人民政协的软法建设历程及思考，本文主要内容关键词为：人民政协论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这里，我想根据罗豪才教授和国内外学者有关软法的概念、特征、软硬法的关系以及推动软法研究的意义等基本共识，以《人民政协的软法建设历程及思考》为题，回顾探索作为我国政治体制重要组成部分的中国人民政治协商会议成立六十多年来的法治之路，特别是谈谈主导人民政协法治建设的“软法实践”的历史、现状及其未来的发展趋势，与各位同仁交流看法。
一、人民政协的发展史实际上是软法之治的历史
（一）1949年9月中国人民政治协商会议成立至1954年9月全国人民代表大会召开之时，人民政协的法治基本上以硬法为主、软法为辅。第一，人民政协这一政治组织的政治地位、法律地位及其授权都是由新生的人民共和国的硬法确定的，主要体现在具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》这两个法律之中。《共同纲领》在第二章“政权机关”的第十三条规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”《中国人民政治协商会议组织法》则对人民政协的性质地位、组织构成、全体会议和全国委员会的职权以及设立地方委员会等自身组织的基本问题都做了明确规定。因此，从法律的角度看，人民政协的正当性、合法性，完全是由当时的硬法赋予的。第二，从这一时期人民政协的履职情况看，也充分体现了硬法的特性。由于人民政协当时代行全国人民代表大会职权，因而人民政协全体会议所做的一切决定都具有强制约束力。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议代行了中国的立法机构—全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》；制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称为中华人民共和国，国都定于北平（1949年9月27日改名为北京），中华人民共和国的纪年采用公元、国歌为《义勇军进行曲》、国旗定为五星红旗。会议选举产生了中央人民政府和政协第一届全国委员会。概括地说，中国人民政治协商会议第一届全体会议完成了筹建新中国的历史使命，宣告了中华人民共和国的成立。这些具有重大历史里程碑意义的伟大举动，不仅代表了人民和国家的利益和意志，而且具有法律的强制性。在中国人民政治协商会议第一届全体会议结束以后，先后举行的政协一届全国委员会第一、二、三、四次会议上，分别通过了一系列的法律草案和重大决议，涉及政协会务工作、土地改革工作、经济和财政工作、税收工作、外交和统一战线工作、文化和教育工作、军事工作、法院工作等诸多方面。第三，在实施硬法的同时，人民政协又兼施以软法。最突出的表现为两个方面：一是人民政协的筹备和成立完全是协商的结果，这本身充分体现了软法的精神；二是人民政协第一届全体会议上产生中央人民政府之后，人民政协作出的一系列决议包括通过的法案，大多是“建议性”的，比如，关于国徽图案、关于把“十月一日定为国庆日”、《土地改革法》草案等决议，均为提请中央人民政府审定后施行。但有的则以“强制性”的决定作出，如通过《在全国开展为期一周的和平签名运动周的决定》、《关于支持五大国缔结和平公约的要求的决议》、《关于抗美援朝工作的决议》，等等。总而言之，人民政协成立后这五年，由于人民政协的全体会议代行了国家最高权力机关和立法机关职权，因而这一时期基本上是以硬法之治为主来开展工作的。
（二）1954年全国人民代表大会召开，人民政协代行人大职权的历史任务已经完成，从此，人民政协完全步入了以软法为主、硬法为辅的法治之路。建国时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》已被中华人民共和国第一部宪法所取代，《中国人民政治协商会议组织法》已正式改为《中国人民政治协商会议章程》。此后一段时间里，人民政协在我国的根本大法和其他法律文本中找不到自己的位置，而主要靠自身制定的《政协章程》及中共中央有关文件、规定来加以规范，直到1982年、1993年的《宪法》修正案才逐步写进人民政协的有关条文。回顾近57年来人民政协的法治实践，主要在以下几个方面进行软、硬法兼治的。第一，宪法的原则要求和条文规定。我认为这是国家根本大法即硬法对人民政协政治地位、法律地位的基本规范，也可以理解为宪法框架下对人民政协的“硬性约束”。具体来说，宪法的原则要求如人民当家做主原则、依法治国原则等；《宪法》条文主要体现在现行文本“序言”中的两段话，即：“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好交往活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”第二，表现为大量的非立法机构做出的、不具有强制性约束的“软性规范”。一是为人民政协在国家政治制度层面上政治运作而制定的“基本法”，包括《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》等文件规定。二是为实施落实人民政协具体实际运作而制定的“操作法”，一类是全国政协及地方各级政协制定的多项具体规章制度，如关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，关于提案工作、视察工作、专题调研工作、反映社情民意工作以及政协各类会议规则，等等；另一类是由中共地方党委制定的贯彻落实中共中央有关加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设以及加强人民政协工作意见等文件的地方实施办法。三是在长期的政治实践中形成的“政治惯例”，如各级人大和政协会议（简称中国的“两会”）从1959年开始基本上同时召开，关于重大的方针政策和重要的人事安排，中共中央事先征求各民主党派领导人和无党派人士的意见，以及在人民政协同各党派、各团体、各族各界人士进行协商等等。近57年来，人民政协正是从上述几个方面来进行法律和制度规范的，从而逐步有效地实现了人民政协的“软法之治”。
（三）综上所述，中国人民政治协商会议成立至今，其法治建设可以归结为硬法与软法的共治过程：前5年是以硬法为主、软法为辅，后57年是以软法为主、硬法为辅；软硬兼施，刚柔相济，相得益彰。但从人民政协60多年的整个发展看，软法之治总体上居于主导地位，贯穿于人民政协创立和发展的全过程，因此可以说，人民政协的发展史实际上是软法之治的历史。我们从上述人民政协60多年软法之治的历程中，至少可以得出两点重要启示和结论：第一，公共治理呼唤、催生了软法，而软法又大大超越了公域之治。中国人民政治协商会议作为实行我国一项基本政治制度的政治组织，作为我国政治体制的重要组成部分，本质上属于政治领域范畴，但它依然由软法之治为主导。这种法治现象的出现，完全是由中国的特殊国情和法律实践逐步形成的。这个事实充分表明，软法不仅适用公共治理领域，而且适用于政治领域，特别是在国家政治制度层面作为国家政治体制重要组成部分的政治组织、政治机构同样适用。第二，软法虽然不需要国家强制力来保证实施，但它可以弥补硬法由于僵硬、整体划一而有可能“失灵”的缺陷，甚至在许多方面发挥着比硬法规定更有效的重要功能和作用。中国人民政治协商会议的多年实践表明，除了人民政协举行第一届全体会议筹建人民共和国时所通过的所有决议、文件具有国家强制力的法律意义外，在以后作出的一系列决定几乎都不具有硬法的一般特征，而是由人民政协自身所隐涵的约束力予以保障实施的。纵观人民政协60多年来所作出的具有软法意义的决定或规范文件，在我国长期的政治生活中都发挥了独特的有效的作用。如何来看待人民政协这种非权力机关的“软权力”的作用、如何来看待“软法”的实际功效？毛泽东在60年前就说过：“我们的会议（指人民政协）暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的。”针对有人对此问题的疑虑，毛泽东还说：“政协的性质有别于国家权力机关—全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。”由此可见，人民政协拥有“建议权”即软法意义上的非强制性“软权力”，与人民代表大会拥有的具有硬法意义上强制性的“硬权力”是相辅相成的、缺一不可的，这也正是中国独创的“人民代表大会制度”与“人民政治协商会议制度”“两会制”的根本特点和优势所在。
二、协商民主理论的兴起为深化人民政协的软法实践提供了新机
众所周知，在全球化的背景下，文化多元、价值观冲突已成为基本事实，而每一种都有其一定合理性，特别是那些涉及文化、信仰、价值观念、民族习惯等方面的问题，不仅靠武力、靠强制无法解决，即使通过“刚性”的选举和表决也难以奏效。许多问题都需要人们之间的相互尊重、相互理解、相互妥协、相互包容，协商越来越成为解决诸多难题的一种选择。因此，近二十多年来，协商民主理论作为一种文化和制度在当今世界迅速兴起，这对于进一步认识以协商民主为显著特征的人民政协的运作机理，进而深化和创新人民政协的软法实践，意义十分重大。
（一）协商民主与人民政协具有客观天然的内在联系。协商民主指的是公民、政党、利益集团或专设的政治协商组织等协商主体，就政治、经济、社会生活领域的重大问题，通过规范的程序进行平等、自由的对话、沟通、争论，使各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求，从而在公共利益最大化的前提下，以协商的形式，寻求并达成各方可以接受的共识并形成法律或决策和政策措施付诸实施。从总体上说，人民政协作为国家政治制度层面上的重要协商机构，它的性质、地位、组成和功能，完全符合协商民主的要求。首先，协商的前提在于承认并接受多元社会及利益多元化的现实，承认并接受利益主体多元化和不同利益主体之间存在的差异和分歧。人民政协由各党派、各团体、各族、各界等34个界别组成，全部囊括了当今中国的所有政党、民族、宗教、阶层等方面代表人物，具有广泛的代表性和巨大的政治包容性。在坚持中国特色社会主义这一共同思想政治基础的前提下，在高举爱国主义、社会主义两面旗帜和实现中华民族伟大复兴的共同目标下，当今中国实际存在的社会多元化、利益多元化及其各种诉求在人民政协都能得到充分表达，因而人民政协有条件而且已经成为各党派、各阶层、各界别进行民主协商的重要场所和平台。其次，协商民主的核心在于强调协商，这种协商既是公共的也是理性的，即通过广泛、平等、自由、客观、审慎地对话、沟通、辩论、审议，实现立法协商和决策共识。协商精神对人民政协来说是与生俱来的一贯准则和通常做法。从民主协商建国开始到如今通过的一切决定、决议和所有规则、制度，一直都采用充分讨论、协商的方式，各种各样的意见在人民政协的各种会议上都可以发表，坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”的“三不”方针，既尊重大多数的意见又照顾少数人的不同意见，加上人民政协组织自身位置超脱，一般较少地方利益和部门利益，因此在人民政协协商所形成的意见比较客观实际，有助于决策的民主化、科学化。总之，在中国，讲协商民主就不能不讲人民政协，要发展协商民主就不能不发展人民政协事业。
（二）软法为协商民主的实施填补了法律空白。协商民主与软法，从本质属性上说它们是相连相通的，犹如“孪生兄弟”一般。协商民主的核心内容是公共协商，而公共协商是指自由、平等的政治共同体成员通过对话、讨论、审视具有集体约束力的公共政策，并赋予立法和决策合法性的一种治理形式。软法恰恰是现代社会赋予协商民主立法和决策合法化的一个最恰当的法律保障。因为软法规范具有减少外部强制性、增加自身约束力的特征，其制定方式多采用共同体全体成员参与、共同协商的方式，从而有利于补充硬法受限过多而导致的公平、正义不足之缺陷。作为形式多样的软法，可以根据不同的社会群体制定出相应的规则、规范，将他们吸纳进协商过程，较好地实现人们在具体范围、具体领域内的公平、正义理想。软法是按照协商民主方式达成共识的途径建立起来的，因而在制定过程中形成的决策必将得到参与者的普遍遵守和切实执行。因此，软法体现的正当性是建立在理性的协商民主之上的，如今协商民主的普遍兴起和蓬勃发展必将为软法的创新与完善提供无限动力。
（三）近年来我国协商民主的深入发展为人民政协的软法之治开拓了崭新局面。协商民主理论在全球兴起并不断升温以后，受到中国高层的足够重视，给具有协商传统的文明古国注入了生机与活力。早在上世纪90年代初时任国家主席的江泽民就指出：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，事关国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施，这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。它对于我们实现决策的民主化、科学化，避免和减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义。”在2009年庆祝人民政协成立60周年纪念大会上，胡锦涛主席强调：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持通过充分协商增进共识、凝聚力量，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对发展社会主义民主政治、充分调动各方面坚持和发展中国特色社会主义的积极性和主动性，具有十分重要的意义。”胡锦涛主席最近又特别强调，要对我国协商民主进一步加以总结。
在党和国家的高度重视下，第一次以软法形式出现的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协的协商民主作出了明确规定：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》颁布实施五周年之际，中共中央有关部门于今年五月转发了《全国政协关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻实施情况的报告》，对人民政协的协商民主做了新的阐述，指出人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，成为协商民主的重要渠道。要立足坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，善于运用人民政协这一政治组织和民主形式，加强对重大问题的协商；要研究规范在政协进行政治协商的具体运行机制，适时出台实施意见，使政治协商更加有制可依、有章可循；强调要丰富专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的内容与形式，增强协商的广泛性和实效性。这份文件，可以说是我国执政党指导协商民主的第二份软法。从以上可以看出，中国高层对协商民主的认识，对如何在人民政协推行协商民主，已达到了一个新的高度、进入了一个新的境界。
更令人高兴的是，在不断深化、完善协商民主“基本法”（指执政党对协商民主的软法规范）的基础上，备受关注的、在具体操作层面上的“操作法”得到广泛、迅速的发展。中共十七大提出“把政治协商纳入决策程序”以来这三年多，许多省、市、自治区和副省级城市先后研究制定规范政治协商的具体意见，细化政治协商的内容、形式、程序，明确具体可行、相互衔接配套的操作规范。据不完全统计，到目前为止，已有近二十个省、副省级市党委专门就“政治协商”推出了相关的规程、意见和办法，这类政治协商规范文件的出台，实际上是人民政协软法建设的最新实践。从这些规范文件内容看，它不仅具有一般法律的基本特征，如规范性、普遍性、国家意志性、权利义务一致性、程序性等，而且更具有软法固有的特征，如由多元主体制定、注重目标引导和行为激励、执行不依赖罚则和国家强制等等，这些显著特性强调“主体自觉”，重视正面激励引导，这些甚至可以发挥比“硬法”更有效的作用。因此可以说，协商民主“操作法”的广泛、迅速细化，不仅是人民政协制度化、规范化、程序化建设的一大突破，而且是我国协商民主制度建设的一大突破，也是软法实践在人民政协的又一突破，真正使协商民主与软法达到了“双翼齐飞”的效果。
三、未来人民政协的法治建设主要靠软法的完善与创新
选举民主与协商民主是中国社会主义民主的两种重要形式，选举民主与协商民主紧密结合、相互补充、相得益彰，正是我国社会主义民主政治的一大特色、一大优势。从法治建设的角度说，选举民主以硬法为保障，协商民主以软法为主导，二者软硬兼施、刚柔相济、各展所长、各得其所，也正是我国社会主义民主法治建设的特殊规律。今后随着形势的发展特别是社会主义民主政治建设的深化，人民政协法治建设的路径如何选择和确定，这是摆在我们面前必须回答和解决的问题。我们的初步想法是：未来人民政协的法治建设主要靠软法的完善和创新。因为：其一，这是由人民政协作为协商民主的主要形式和重要渠道所决定的。随着我国广大公民有序政治参与的扩大，特别是表现为协商民主多层面、多领域、多渠道的广泛开展，必然向法律规范提出新的更多的要求，而适应这一要求主要通过参与政治协商的多个“主体”共同制定各方认同和遵守的规则，这就是软法所承担的任务。人民政协由各党派、各团体、各族各界组成，是广大公民有序政治参与的平台，当然要通过制定软法规则来规范各党派、各团体、各族各界进行民主协商的行动。其二，这是由人民政协作为我们国家的非权力机关的性质所决定的。国家权力机关由带有强制性的硬法规范是顺理成章的。而国家非权力机关被赋予的是“建议权”，属于“软权力”，其“建议”能否被权力机关、立法机关、行政机关和决策部门所采纳，不是靠“强制”而是靠非权力所具有的巨大政治影响力，这完全符合软法精神。当下如何更好地发挥人民政协在中国政治舞台上的作用，亟需出台一批新的软法对这个具有中国特色的“非权力机关”进行进一步的规范。其三，这是由人民政协六十多年的发展历程所昭示的。纵观人民政协史，尽管全国政协第一届全体会议由于代行全国人民代表大会职权的需要受“硬法”制约和规范，同时也通过了一批“硬法”，但从这次全体会议之后特别是产生中央人民政府之后，人民政协的职权陆续“归位”为具有“建议权”的非权力机关，几十年来主导人民政协法治建设靠的是“软法”。过去如此，今后不管形势如何发展，软法主导人民政协法治建设的历史定势和发展趋向看来不会改变。以上三点理由决定了未来人民政协的法治建设主要靠软法，但并不意味着排斥国家硬法的规范和调整，而恰恰需要根据一切可能条件力求在涉及人民政协一些带根本性的重大问题上采取硬法的形式进一步加以明确和完善。
（一）要进一步完善人民政协的“基本法”。目前人民政协的基本法，包括《中国人民政治协商会议章程》（2004年修正案）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发［2006］5号）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发［2005］5号）以及中共中央办公厅转发《全国政协关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》（中办发［2011］16号）等。从软法的角度说，这些“基本法”总体上可以适应目前人民政协性质地位的需要，基本上可以满足人民政协履行职能的必要条件。但是，根据今后形势的发展特别是协商民主的推进，在坚持中国特色社会主义政治发展道路的前提下，人民政协“基本法”的各种规范仍有不断调整、完善的必要和空间，比如关于人民政协的性质地位、关于理顺人民政协在我国政治体制中与相关机构的关系以及自身系统的领导体制、关于人民政协的组织构成和履行职能问题，等等。我们要通过实践创新、理论创新，进而实现制度创新，用软法的形式把一些成功的做法和经验肯定下来，认真加以总结概括，视条件和时机，对上述“基本法”进行必要的补充、修改或者出台新的文件加以规范。
（二）要着力拓展人民政协履职的“操作法”。从目前人民政协软法创制情况看，原则方面的文件规定比较完善，但操作性规则层面仍有相当多的空白和缺憾；从软法的实施情况看，不统一不规范、随意性十分突出，而且越往基层问题更多。因此，花大力量从各个层面上制定履行职能的“操作法”显得更加紧迫。一是要制定有助于人民政协《章程》、中共中央有关人民政协工作指导性文件的贯彻实施的“细化性”规定，比如当前亟需建议由中共中央制定类似“政治协商规程”方面的文件。二是全国应在检查落实的基础上，对政协全国委员会制定的《全体会议工作规则》、《常务委员会工作规则》、《主席会议工作规则》、《秘书长会议工作规则》、《专门委员会通则》、《提案工作条例》、《委员视察工作条例》、《反映社情民意信息工作条例》等八大工作制度进行修订完善。三是地方党委和各级政协应根据中共中央文件精神、人民政协《章程》以及八大工作制度的有关规定，结合当地实际，创制各项具体的地方性规章制度，从而形成自上而下的人民政协“软法体系”。四是要组织力量加强调查研究，对政协工作中比较薄弱的领域和环节，加快有关软法的草拟制定，比如，如何充分发挥各民主党派在人民政协中的作用问题，特别是如何把人民政协建成多党合作的机构和场所以形成经常性的良性机制，需要从具体的制度规定上加以明确，可否制定一个《政协全国委员会关于多党合作共事的规则》？又比如，如何把人民政协建成广大人民群众有序政治参与的重要渠道和平台问题，在加强我国社会主义民主政治建设的大背景下，怎样给政协组织这样的“渠道和平台”定性？现有的政协界别与广大人民群众的有序政治参与是个什么关系？“有序政治参与”的内容怎么确定？政协的现有机构设置、人员搭配如何同“有序的政治参与”相适应，等等，有一系列的具体事项需要在拟订的有关软法中加以明确，只有这样才能真正从实际工作中推动以公民有序政治参与为主要内容的民主政治建设。以上突出问题的解决，说到底还是要从创制软法入手。
（三）要努力争取国家出台必要的“硬法”。软法与硬法具有优势互补、相互转化的特点，我们强调未来人民政协的法治主要靠软法，同时要将条件成熟的软法转化为硬法，使之协同发挥软、硬法的共治功能和效力。要立足于依法治国的战略高度和我国社会主义民主政治建设的总体布局，坚持不懈地加强对人民政协的法律地位和履行职能法理依据的研究，为推动人民政协进一步载入宪法或制定人民政协的专项法律做充分的准备，一旦时机成熟便向国家立法机关提交相关法律草案。从当前和未来人民政协发展的趋势看，需要国家通过硬法进一步明确的问题主要有：有关人民政协政治地位、法律地位和政治功能的科学完整表述；有关人民政协履行职能、组织构成、工作主题、活动方式等原则规定；有关人民政协同现行政治体制相关机构的政治关系和运作方式的法律规定，等等，这类重大问题应当通过国家立法机关加以明确和规范为好，从而使协商民主与选举民主具有相同的法制保障，更好地发挥我国社会主义两种民主形式的独特作用。
本文对人民政协的软法建设历程及前景进行了初步的总结和探讨，旨在表明软法不仅在公域之治有效而且在坚持和完善中国的政治制度、政治体制中仍然发挥着不可替代的重要作用。我们必须大声疾呼—“软法亦法”，为进一步推动中国特色社会主义法律体系的全面形成与完善做出不懈努力。
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