进步、民主的历史变革——’97前后香港政制比较，本文主要内容关键词为：政制论文,香港论文,民主论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 ’97前后香港的两种政制迥然不同。’97前香港政府的殖民性质决定了它不是以代表制、分权和责任制为基础的民主政治。’97后香港特别行政区政制体现了民主政治的基本要求。政府是建立在代表制、分权和责任制基础之上的。通过比较，结论是：香港的政制随着主权的回归，正在发生一场进步、民主的历史变革。
关键词 政制 民主政治 代表制政府 分权政治 责任制政府
1997年7月1日，中华人民共和国恢复对香港行使主权。基本法确立的’97后香港特别行政区的政制与原香港政制迥然不同，其差异集中地反映了香港主权回归的内涵。本文通过对’97前后香港两种政制的性质、结构和运作的比较，说明新政制是中国人民的主权政治，她体现了现代民主政治的基本要求，这一政制将对香港特别行政区未来的发展具有十分积极的意义。
一
香港在1843年被割让，英国女王颁布了“英皇制诰”，正式批准成立香港殖民地。这个被称为“香港宪章”的文件，对香港的政制作了原则性的规定，由此确立的殖民政制沿袭至今。
’97前香港的政制在历史前提上是非民主的，与现今民主政治的原则相悖。现代民主政治的首要原则就是政府（广义的）应是代表制的。由于代表制政府表明的是公民对政治的参与。公民通过选举权和被选举权和享有和行使，使得一个政府逻辑地表现为一个代表民意的机关。然而，香港的政府并不是香港居民的选择，香港居民长期以来一直被剥夺了选举权和被选举权，因此它不是香港居民的代表机关。
英国对香港长达一个半世纪的统治，将其文化制度、经济制度和法律制度等移殖到香港，却不愿把普选制和以普选制为基础的代表政制带给香港。即使在殖民地独立的历史运动中，英国政府被迫采用“殖民地自治”的政策，使得新西兰、南非、澳大利亚等在“英联邦”的名义下，获得了主权自治的“独立”。但对华人占人口绝大多数的香港却不肯让其脱离英国的直接统治。香港的政制其殖民性质经百年而不变，其原始形态被学者称为“早期帝国政治的活化石”。〔1〕
香港政制显著反映这一殖民性质的是“英皇制诰”中规定的总督政治。与其他一些已获得自治而成为英联邦成员国的殖民地总督的象征意义不同，香港的总督是实际的掌权者。港督作为英国女王的代表，控制着香港的政权，全权负责香港的政务，而且“所有文武官员和全港居民都应服从港督”。而香港总督是英国女王委任的，总督临权既不出自港民的同意，也由不得港民的否定。香港总督集行政和立法于一身，其地位就是政府，这样一个政府与现代民主政治相去甚远。
另一方面，为了有效地实施殖民统治，英国对香港采取的是“英人治港”的政策。香港的政府官员，尤其是上层官员的任职资格和条件，实际上是排斥，限制华民参政的屏障。长期以来，政府高级官员不是从香港本地锤选，而是从英国本土或其他英联邦国家招募而来，让其充任政府要职。与华人长期处于无权地位相对应的“外籍公务员”阶层是香港政制的一个特点。这一特点也说明’97前香港政府不是香港居民的代表机关，其根本性质是一个英国强加给港民的殖民政府。
然而，’97后的香港，作为中华人民共和国的一个特别行政区，基本法确立的是中国人民的主权政治，这一政治排除了殖民性质的“总督制”和“英人治港”的政治前提，实现了中国人治理香港的愿望，并以“港人治港”的方式来体现这一主权政治。新政制反映了香港主权的回归、祖国的统一、领土的完整，更反映了中国人民的政治地位。总督政治的废除，意味着香港居民不再被迫地承担效忠英国的义务，香港居民能自由地生活在没有殖民统治和压迫的政制中，自己管理自己的事务。为了实现中国人民的主权政治，基本法第26条规定：“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”这项作为中华人民共和国公民的基本权利，同时也是香港特别行政区永久性居民的基本权利，为代表制政制的产生奠定了基础。
基本法第45条规定，行政长官由香港特别行政区通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。第68条规定，香港特别行政区立法会由选举产生。这样，香港历史上第一次出现了由香港居民行使选举权和被选举权后产生的政府，表明’97后香港特别行政区的政府是香港居民自己的选择，从而表明了香港居民的参政权利从无到有的实现。
二
从民主政治的角度看，’97前后的治权交替，也是一种从集权政治到民主政治的转换。现代民主政治的要素之一是分工或分权政制。分权政制本质上是把政治社会的治理权类型化之后，相应地组织独立的行政、立法和司法机关，使诸机关各司其职，既能提高管理效率，又能相互制约和监督。
’97前的香港政制，由于其殖民性质，决定了这一政制是一种典型的集权政制。’97前香港的政制不是按行政、立法分权来加以组织的，相反是以总督的集权加以统辖。总督是权力的核心，掌有全港最高权力。
在行政上，香港政府就是总督，总督下辖布政司、财政司和律政司等机构，直接执行总督的命令。在’97前的香港政制中，没有谁，也没有哪一个机构能实际地制约总督的权力，虽然现有香港政制中设有“行政局”，但它不是行政机关，也不具有行政管理职权，其性质仅是总督的咨询机构。行政局由总督主持，“有时总督必须与行政局商量，但总是由总督作最后决定……遇有情况十分紧急或者事情过于琐细时，或是遇有该事如向行政局咨询而会使公务遭到重大损害时，就可免去咨询”〔2〕，可见，行政局并非是能实际地制约总督的一个机构。
在立法上，“英皇制诰”第7条规定， “港督向立法局咨询并取得其同意，可制定法律”。这就是说，香港政制中的立法局并不是一个独立的立法机关，更不是一个可以相对制约总督权力的权力机关。其地位也仅是立法的协助机构。立法局变成了政府的立法机构，而总督才是名符其实的立法主体。长期以来，总督一直是立法局当然主席，而执掌行政大权的布政司，财政司和律政司可串位成为立法局的当然官守议员。更有甚者，总督可以解散立法局，而立法局却无任何制约总督的手段。’97前香港政制中的立法局地位之卑微可见一斑。
由上分析，’97前香港政制在结构上是集权的垂直的政制，总督可以决定一切，有学者称香港总督：“可以使自己成为一个小小的独裁者。”〔3〕
’97后香港特别行政区的政制构架与上述全然不同。首先，基本法根据香港的实际情况，规定了行政、立法和司法的分权政制。其中行政长官和香港特别行政区政府执掌行政，香港特别行政区立法会主执立法，法院司审判。
通过选举后经中央人民政府任命的行政长官是香港特别行政区的代表，基本法第48条规定了行政长官的职权主要有：执法权、行政管理权、部分立法方面的权力。尽管香港特别行政区的行政长官任重责大，从新政制的地位看以行政长官为首长的行政处于“主导地位”〔4〕， 但毕竟不同于旧政制中的总督。行政长官不仅要对中央人民政府负责，还要对立法会和香港特别行政区居民负责。行政长官主要职权在于行政，在行使权力时还要受到其他机构制约和监督。
’97后香港特别行政区的行政机关是香港特别行政区政府。政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。政府在行政长官的领导下，负责制定和执行政策；管理各项行政事务；编制并提出财政预算和决算，拟定议案等。与旧政制相比香港特别行政区政府的法律地位十分明确，她是作为执行行政的一个独立的机关，而不是象旧政制中总督直辖下的机构。
’97后香港特别行政区的立法机关是香港特别行政区立法会。与原香港政制中的立法局不同，立法会是由香港特别行政区永久性居民独立选举产生，在新政制中她平行于行政。她受到行政长官的制约，行政长官有权依法解散立法会，但立法会也制约着行政长官，立法会有权依法提出对行政长官弹劾等。旧政制中立法会对总督负责，而新政制中，政府和行政长官却要对立法会负责。立法会的主要职权有立法权、监督权、质询权等。可见，立法会的权力非常重要。
从以上的比较中，我们可以得出’97前香港政制是一种集权的、垂直的、专制的政治，而’97后香港特别行政区的政制则是一种分权的、平行的、民主的政治。从政治理论的价值判断两种政制，其进步是不言而喻的。
三
判别一种政制是否民主，除了考察它有否代表制基础，分析它的权力构成是否按分权原则来加以组织外，还有一个重要的方面，就是政府是否一个责任制政府。所谓责任制政府，是指权力的行使者要对其权力行使的后果负责。如果政府行使权力时有背民意，发生不良后果，则应承担相应的责任。这种责任必须是现实的，通常按法定程序以诸如官员的辞职、议会的解散、首脑的弹劾等表现出来。
’97前香港政府对香港广大居民来讲是否是一个责任制政府呢？回答是否定的。由于’97前香港政府是一个殖民政府，其统治权并非出自香港居民的同意，由此，必然的，香港的殖民政府对香港居民而言就不可能是一个负责的政府，香港居民既然被剥夺了选举权，也就意味着被剥夺了对政府的监督权和对政府官员的罢免权。香港的总督在法律上没有要对港民负责的根据。
其次，香港的总督既不产生于立法局，其任职也无需立法局的同意。因此，他不必象大多数民主政治所要求的那样，去对立法局负责。恰恰相反，立法局倒是由总督组织的，立法局会议由总督主持，议员由总督任免，立法局还时时处于被总督解散的境地。所以，立法局不得不唯总督马首是瞻。可见，立法局的运作是对总督负责的运作。1968年通过的立法局会议议事规则，增加了一些对政府的监督权，但在实际上并不能产生现实的责任结果。就象1985年立法局始有小部分民选议员，但它仍不是代议机关一样。
总督和行政局的关系，乃为香港旧政制的一个特色。行政局是总督的咨询机构，但由总督主持，每周举行一次会议。会议的事项和记录概不发表，议事日程由总督自己决定。当总督的决定与大多数议员相左，总督可拒绝采纳行政局的意见，唯其须向英国外交及联邦事务大臣申述理由。就这项十分疲软的制约，绝对产生不了一个责任制政府。
当然，说’97前香港政府不是一个责任制政府是相对广大香港居民而言的，香港总督的行为却要对英国政府负责。如总督应向英国政府报告工作，任命官员须经英国政府的认可，重大问题必须向英国政府请示等等。这足见这个政府的殖民本质。
’97后香港特别行政区的政府按基本法的规定其运作机制保证了新政府是一个对中华人民共和国公民和香港特别行政区居民而言的责任制政府。
’97后的香港特别行政区长官作为特别行政区首长和最高代表以及政府首长要对中央人民政府，对立法会、对特别行政区居民负责。基本法规定了这些责任，就构成了行政长官的法律责任。
1.对中央人民政府负责的内容：负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律；执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务等。
2.对立法会负责的内容：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会报告工作；有义务答复立法会议员的质询等。
3.对香港特别行政区居民负责的内容：（1 ）政治上的有：维护祖国的统一，领土完整，政治稳定，经济繁荣和良好的治安秩序；（2 ）法律上的有：严格执法，遵守基本法和在香港特别行政区实施的其他法律等；（3）行为上的有：廉洁奉公，尽忠职守等。
在行政与立法方面基本法规定了两个机构在运作中的制约机制。行政对立法的制约表现在两个方面：第一，基本法规定，立法会通过的所有法案和法律，并不能无条件地生效。只有当行政长官按法定程序签署法案、公布法律才正式生效。行政长官的这一签署、公布法律权的意义在于行政长官如果认为“立法通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益”，可以拒绝签署，并在三个月内将法案发回立法会重议，这就是行政长官具有立法方面的“否决权”以制约立法会的立法权。第二，行政长官依法在立法会和政府关于立法问题无法协调一致时，有权解散立法会。
立法对行政的制约表现在三个方面，第一，按基本法的规定，政府提出财政预算案，或征税和公共开支等，要经立法会的审核、通过或批准。这就意味着立法会有权拒绝通过政府提出的上述法案，这是立法会对政府财政权的监督和制约。第二，基本法规定了政府须对立法会负责并报告工作，立法会有权对政府工作进行辩论，以促使政府正确、有效地行使职权。这种监督还包括立法会议员有权对政府工作提出质询。第三，提出对行政的长官弹劾等的权力是基本法给予立法会的一项特别的权力。立法会对行政长官有违反法律或渎职行为而不辞职，依法定程序可以提出弹劾案。
由此可见，’97后香港特别行政区的政制在运作过程中能有效地保证香港特别行政区的政府（广义的）是一个责任制政府。这种机制的确立，保证了香港特别行政区政府能够维护国家统一和领土完整，能够保证政治稳定和经济繁荣，能够维护广大香港特别行政区居民的利益。基本法规定的香港特别行政区政制，必将产生积极的作用。
四
以上我们就’97前香港的旧政制与基本法规定的’97后的香港特别行政区的政制两者的比较来说明，新政制具有的进步性，民主性。但就民主政治的过程来看，由于香港在旧殖民统治下自身的政治机制发育不全，又无民主政治经验的积累，这在条件上就制约了民主政治的实践，另一方面，如果在实现民主政治上脱离香港的实际情况，操之过急，必将影响香港社会中各阶层的利益平衡，不利于香港的稳定，客观上也必将制约民主政治的积极效果。因此，基本法在处理民主政治问题上，采取十分谨慎的态度。为了实现“平稳过渡”，提出了“循序渐进”的原则。这一原则通过基本法第45条、第68条，基本法附件一、二，以及《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》和《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于设立香港特别行政区临时立法会的决定》中得到了具体的反映。
’97后香港特别行政区的分权政制及其分权政制的运作，在基本法的规定中也不是绝对的，本文对分权政制的分析仅在于说明与旧政制之不同，表明了新政制之民主，但是基本法规定的，分权政制着眼点不是在权力如何分立，而在于权力分工之后如何相互配合，协调。基本法为这种配合、协调提供了机构和程序上的机制。如“行政会议”的设立，基本法第62条第6 款规定行政机关“委派官员列席立法会并代表政府发言”。基本法第72条第2 款规定：“政府提出的议案须优先列入议程”，第5项规定：“应行政长官的要求召开立法会紧急会议”等等， 均为行政与立法之间相互协调、配合提供了保障。〔5〕
注释：
〔1〕N·J·Miners,The Governmentand Politics of Hong Kong，牛津大学1981年第3版，导言；第77页。
〔2〕[新西兰]瓦莱里·安·彭林顿著，毛华、 叶美媛导译《香港的法律》（香港问题丛书），上海翻译出版公司1985年版。
〔4〕李昌道《香港后过渡时期的政局述要》，《政治与法律》， 1993年第2期第4页。
〔5 〕本文的主要法律资料“中华人民共和国香港特别行政区基本法”，法律出版社1996年5月版。
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