建立权责明确的国有资产管理体制的若干构想——学习十四届五中全会《建议》的体会，本文主要内容关键词为：权责论文,全会论文,五中论文,十四届论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确提出了“要建立权责明确的国有资产管理、监督和运营体系，促进政企分开”，并且把建立上述体制列为配套改革的重点之一。这样地提出问题和任务，充分反映了近几年国有资产管理体制改革实践的要求，说明我们党对国有资产管理及其体制建设认识的不断深化和发展。在今后十五年的时间内，随着社会主义市场经济体系的建立，不失时机地建立与之相适应的国有资产管理、监督和运营体系对于巩固社会主义公有制的主体地位，切实从整体上搞好国有经济，具有十分重大的意义。
一、关于权责明确
为什么要将国有资产管理体制的基本要点确定为“权责明确”呢？讨论这个问题之前，有必要对国有资产流失的现象和原因做一个简要的分析。我个人认为，所谓国有资产流失，说到底是国家作为国有资产所有者权益的流失。这种流失不同于一般实物资产的流失，它实质是国有资产的权益及其可以产生的收益的流失，即财产权利的流失。这是十分危险的，产生这种现象的原因并不是资产的所有权归属不清，国有资产属于国家所有是清楚的，而根本的问题是无人负责。这种无人负责并非没有机构对其负责，因为事实上众多的政府部门都在负责，但又都不负责，即没有一个权责明确的国有资产专司机构。在这种情况下，“权责明确”就显得非常重要了。
在市场经济的环境下，国有资产管理的基本责任是保证国家投入资本的安全和增值。除此之外，并没有其他的责任。这与计划经济条件下是完全不同的，一是管理的对象已经由实物形态的资产转变为以价值形态为主的国有资本；二是管理方式由过去从投入到产出的产供销全过程的直接管理转变为以资本运营监督和资本效益考核为主的间接管理。因此国有资产管理机构应该从建立良好的资本运营机制和建立国有资本管理制度上采取措施，既要把国有企业推向市场，又要适应市场经济的规律，用经济的手段来管理国有资本。
与上述责任相适应的权利是什么呢？与计划经济不同，在市场经济的条件下，国家作为国有资产的所有者应该享有重大决策、选择经营者和依法收益的权利。而这种权利的行使，不是由政府依靠行政手段去实现，而主要通过国家授权经营国有资产的单位的董事会来体现。这就要求把管资产与管人（选择经营者）相结合，要求管资产主要依靠对资本运营的监督和资本效益的考核来实现。这是管理体制和管理方法的重大改革，只有这样，国有资本才可能从行政性束缚中解脱出来，从而具有与其他资本相互竞争，并且不断扩展优势的能力。
建立权责明确的国有资产管理体制就要将上述职责和权利统一起来。在计划经济的条件下，政府的各个部门将国家作为资产所有者的权利划分成若干部分，分别由各个经济部门和其他部门去管理，而缺少对应的责任；因此政府机构只重视权利的行使，而忽视以至完全不承担权利行使的后果所产生的责任。政府的各个部门依据行政手段行使国有资产所有者的职能，直接干预企业的正常经营，将行政管理职能和国有资产所有者职能混为一体，使企业成为政府的附属物；除此之外，还将社会应该承担的某些职能推给企业，如社会保障、公共福利等等，从而使企业负担日益加重。这就是我们通常所说的政企不分。因此，切实解决政府的社会经济职能同国有资产所有者职能分开的问题，才是真正解决政企分开问题的关键。
将国有资产所有者的权利和责任统一起来，就必须对现有的政府机构进行必要的改革。要依据十四届三中全会的精神，把政府的社会经济管理职能同国有资产所有者职能分开作为机构改革的基本指导思想。政府的社会经济管理职能同国有资产所有者的职能是有严格区别的，其一，社会经济管理职能是面对全社会的，既包括国有经济，也包括大量的集体、私营、中外合资等非国有经济的成份；而国有资产所有者的职能则只是面对国有经济的，即国家以所有者身份出资形成的那部分资本权益。其二，政府一般经济管理职能主要表现在为各种所有制的企业创造一个平等的竞争环境，政府对各种所有制的符合国家产业政策的发展是一视同仁的，政府追求的目标是企业经济稳定、协调和健康的发展；而国有资产所有者的目的则集中表现为对国家出资的企业的资本的增值上，并通过国有资本在关键行业、基础产业的控股和垄断经营，保证国有经济处于整个国民经济的主导地位。其三，政府的社会经济管理职能一般通过政府的行政手段和宏观经济调整手段，如财政手段、信贷手段、税收手段等予以实现，在市场经济的环境下，主要依靠宏观经济的间接调控手段来实现；而国有资产所有者的职能则应以出资者的身份通过企业体现所有者意志的机构来实现。当然，这两种职能也是有相互联系的。但是区别两种职能的性质和两种职能的不同行使方法也是十分重要的，应该引起我们高度重视。
依据这一思路，我们应将建立权责明确的国有资产管理体制和整个政府机构改革配套进行，根据政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离的原则，一是增强宏观调控能力，把综合经济部门逐步调整和建设成职能统一、具有权威的宏观调控部门；二是构建国有资产专司机构，并将其职责与权限统一起来，全面负责国有资本的管理和运营的监督；三是将专业经济部门逐步改为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。
发展和规范市场中介组织，将国有资产管理和监督的一部分职能下放给社会中介机构去完成，尤其是要强化会计师事务所、律师事务所和资产评估事务所。还应考虑逐步建立对国有企业的公正的评价机构，包括对国有企业业绩和资信的评估，从而既把国有企业有效地置于政府的监督之下，又防止出现政府直接干预企业的局面。
二、关于国家授权经营国有资产的单位
在条件具备的情况下，逐步组建起一批国家授权经营国有资产的单位是十四届五中全会明确提出的一个任务，也是国有资产管理体制的一个重要环节。提出这样的构想是基于以下理由：第一，在市场经济的环境下，国有资本与其他社会资本处于竞争的地位，资产的所有者和经营者必须对瞬息万变的市场做出敏捷的反映，从而保证资本的经营处于高效的状态，而政府机构则很难做到这一点，因此将一部分国有资产授权给若干个经营单位，由它们去负责其保值和增值，并对政府负责是一种可以探索的途径。第二，这样做也有利于促进政企职责分开，在政府和一般性生产企业之间构造成一条隔离带。政府的意图主要通过国有资产授权经营机构去实现，防止了政府机构去直接干预生产经营企业。第三，有利于将企业与政府专业经济部门之间的行政隶属关系改变为规范的产权关系，即由国有资产经营机构依据投资比例与企业形成的全资子公司、控股子公司、参股子公司的关系。第四，有利于企业规模效益的形成。现在我国国有企业的规模生产距离世界先进的企业集团还有很大差距，形成规模效益是促进企业提高经济效益的一个重要问题，也是成为世界先进企业的必由之路。利用建立规范的产权关系，使其成为促进企业规模效益的一个手段，是我们应该借鉴外国的一个重要经验。
这种国家授权经营国有资产的单位与政府之间的关系应该是：第一，由政府选派这些国家授权经营国有资产单位的董事会成员并决定其任免；第二，政府依靠国有资产管理部门和社会中介性评价机构对这些经营机构的业绩进行评价和考核；第三，政府决定其资本收益的处置，包括将利润全部或部分留给经营单位，或收取税后利润将税后利润继续投入到某一领域等。
国家授权经营国有资产的机构生长点在那里？对这个问题我们不能简单地从理论上去推导或者脱离我国的实际去思考问题，这类经营机构的产生要充分考虑到我国市场发育状况、法律的完备的程度和企业微观的基础。除此之外，政府机构改革的进程也与这类经营机构的形成有至关重要的关系。
从目前的条件看，组建国家授权经营国有资产机构主要的途径有三个：一是将企业集团的母公司改组成以控股为主要形式的国有资产经营机构。鉴于这类集团中母子公司关系已经具备了雏形，因此改革中的利大于弊，负面效应较小。二是将全国性的行业总公司改组成控股公司，这是党的十四届三中全会决议提出的。从我国行业总公司的情况看，必须逐步将其行业管理和少量的行政职能分离出去，才可能成为规范的控股公司，这种形式负面效应也较少。但只有充分考虑到行政职能和行业职能的分离，才有可能将其改组的负面效应减少到最小。目前应通过试点稳步推开。三是将少数具备条件的政府专业经济部门改造成控股公司，这是很难的一件事。所谓具备条件是指目前专业经济部门与企业之间的关系能否改组成母子公司的关系；改组后的规模是否适度，是否既有利于形成规模效益，又有利于市场竞争；行政职能和行业职能能否得到有效地分离。这种形式在我国目前市场发育尚不成熟，法律尚不完备的条件下，绝不可以轻易推开，否则将造成大量的行政性公司的出现，不仅不利于整个企业改革的深入，也不利于政府机构改革的顺利进行，这是应该引起重视的一个问题。
综合上述的分析，在我国组建国家授权的国有资产的经营机构关键在于规范的政策引导和完善的法律条件。既要看到组建这类机构的利，也要充分考虑到可能产生的弊端。在改革引导不力的情况下，采取一刀切或一哄而起的办法将会导致改革不应有的损失。即使在市场经济发达的国家里，控股公司也有过许多失败的教训，这主要是因为，控股公司极易带有行政色彩，继续用行政手段干预企业的正常经营；控股公司在优势企业和劣势企业之间抽肥补瘦；母公司和子公司之间的集权、分权关系处理不当，导致控股公司失败，这是我们应该引以为训的。
我国国有企业的情况十分复杂。控股公司不应该也不可能是国有资产经营机构的唯一形式。这是因为，真正具备形成控股公司条件的毕竟只是一些大型企业或企业集团，以及与之配套的中小企业群体。但除此之外，中国还有大量的中小企业，不可将几十万个企业都纳入控股公司去管理和经营，应该也必须允许其他组织形式的企业存在。在专业经济部门的改革上，组建控股公司也不应只是唯一的形式，相当一部分专业经济部门应该改组成自律性的行业组织，一些不符合市场经济要求的专业经济部门应该进行必要的撤并。
为了切实组建好国家授权经营国有资产的单位，做到兴利除弊，必须对组建工作采取积极、科学的态度，重点在规范上下功夫。对于利大于弊的形式，应该胆子放大一些，步子放快一些；对于弊大于利的形式，则应采取十分谨慎的态度，只应在小范围内试点，切不可盲目推开。只有这样，才能使组建工作稳步、扎实地向前迈进。
三、关于机制与制度
建立有利于国有资产保值增值的机制和制度，是从根本上解决当前国有资产效益不高和流失严重的途径。衡量国有资产管理体制是否有效，关键在于它是否建立起这样的机制和制度。
所谓有利于国有资产保值增值的机制，是指占有国有资本的单位，适应社会主义市场经济的要求，自动地调整自身行为，包括调整经营方式和经营行为，以寻求国家资本最大限度的保值和增值。这应该是企业对市场自动的灵活的一种反映，而不是政府强制的结果。我国目前企业效益不高的根本原因是缺少这种机制。
建立有利于国有资产保值增值机制的核心是培养企业良好的利润动机和自我积累、自我发展的动力。而培养企业形成良好的利润动机和自我积累、自我发展的动力，就必须解决当前企业普遍存在的收入超分配问题。产生超分配的原因主要是国家资本的代表者不明确，所有者对企业重大决策的约束力偏弱，同时经营者不能从资本增值中获得相应的劳动报酬。于是大多数经营者采取了短期行为，近年来国家通过减税让利以及在一定时期内不收取企业税后利润等方式，给企业发展提供了相当的扩大再生产的资金可能，但由于没有形成企业自我发展的动力，超分配的问题仍然十分严重。于是出现了当前企业发展乏力，职工工资收入增长幅度超过劳动生产率增长水平的严重情况。解决问题的办法是尽快地实行年薪制，将企业资本增值与经营者收入挂钩，同时建立起企业业绩评价体系，作为政府与企业之间的中介，客观公正评价企业资本保全和增值的水平，并以此为依据确定经营者的年薪。要科学地计算和利用劳动生产率和工资水平的系数，合理地确定职工报酬，实行有升有降的浮动工资为主体的工资制度，从而激励职工和经营者共同努力来实现资本的保全和增值。
在建立激励机制的同时，必须同时深化所有者的约束机制，从一般意义上说，所有者更加看重的是企业的长远利益，是资本的增值与扩张。国家的所有者权益在企业中要靠企业中的所有权代表机构来行使，一般是企业中的董事局会来行使，可以考虑在国有资产管理机构中建立董事局一类的机构，专门考核和评价派出董事会成员的业绩，并据以决定其年薪。要逐步考虑将董事会成员的收入从企业中脱离出来，以形成董事会对经理人员的有效约束。
要重视制度建设，特别是在由计划经济向市场经济过渡时期，企业的良好机制尚未建立，企业行为也很不规范，在这种情况下，要着眼于从根本上解决问题，既要重视机制的培养，也不可忽视制度的建设。要通过制度的建立，规范企业投资、商品经营、资产转让、收益分配等重要行为，以保证企业按照市场经济的基本原则办事。要十分重视基本法规的建设，使企业资本经营行为符合社会主义市场经济的一般规则，做到以法治产。企业违反国家法律，造成国家所有者权益的流失，要能够及时、严厉地制裁，这是国有资产保值增值的重要保证。
目前我国正处在计划经济向市场经济转变，由粗放型增长向集约型增长转变的关键时期。在这样的情况下，重视有利于国有资产保值增值的机制的形成和制度的建设，是十分重要的，两者不可偏废。一方面要考虑培养机制，从根本上解决问题，另一方面要针对改革的实际建立制度，堵塞漏洞。立足机制形成，不断完善制度，是我们在过渡时期的一项基本政策，切实处理好这两者的关系，对于国有经济持续性增长是具有重大意义。
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