从“二五减租”运动看民国时期土地政策之实施，本文主要内容关键词为：二五论文,民国时期论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K06 文献标识码：A 文章编号：1009—5675（2006）02—176—04
“二五减租”是南京国民政府一项具体的土地政策，曾大张旗鼓地宣传实施过，并曾在局部地区取得一定成效，但总体看来是以失败而告终，其中原因，颇为复杂。本文试图通过对“二五减租”运动的介绍，分析该政策产生、实施的特定环境，展现其时进时退的历史必然性，由此说明，从土地政策的制定到实施并非一个简单的转换过程，涉及到政策制定者和实施者的阶层利益和特定的社会背景，而政策背后的这些社会因素或多或少会影响到立法者和实施者的判断和选择，使得政策制定的预期目标难以实现，而由“二五减租”政策的实施结果，也初步预示着土地法实施的最终结局。
一、“二五减租”政策之由来
1.“二五减租”政策的提出
关于二五减租最早的由来，学界讨论不多，似乎没有定论。 第一种说法是“1922年由沈定一在浙江萧山的衙前镇组织农会时首先实行”①，第二种说法是“中共于1926年7月在《对于广东农民运动决议案》中提出来”②， 第三种说法则认为该政策是“1924年11月由孙中山所签订的命令”③。其实，减租减息一直是当时农民运动中的一项重要措施，只是没有贯之以“二五减租”的字眼，其最正式的提法应该是在《关于本党最近政纲决议案》④ 中，即“减轻佃农田租百分之二十五”，含义不是很明确，准确的讲，应该是“着原租额减轻佃农田租百分之二十五”，并在后来的法规文件中有进一步的说明。在1930年《土地法》第177条中规定为：“地租不得超过耕地正产物的收获总额千分之三百七十五，出租人不得预收地租和收取押金”，在1935年《中国经济年鉴》中进一步明确为：“二五减租者，以农作物正产之全收获量先减25％，以偿佃户所填之资本。所剩之75％，归佃农业主各半均分。故租额系全收获量的37.5％，农业副产品，纯归佃农所有，不另起租”。⑤ 此外，二五减租也不同于灾年减租的惯例，而是在正常年景下按原租额减少25％。因此，二五减租是在承认地主土地所有权的前提下，减轻农民负担的基本土地政策，理论上能保护佃农的必要劳动产量，并使其获得部分剩余劳动产量，是保障佃农的一项具体方案。此项政策虽历年有所修改，而基本原则并没有变化，是南京国民政府主要的和实际执行着的土地政策。
2.“二五减租”政策产生、实施的社会背景
纵观“二五减租”政策产生、实施的历程，不难发现其背后隐藏着的众多社会因素，而正是这些纷繁芜杂的社会因素对“二五减租”运动的发展，有着不可否认的重大影响。经济因素是法产生的必然基础，而在此基础上又有相应的政治文化等因素共同促成法之产生，土地政策（法规）也不例外，其产生的经济因素主要是土地问题，而为解决土地问题提出的对策就是所谓的土地政策。
（1）经济因素。土地私有和租佃制度是民国农村社会体系最主要的基础， 民国时期，封建的租佃问题依然存在，并愈演愈烈，主要表现为：① 在地租形态上，实物地租占据统治地位，还存在劳役地租的残余。在不少地区，佃户不仅要向地主支付地租，还要供给无偿劳动之类的劳役，其名称种类繁多，如湖南的应工、江苏的送工、江西之工租以及仆役、包里工、租力等。② 就地租量和地租率而言，租额过重、地租太高。据陈翰笙的说法，中国地租之高，每当全收获的百分之四十到六十⑥，正如卜凯教授《中国农场经济》一书中所说的：“如果将公平地租解释做依照主佃双方对于费用供给的比例而分取收获物，佃户所得的太少，地主所得的也太多”。⑦ ③ 租约条件比较苛刻，并以此作为加租撤佃的理由。如佃农于农闲时要为地主服役，年节时要对地主馈赠，田土改良物的无价没收，副产品的任意勒索，缴租斗量的漫无标准，以及预租、押租金额的奇重等，甚至更有高利贷的盘剥。这一切使得租佃关系更为恶劣，此起彼伏的业佃纠纷以及减租减息运动由此兴起。
（2）思想因素。 “平均地权”是国民党解决中国土地问题的纲领性的土地政策，其具体的实施方案是用和平的方法，以发展生产为条件，对土地的使用加以相当的限制，使土地由私有制渐渐演进为土地国有制⑧，也就是采取减租、加税及限田等办法，来保护佃农，迫使大地主放弃土地所有权。考虑到当时的社会背景，再加上一直以来的土地私有传统，减租不失为一项切实可行的土地方案，减租减息，既可减轻农民负担，也不否定土地私有，因而为国民党所采纳，得到具体的实施。而土地法在起草中也遵循此种观点，因而有《土地法》第177条的规定，并且这种思想也得到官方文本的证实，“保障佃农与二五减租可视作一事，为国府当前唯一之土地政策，二五减租不过是保障佃农具体方案之一。中山先生所手定的土地政纲是平均地权……可是国民党具体的土地政策，仍只是保障佃农入手”。⑨
（3）政治因素。北伐战争和农民减租减息运动的热潮曾席卷大半个中国， 革命的理论和斗争的事实说明，减租是当时容易收效而亟待施行的一项土地政策。国民党先后出台一系列政策规章，以指导减租运动，即便是在合作分裂后，该政策也得以继续地执行。在国民党，它更是当时“唯一可行的土地政策”，而中共也提出并实施了自己的土地政策⑩，激发农民生产的积极性，促进农业生产的发展，对同时期国统区内的二五减租运动多少有些影响，两者实施的不同效果也形成了鲜明的对比。正如国民党官员所强调的：保障佃农不仅是经济的问题，更是社会的问题，“就政治的意义来讲，农村中业佃关系之不良，每成祸乱的造因……佃农是否易于接受共匪的鼓动呢？这就完全要看当地承佃条件的优劣与业佃关系的良否而定了”(11)。
（4）法律因素。二五减租毕竟是一个相对抽象的土地政策，要具体贯彻落实还有赖于法律的明确规定，为确保运动的顺利进行，自中央到地方都有相应的规章出台，为政策的实施提供了法律依据。国民党中央自1926年首次提出该项政策后，又在《对农民问题决议案》（1927年3月）中加以重申，此后， 《佃农保护法》（1926年5月）、《保障佃农改良租佃暂行办法》（1929年）、 《业佃纠纷仲裁法草案》（1929年8月）、《土地法》（1930年）、《租佃暂行条例草案》（1932 年12月）等相继出台，再加上各省已经颁布的二五减租法规，共同促进了该运动的发展。
二、“二五减租”运动之历程
1.“二五减租”运动之阶段
1927年大革命时期，二五减租曾在北伐军占领的省区不同程度实行过，在二五减租条例公布之前，广东于1926年首先实行二五减租，当时由农民协会执行，并且还有中共的积极参与和推动，进行得比较猛烈。同时，湖南、湖北、江苏等省也相继颁布减租条例施行，但在推行中遇到实际的困难，许多省的条例未经施行就相继取消，唯独浙江省是个例外。“其条例较他省详密，进行亦较为紧张。以视他省如昙花一现者，惟浙江省二五减租自实行以来，曲折亦多。……实施的历史也较长，可资借鉴与研究之处极多”(12)，故这里主要是以浙江的二五减租运动来重点讲述，通过其条例的发展变化，简要说明该运动之变化历程。
（1）开始和兴盛阶段。1927年5月，国民党浙江当局在《浙江省最近政纲》中明确规定：“减轻佃农田租百分之二十五。遇有重大灾歉时， 更得酌量减轻之”(13)，由此拉开了浙江二五减租运动的序幕。同年11月又公布《十六年佃农缴租实施条例》4条和《十六年佃业纠纷仲裁委员会暂行仲裁条例》， 作为具体实施的法律依据，这些条例基本秉承了中央的二五减租精神，为二五减租提供了组织保障。但因该办法公布时已过秋收，没能得到充分施行，可谓只有减租条例，却没有实际的推行，“减租运动除萧山几县素在实行者，尚有相当之成绩外，余则皆无声无息，绝未推行”(14)。1928年，该实施条例又修改为《十七年度佃农缴租章程》，并颁布《佃业理事局暂行章程》，使其内容更为完备和严密，有力推动了减租运动的开展，其施行效果如事后官方所评价的，“先后施行，稍见成效”(15)。省各级党组织还派员组建省县级佃业理事局及其区乡办事处，派员指导减租运动，无论实施范围还是实施的力度都有较大的进展，因而被称为“浙江减租运动之黄金时代”(16)。
（2）挫折和失败阶段。“黄金时期”的减租运动，多少减轻了农民的负担，损害了大小地主们的利益，因而遭到他们的强烈反对，地主们积极活动，以无力缴付田租和将不缴田租相威胁，要求取消二五减租。浙江省府主席张静江于1929年4月省府第217次会议中，正式提议取消二五减租， 此举遭浙江省党部的坚决反对，经中央派员调处，1929年8月再次改定浙江省二五减租暂行办法， 订有《浙江省佃农二五减租暂行办法》15条、《浙江省佃农二五减租暂行办法施行细则》26条和《浙江省佃业争议处理暂行办法》57条。修订后的条例在手续上较之以前完备，但在内容上却较之先前规定有所退步，其虽在名义上保留了二五减租的提法，但较之1927年、1928年的规定，发生了根本性的大倒退，其实施范围及效果自然大打折扣，佃农之能真正获得减租实惠的，几属寥寥，到此，“浙江的二五减租黯然失色，名存实亡”(17)。1932年7月减租暂行办法又再次进行修正，诸如减租办法的变更、业佃纠纷仲裁机关的变更以及限制撤佃等规定，“使佃农所受到的保障，反远不如以前了”(18)，因而自1932年后，减租已不能切实执行，完全陷入停顿状态，减租令最终成一纸空文。
2.失败原因之分析
（1）党派之争影响实施。正如有学者所论断的(19)，发生在南京国民政府建立初期的派系斗争，无形中为二五减租运动在浙江的兴起，营造了一个良好的政治氛围，提供了发展的契机，促进了减租运动的发展，但同时也为该运动的失败没落提供了最有力的解释。以萧铮为首的浙江省党部主要成员与以张静江为首的国民党元老派之间，围绕二五减租问题，发生了激烈的冲突和斗争，派系斗争中伴随着权力的转移，而在权力转移的过程中，某些政策的推行无疑会受到影响。据萧铮的说法(20)，当时佃业理事局之理事多由各县党部委员兼任之，浙江省各县二五减租，事实上均由各县党部主持推行，也正因为如此，浙省的此项运动才进行的较为长久(21)，也因此遭到地主的极力破坏和反对，党部成员中有被逮捕关押的，如省部委员胡建中，也有被当地土豪劣绅所刺杀或诬陷者，如天台县党部朱良庆等。减租运动“受到代表大地主（省政府主席张静江）的省政府的抵制，它通令各县政府禁止二五减租，甚至出布告宣称主张二五减租就是共产党”(22)，此举遭到省党部的极力反对，派系斗争开始公开化，后经中央派员调解，另订条例，才得以缓解。
（2）缺乏基层实施的推动力。减租运动牵涉到地主豪绅的利益， 因而遭到他们的激烈抵制，如进步学者所指出的：“租佃制度是否能够彻底改革，主要关键的还不在改革办法是否周密，而在乡村政权究竟在谁的手里，如果地主豪绅掌握乡村政权，那末任何周密办法都是无法推行”的(23)，而“中国的农村行政，为地主的广大势力所渗透，税收、警务、司法、教育，统统建筑在地主权利之上”(24)，试想在这样的基层政权上要真正实施二五减租，损害大小地主们的利益，谈何容易。作为大地主大资产阶级利益代表的南京国民政府，试图通过二五减租来保障佃农利益，缓和农村的阶级矛盾，巩固其政权，但在贯彻实施中却危及了乡村地主们的利益，自然遇到不少阻力，“他们的办法，一方是利用在乡村的势力来压迫农民，一方利用不缴田赋的手段来抵制政府”(25)，使减租运动进行得很不顺利，减租的收效非常有限，比如浙江平湖县因有永佃制的关系，农民在二五减租中不但没有受益，反而因此遭殃，最终使减租变为加租，地主则利用农民的不知内情，故意鼓动农民起来反对二五减租，以致发生许多纠纷，而负责调节纠纷的乡政人员大多自身就是地主，自然决不愿揭穿这种秘密。(26)
（3）政策法规之问题。① 中央减租法规滞后于各省的减租法规和减租运动，没有真正的发挥效用。内政部曾于1928年12月拟定《保障佃农改良租佃暂行办法》8条，但并没有颁布。1932年6月参照各省业经实施的租佃法令，作成《保障佃农的原则》9项，分咨各省，征求意见，到11月，再根据各省意见， 修正通过《租佃暂行条例草案》19条，而此时的二五减租已是偃旗息鼓，纵使中央的条例再好，已无用武之地。② 浙江省之减租法规，多次修改，变化频繁，让人无所适从。如前所述，自1927年到1932年间，浙省先后颁布4个主要的减租法规，几乎每年一次修正， 诸如减租的办法、佃业纠纷的处理机关以及撤佃的条件等，都是几经变化。法规的朝令夕改并非一件好事，一方面说明其本身不够成熟完备，另一方面也给法规的适用带来困难，缺乏知识的佃农们很难了解条例的抽象内容，当然更难理解制定者修正条例的一番煞费苦心，也因此给地主们钻了空子，他们利用农民对条例的一无所知或是一知半解，硬是将二五减租变为加租，鼓动农民起来反对二五减租，引发不少业佃纠纷。③ 法规条例本身也存在不少问题。“过去的二五减租之所以在浙江以外地区成效未着，一方面是农民知识水准不够，同时也是制度本身存在若干缺点，不易推行，例如37.5％这个数目字，很多农民就不容易搅清楚”(27)。“浙江省在实施二五减租的初期，所以不易得到良好的效果，就是因为只重视减租，而忽视了限制撤佃”(28)，地主对不服从其意志之佃农，往往夺其土地，重新租与驯服之佃农。因此，当佃农尚未享受到减租之利时，已经失去土地耕种了。正如官方所总结的，“各县自遵照条例办法实施以来，虽有相当效果，顾以办法未能尽切实际情形，事实上仍未免利弊迭见，窒碍既多，纠纷无已。农民转受地主仇视之痛苦，殊失本党施行减租之原意”(29)。此外，二五减租政策自提议到实施的时间比较短，实施的准备和宣传工作都没有很好到位，也为地主乡绅们欺骗和恐吓佃农提供了机会。
三、影响及评价
以浙江省为代表的二五减租运动，轰轰烈烈地开始，却以失败而告终，其前后之影响颇值得研究。其实，中央的态度一直是比较明确的，如内政部长黄绍构所讲的：“实施二五减租，本是一件麻烦的事。我们不应该怕麻烦而不去做，而应该努力去排除障碍。如果因为实施二五减租的结果，每县司法机关中增加了一两千件业佃纠纷的诉讼，而几百万农民得到了减租的实惠，在我们并不算是损失啊”！(30) 关键还是如何去实行，什么人去实行的问题，中央的政策只给出了最高的原则，各地方则根据各自的情形，规定具体的实施办法。1927年之后的减租运动(31)，虽在部分地区有所进行，但远不及此次之浩大声势。而对于此项政策，始终有两种截然不同的观点伴随左右，赞成者认为此举可以减轻佃农负担，保障佃农利益，浙江农村能保持相安局面，“胥出二五减租之赐”(32)，反对者则认为它违反供给需要的原则，使农村地价低落，田赋减少等，总之是见仁见智，各执一是，那实际的结果又是如何呢？官方人物对此有所总结，观点颇为消极，“减租之有利于佃农，殆可无疑。惟佃农因减租增加之收入，甚属有限，亦为事实。……以此十余元增加之收入，欲于农民经济生活上有若何改变，殊难之，至欲藉减租手段，以达到耕者有其田之目的，去题犹甚远也”(33)，可见，官方已由当初的信心满满变得开始怀疑了，即便那些站在农民立场的人也开始反对佃农保障政策了，即“政策虽是对的，而实施的办法，却每每陷到地主主义去，佃农保障办法既给了农民某些权利，又课予了不少义务，对权利，农民无力取得，而所承担的义务，却被地主严格责成，于是所谓保障佃农，结果反束缚了佃农”(34)。固然，政策本身不值得怀疑，值得怀疑的倒是政策的实施者以及实施的具体环境。
总之，由二五减租政策的制定和实施来看，良好政策的提出固然是必要的，关键还在于能否真正得到实施。政策的制定应充分考虑到，其实施的基础是否坚实完备，其是否具有可行性和可操作性，这样出台的政策才具有真正的生命力，而这过去的经验教训，对我们现在，无疑具有借鉴和警醒作用。
注释：
① 萧铮：《土地改革五十年》，台北中国地政研究所，1980年版，第7页。
② 《中共党史研究论文选》下册，湖南人民出版社，1984年版，第88页。
③ 金德群：《中国国民党土地政策研究》，海洋出版社，1991年版，第143～144页。
④ 1926年10月， 中国国民党第二届中央委员会及各省市代表联席会议通过该决议案，提出“减轻佃农田租百分之二十五”，即所谓的“二五减租”政策。
⑤⑨(12)(15)(29) 《中国经济年鉴》上，上海商务印书馆，1935年版，第113、91、91、91、113～114页。
⑥ 陈翰笙：《现代中国的土地问题》，《中国近代国民经济史参考资料》（一），中国人民大学，1962年版，第20页。
⑦ 田秋烈：《中国地租的形式和性质》， 选自《中国近代农业经济史参考资料》（一）中国人民大学，1962年版，第96页。
⑧ 何海晏：《平均地权与土地法》，《民国法学论文精萃》民商法律篇， 法律出版社，2004年版，第48页。
⑩ 1927年，中共“八·七”会议正式确立土地革命方针，决定用农民的暴动来推动土地革命，具体土地政策也几经变化，从“只没收大地主土地”到“没收一切地主土地”，再到“没收一切土地，实行土地国有”。1928年，中共“六大”通过《土地问题决议案》，提出“依靠贫雇农，团结中农，中立富农，消灭地主阶级”的阶级路线。
(11)(18)(34)(25)(28)(30) 郑震宇：《中国之佃耕制度与佃农保障》， 《地政月刊》第1卷，1933年第3期，第303、484、496、481、495、495页。
(13) 《浙江民政月刊》，第1期。
(14)(16) 萧铮：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，1967年版，第65册，第33967、33969页。
(17)(20) 萧铮：《中国人地关系史》，台湾商务印书馆，1987年修订版， 第273、272页。
(19) 王合群：《国民党派系斗争与二五减租运动的兴起》， 《民国档案》2002年第2期，第59页。
(21) 比如，江苏的减租运动同样始于1927年，但推行的努力， 远不如浙江……浙江的二五减租运动始终是由党部来推动的。历次的减租章则，都是由省党部和省政府会同制定之。江苏的减租法令只是由省政府单独制定公布而已。参考郑震宇《中国之佃耕制度与佃农保障》，《地政月刊》第1卷第4期，1933年，第485页。
(22) 《中国农村》论文选，上册，北京人民出版社1983年版，第20～21页。
(23) 益圃：《中国地政学会怎样改革租佃制度》，薛暮桥、 冯和法编：《〈中国农村〉论文选》（上），人民出版社，1983年版，第342页。
(24) 《陈翰笙文集》，复旦大学出版社，1985年版，第61页。
(26) 平湖县因有永佃制，大地主的租额往往在37.5％以下， 此时地主们以为有律可援，纷纷增加田租。吴晓晨：《平湖的租佃制度和二五减租》，《东方杂志》第32卷，第24号，第119页。
(27) 《中央周刊》10卷10期，第10页，1948年3月。
(31) 1943年陈诚领导“鄂西减租”，由于各县政府士绅均不肯真正赞助二五减租的推行，湖北的减租就半途而废了。1945年10月行政院颁布命令实行二五减租，农林部也曾于1946年举办二五减租之调查，对苏豫皖浙赣郑粤桂湘各省之租佃制度及推行二五减租的情形进行调查，编成详细的调查报告，再次强调推行二五减租是保障佃农，扶植自耕农，实施民生主义的国策。参见《“中华民国”史档案资料汇编》第五辑第三编，江苏古籍出版社，第104页。
(32) 萧铮：《序》，洪瑞坚《浙江之二五减租》，正中书局，1935年版。
(33) 洪瑞坚：《浙江二五减租问题》，《地政月刊》第3卷第5期，1935年版，第681页。