责范围。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党代表工作的内容主要是围绕党在这三个方面的建设情况，而人大代表监督的直接对象是“一府两院”，只要在这方面加以明晰，就可以避免党代表与人大代表职责雷同和政治资源浪费等问题的发生。三是建立党代会常任制常设机构。主要职能是，组织党代表开展相关工作，接受党代表提案并负责提交全委会，检查验收全委会交有关部门整改的结果，组织重大议题讨论等。四是党代表接受党员的监督。根据权力授受关系和权力授予原则，党代表与党员之间存在着逻辑清晰的权力授受关系[2]。党代表接受党员的委托行使监督权，但这种权力不是不受制约的权力，党内民主要求党内任何权力都应受监督，监督者也应受监督，党代表行使监督权力的情况必须受到党员的监督。
本文在调研过程中，得到中共盐城市纪委王加林、朱伟等同志的支持和帮助。
收稿日期：2009-11-10