西南地区双语教育政策实施效果评估——基于利益相关者的视角
谢治菊
(广州大学 公共管理学院, 广东 广州 510006)
摘 要 ：实施双语教育对维护国家统一、促进民族团结和满足少数民族个体需要具有重要意义。调查发现，教师从事双语教育的动机比较纯正，对双语教育政策的满意度和知晓度较高，对参与双语教育师资培训的目的、内容认识较好，认为在民族散居和杂居的西南地区开展民汉双语教育比较合理，能够将少数民族语言这一“拐杖”当成学生融入社会、平等交流的重要工具，但少数民族语言的“拐杖”作用还发挥得不够充分。为此，建议在强化和培训师资队伍的基础上，适当开发适合民族地区实际的双语课程，健全双语教育的激励机制，完善双语教育的制度规范。
关键词 ：西南地区： 双语教育；教育政策；利益相关者
一、利益相关者模式：评估双语教育政策的新视角
利益相关者的本意是指在商业活动中拥有利益的个人和组织[1]。瑞典学者韦唐(Vedung )将其引入到了政策评估领域，他在2000年出版的《Public Policy & Program Evaluation》一书中指出，把利益相关者理论引入政策评估领域，为人们政策制定和思考问题提供了一个新的视角与框架。从利益相关者角度评价政策的影响和合法性，倾听受政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，通过权衡多方利益，提出各方都满意的政策，最大限度的回应公民诉求，使得政策制定和修订更加科学、民主，是顺应政府民主管理新模式的迫切要求。[2](P13)政策评估的利益相关者模式有三个特点：一是能充分表达各利益主体的利益，权衡利益关系。二是能关注利益相关者的需求，基于需求对政策进行评估。三是能从相关利益人需求的角度评价公共政策的实施效果。这意味着，尽管其效率低、成本高的问题常被诟病，但与其它模式相比，用这种模式来评价政策的合理性与公正性、政策执行和服务提供的有效性，以及政策影响的广泛性，优势更为明显，不仅可以利用利益相关者之间的知识和能力进行互补，还可以平衡各主体之间的利益关系，更好地达成政策之间的互动，使政策更加顺民心、合民意[3]。正是基于这样的考虑，为适应政府治道变革中的权利诉求和市场导向，国内外的政策实践，尤其是公共物品和公共服务的提供领域比较青睐这种模式，规定政策制定、执行与评价中必须有利益相关者参加。
在案例教学中，学生的分析讨论是教学的精髓部分，也是最重要的教学部分。学生可分为几个小组，小组成员之间进行分析、讨论；各小组讨论结束后，组内选出代表向全班阐述本组观点及论据；某小组发言时，其他组学生要善于听取他人的观点。整个过程中教师的主要作用是引导与启发，学生在讨论中互相启迪、摩擦碰撞出火花。此外，教师还应把握全局，引导学生讨论的方向，防止偏离题目主旨。
至于利益相关者的构成，韦唐认为，利益相关者包括公民、决策者、不同政见者、主管官员、中介机构、用户、学者以及大环境中的相关利益者等[1]。联合国计划开发署则将其分为目标群体、直接受益者、直接管理者、资源提供者、外部咨询顾问、本项目中可能感兴趣的其他机构[4]51。具体到高等教育领域，利益相关者则指以不同的方式与教育政策问题发生各种联系的,会因为教育政策而获得或失去资源与利益的个人和团体[5]。师、学生、出资者、政府、校友、捐赠者、市民、媒体、企业界、银行等都是其利益相关者[6]。虽然各相关利益者的满意度和主观感受对政策效果的评价很重要，但实际上，在众多的利益相关者中，政策的直接受益对象是最重要的，政策对他们的影响以及他们对政策的主观评价才是衡量政策效果的关键指标，受益者的受益程度及满意度甚至直接决定着教育政策的实施效果和未来走向。而在教育政策利益相关者当中,最为核心的群体就是教师和学生[7]159。因此，从教师和学生的角度评价去评价双语教育政策实施效果，能更加客观、公正地评价政策产生的效益和效率，为双语教育政策的修订与完善决策提供科学依据。
本文所指的双语教育主要指以少数民族语言和汉语为教学媒介，其中汉语是学生的主要语言，少数民族语言是辅助语言的教育形式[8]45。此种双语教育的目的，一方面是使少数民族学生掌握自己的民族语言；另一方面是帮助少数民族学生更好地掌握汉语，实现与操汉语者平等、有效的沟通。我国少数民族主要分布在西部地区，这些省区的少数民族与汉族基本上处于大杂居、小聚居，杂居中有聚居、聚居中有杂居的复杂居住情况，这些少数民族之间以及与汉族之间，在生活、经济贸易、文化等方面有着密切的联系。尤其是西部大开发以来,各民族之间联系更多，如果各民族之间没有通用的语言文字作为族际交流工具,就很难在经济、政治、文化等领域取得良好的交流与合作，汉语就是各民族有效交流的通用工具。为此。国家强调在西部民族地区实施“民汉兼通”的双语教育政策，其目的是促进少数民族尤其是落后少数民族地区与外部世界的对接，促进族际间的平等交流与沟通。但是,一些民族地区由于狭隘的民族主义或实用主义思想作怪,导致双语教育政策没有得到全面、正确、科学的执行，出现了这样那样的问题。基于此，本文拟以西南地区民汉双语教学为研究对象，以利益相关者模式为分析框架，通过实地调查和深度访谈，客观评价西南地区民汉双语教育政策的实施效果，以期为政策改进提供决策参考。
二、问卷设计与调查说明
20世纪50年代以来，双语教育政策就成为了稳定西部边疆地区和民族地区的重要政策手段之一，取得了一定成效。以新疆为例，2015年，新疆学生汉语平均成绩、汉语合格率和数学平均成绩三项指标均有一定幅度的提升，其中全疆六年级学生的汉语评价分提高了7个百分点，南疆学生汉语平均分也提高了3个百分点[9]。在这里，家长和学生眼里的成效是指民族教育政策对学生升学影响，但这样的影响还不全面，还需要考察这一政策对社会的全方位影响。为此，笔者到贵州、四川等省调查了解当地的民族教育教育政策。之所以选择这两省，是因为它们皆属于西南地区，双语教育政策的实施环境极其相似，属于基本相同的双语教学类型。目前，我国双语教育主要有三种类型，第一种是以少数民族语言为主，汉语作为一门课程开设，简称“民加汉”类型。第二种是以汉语为主，少数民族语言作为一门课程开设，简称“汉加民”类型。第三种是部分课程用少数民族语言开设，部分课程用汉语开设，简称“民汉并列”类型[10]。第一种一般在少数民族聚居地区使用，第二种一般在汉族和少数民族杂居的地方使用，第三种主要在国外如新加坡使用。显然，本文所调查的西南地区的双语教学，主要是第二种类型，这种类型主要在与汉族杂居的环境下开展双语教育，教育对象主要是小学生，开展的目的是保持少数民族语言文化，促进少数民族学生掌握汉文化，提升学生的升学能力。但与新疆、西藏等地区不同，即便开展双语教学，西南地区的学生也没有“民考民”的优惠政策，只能和大多数汉族考生一样，参加“民考汉”的升学考试。也就是说，川黔等省的双语教育均具有“层次少、民族多、压力小”等特点。如果将新疆、西藏的双语教育政策实施效果与之放在一起研究，反而会使研究的特色与成效不突出，故而只选取了这两个省做调研。
关于双语政策实施效果的评价，可概括为“依据特定的双语教育目标,运用科学可行的评价技术和方法,对双语教育现象及其效果进行测定并做出价值判断的过程”[11]。实施双语教育评价，有利于促进学生的学业发展,提升教师的专业化水平,提高双语教育质量，为该政策的修订、完善提供依据。至于评价的内容，有人认为是政策目标、课堂教学和学校管理三个方面，有人认为是教学模式、双语教学课程设置、教材使用、教师水平以及教师培训等方面[12]。无论评价的内容是三个方面还是五个方面，都需要对评价的指标体系进行构建。邓和平、方建华等认为，教育是一个既有生产、又有过程、还有结果的活动，因此可从教育输入、教育过程、教育输出的角度来评价双语教育实施效果[13]。方晓华以新疆为个案，从学校管理、课程评价、教师评价、学生评价和教学管理等五个方面来评价成效。其中，用双语教育理念、课程建设、师资队伍建设、教育管理和教育效益五个一级指标，来评价双语教育中学校的绩效，用双语课程建设、课堂教学两个一级指标来评价双语课堂和课程，用教师的思想品德、工作状况、工作能力与工作绩效四个一级指标来评价教师的表现，用思想品德、公民素养、知识能力、身心素质、创新意识五个一级指标来衡量双语教育中学生的表现[14]。这些评价指标的共性在于：以新疆为个案，试图对双语教育问题进行微观评价,评价方法以主观判断和文本分析为主，评价内容比较全面，但这些研究也暴露出一些弊端，例如评价指标体系过于微观，与政策目标有一定的偏离；评价过程类似于现状描述，没有体现政策实施效果的核心要素；评价结果没有科学的衡量标准，以至随意得出所谓“成效显著”的结论[12]。评价对象以新疆的双语教育为主，少有涉及其他地区。这说明现有的评价体系虽然对本文的研究有一定的借鉴，但对这一政策实施效果评价指标体系的构建参考作用有限。基于此，笔者将从双语政策本身的合理性、政策的满意度和双语师资的培训情况等方面对政策实施的现状及效果进行分析。
三、双语教育政策实施现状及效果
为深入了解利益相关者对双语教育政策实施效果的影响，本文选取了两大核心利益相关者之一——教师作为调查对象。为保证调查样本的代表性和典型性，均是在每个省教育厅或相关高校开展双语教育师资培训时进行调查。三省各发放教师问卷120份，共回收有效问卷306份。
(一)调查对象对双语教育政策的必要性和合理性的认识。
3.对双语师资培训的认识。尽管有44.8%的教师表示其所在学校不把双语教学的工作量纳入教师的总工作量，但仍有高达89.2%的人表示，出于民族情结和民族责任感，他们愿意在繁重的工作之余，对学生开展双语教学。正是由于老师们讲授双语的动机比较纯正，有93%的人选择积极主动地参加培训。那么，教师都参与过几次培训呢？63.7%的人回答仅参加过这一次培训，另分别有21.6%、9.8%和4.9%的人参加过2次、3次及4次以上的培训。至于培训的组织机构，60.8%的人选择了政府，认为这是双语师资教育的主要培训机构；另一常见的双语师资培训机构就是民族高等院校，占38.1%；说明现有双语师资培训的开放性还不够，政府及高等院校仍然是双语师资培训的主要机构。
1.对双语师资培训的满意度。对于双语师资培训，参与教师的满意度较高，达87.3%。为了解教师对哪方面更加满意，设置了调查者对“培训目标、培训内容、培训方法、培训效果、培训管理水平、培训教师水平、培训课程安排”7个指标，每种指标总分为5分，结果显示，教师最满意的是培训教师的水平，均值为3.3。最不满意的是培训效果，均值为2.82。
(二)教师对双语教育政策的满意度和知晓度。
一般认为，公共政策受益者满意度评价指标体系的具体构成因受益者关注角度不同而有所变化。此次调查显示，被调查教师对政策的整体满意度一般，当问及“您对民汉双语教育政策的整体满意度如何”时，仅有54.7%的人选择了满意，这一比例比基层公务员对民族教育政策的整体满意度72.7%低18%，比学生对预科教育75.5%的满意度低19.8%，比学生对少数民族高层次骨干人才计划的满意度81.7%低27%。可见，教师对双语教育政策实施情况的满意度是最低的。这样的态度也折射在教师对双语教学效果、学生学习积极性的评价中。进一步的调查发现，认为双语教学效果较好的比例仅为26.5%，高达73.5%的人都认为双语教学的教学效果一般或较差。认为双语教育中学生学习积极性较高的比例为32.7%，43.9%的人认为一般，23.5%的人认为较差。这进一步说明，双语教育政策的实施效果有待进一步提升。
2.对双语师资培训的了解程度。在参加培训的教师中，最了解的是培训目的，占91.2%。最不了解的是培训内容，占48%。介于其中的是对培训组织机构和培训经费的了解，分别占78.2%和60.8%。说明教师对培训的了解程度较好。
(三)双语教学师资培训。
在民族散居和杂居的西南地区，人们往往将双语中的少数民族语言当成“拐杖”而非“目标语”。正因为如此，访谈时发现，虽然政策总体是合理的，但还是有部分教师认为这项政策在以下方面有待提升。例如44.8%的教师所在学校不将承担双语课程的课时纳入教师考核课时，双语教学往往在小学三年级以下开展、时间较短。由此， 66.7%的被调查者认为，应延长双语的教学时间。其中，认为应延长至整个小学的最多，占34.3%。认为应延长至初中和高中的比例相近，分别占17.6%和14.8%。实际上，国际上双语教学的推进通常有两种基本做法：一是从学前和小学做起，逐步向中学、大学延伸。二是从高等教育做起，先培养双语理论工作人才和双语师资，再向基础教育覆盖[15]。 我国现代双语教学起步较晚，高校的理论引入和小学双语教学实践几乎是同步进行的,这就使得双语教育的随意性与盲目性较大。总体而言，双语教育政策是比较合理的，既能传承少数民族文化，又能帮助少数民族学生提升汉语水平，但一些政策内容不太科学，需要进一步调整。
知晓度调查用了两道题：一是对双语教育政策的了解程度。二是了解双语教育政策的途径。前者的答案为，不了解的人占19.6%，了解的占80.4%。至于了解的途径，主要是通过新闻、听他人说、政府宣传和网络等获知的，分别占7.1%、32.7%、16.3%和43.9%，通过网络知晓的人最多。说明教师对双语教育政策的知晓度较高。
总之，叶面追肥是一种成本低、见效快、方法简便、易于推广的施肥方法。但由于作物吸收矿质营养主要靠根部，叶面追肥只能作为一种辅助手段，生产上仍应以根部施肥为主。同时采用叶面追肥时，必须在施足基肥并及时追肥的基础上进行，只有这样，才能取得理想的效果。
在少数民族集中地区开展双语教育，是尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利，是推动教育公平、切实提高民族地区基础教育发展水平和教学质量、促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的重要举措，是提高个人文化适应能力的重要手段。那么，在教师的主观认知中，双语教育政策是否必要和合理呢？调查显示，高达97%的人认为，双语教育政策有存在的必要。至于这一政策是否合理，绝大部分被调查者认为是合理的，因为分别有93%和90.9%的被调查者认为，双语教育达成了传承民族语言和民族文化的目标。尽管如此，仍然有部分被调查者认为，双语教育也存在一些不合理之处。
据调查统计，有44.9%的人认为，双语教育最明显的问题是认识和重视问题，这一比例远远高于其他问题。19.8%的人认为，双语教育不被重视的原因之一是课程开设的随意性比较大，缺乏规划。原因之二在双语中的少数民族语言是辅助语言。有教师反映,教学生以口头教授为主，刚开始学生还觉新鲜，过段时间就厌倦了，就不学了；有的甚至只要学生能说当地的少数民族语言，也能听懂，就不用学了。当然，双语教育存在的问题不仅仅是认识问题，师资、经费、考核和激励机制方面也存在一定的问题。
综上所述，从调查的情况来看，在西南地区，双语教育政策的合理性与必要性比价明显，教师从事双语教育的动机也比较纯正，对双语教育政策的知晓度也较高，对参加双语师资培训的动机纯正，对参与培训的目的、内容的了解程度较高。但是，调查也反映出双语教学中存在的问题：一是双语教学的效果较差，学生学习双语的积极性也较差，这直接导致教师对双语教育政策的满意度下降。二是双语教育的师资培训仍以政府主导为主，这与倡导“多元参与”的社会治理格局不符，急需革新。三是虽然培训对双语师资教学能力、教学水平的提升有较大的帮助，且很多老师认为培训的效果较好，培训后会从事双语教学工作，但由于西南地区从事双语教育的政策环境不佳，培训前未从事、培训后实际从事双语教学的教师仍然少之又少。因此，理性看待双语教育政策的实施效果，反思其不足，才能为下一步的政策修订提供有力的决策参考。
四、双语教育政策实施效果的反思
4.对培训效果的评价。教师认为双语师资培训的效果较好，74.3%的人认为，通过培训能达成革新教学技能和教学方法、提升教学效果的目标，另有高达92.5%的人表示，培训可以通过更新教学理念和方法、熟悉掌握少数民族语言和创新教学内容来提升自己的教学水平。正因如此，有81.2%的人表示，如果学校允许，自己可以开展双语教学。
李离说：“山洞是一圈一圈开凿出来的，一直左旋向地底，就像一条虫子在一个洋葱上面，顺着葱瓣一层一层向下打洞，你们看洞底倾斜很小，我推测我们要走很多圈层，才能走到山洞之外，如果后面出现分岔，走出山洞，就不知是何年何月了。进洞的时候，我觉得此洞是人工所为，可是普通的人工，得花多少年月，才能凿出这样的山洞！我想起我父亲讲到过的万花谷僧一行大师，说他当今机甲第一，已经能够复原诸葛孔明的木牛流马，山洞多半是一行大师发动机械挖掘出来，他老人家出手的话，前面多少迷宫多少坑，谁知道！
“输出驱动假设”主张通过产出任务来调动学生学习的热情和欲望,从而取得更好的学习效果。在Krashen的输入假设和Swain的输出假设的基础上,“输出驱动假设”主张用“输出-输入-输出”的教学顺序取代传统的“输入-输出”。“输入促成假设”认为在输出驱动的基础上,提供可理解性的输入材料,可以激发学生已有的知识结构,提高语言运用能力。“选择性学习假设”旨在依据产出任务的需要,从已输入的材料中选出可用部分进一步加工、运用和记忆。
双语教育中最缺的是懂某一少数民族语言且愿意扎根基层工作的教师，分别占61.4%与30.7%。关于经费短缺的问题，65.3%的人认为投入严重不足，20.8%的人认为投入结构不合理。关于考核机制的问题，61.8%的人认为没有考核机制，即使有，22.5%的人认为也是流于形式。关于激励机制的问题，69.3%的人认为没有激励机制，即使有，18.8%的人也认为是流于形式。关于双语教材，主要是没有教材，占52.6%，即使有，也由于是统一征订，不能满足民族语言多样化的需求，占32.6%。还有少部分人认为教材不合理，占14.9%。
落实宪法所规定的各民族都有使用和发展自己语言文字的自由、尊重少数民族的意愿，是双语教育的政策基础；转变双语教育研究范式，关注课堂中具体语言的双语教学研究，是提高双语教育质量的前提；变革民族教育学校体系，鼓励民汉合校，创新双语教育机制，是双语教育改革的路径；制定双语教育课程标准、丰富课程资源、提高师资水平，是双语教育质量的保障[10]。不同比例的受访者认为，提升民族教育双语政策实施效果的途径有培养师资(92.2%)、加大投入(78.4%)、建立考核机制(62.7%)与激励机制(63.7%)，编写符合地方实际的双语教材(65.7%)，建立长效机制(53.9%)。与已有的一些呼吁相反，重新定位少数民族语言，将其从“辅助语”变成“目标语”的做法却受到被调查教师的一些质疑，认为在少数民族与汉族杂居的地区实行这样的策略并不完全适合。这意味着要解决双语教育中存在的诸多问题，首要和当务之急是解决双语教育的师资问题。解决师资问题的重点方向是让现有师资到专业学校学习、定向培养，或者提高现有师资的水平与层次，分别占81.4%、70.6%与67.8%。至于引进师资和整合省内外的师资资源，受访者则认为不太现实，不建议作为改进师资的手段。
(2)研究区土壤中各重金属元素单因子指数平均值表现为Cd>Ni>As>Cu>Zn>Cr>Hg>Pb。Cd属于轻度污染等级，其他重金属属于无污染等级。Cd、As和Ni的单因子指数较高，污染面积和污染程度较高。内梅罗综合指数平均值为1.02，超过了警戒线，处于轻度污染等级，Cd和As为内梅罗综合指数主要贡献元素。
民族地区的双语教育政策是有一定敏感度的复杂问题，不仅关涉着民族地区的教育、文化，也与当地的经济、政治密切相关，甚至还经常引起国外某些人的关注[16]。因此，双语教育问题不仅仅是教育学、语言学问题，还与经济学、政治学、民族学和社会学密切相关。这就要求研究者要从多学科领域出发，尽力关注双语教育政策对不同目标群体的影响，综合提升双语教育政策的效果。关注双语教育政策，就意味着关注民族教育政策的特殊性。特殊性政策是在充分考虑民族教育发展中的特殊因素如民族语言、民族文化的基础上，对民族教育的目标、价值、内容和方法所采取的特殊政策[17]。改革开放以来，我国民族教育政策开始向特殊性方向转移，一方面加大投入，加强对民族地区的校舍改造、基础设施建设与信息化建设。另一方面，在少数民族师资队伍建设、双语教学、校本课程开发、民族民间文化教育上有所作为，在民族文化传承、民族语言保护上狠下功夫。尽管如此，我们还是应清醒的认识到，民族教育政策的特殊性是其普遍性的有效补充，其目的是进一步加大对少数民族地区教育发展的扶持力度,缩小差距,促进教育公平而非强化民族意识。如此看来，西南地区双语教育的“拐杖”作用就愈发合理。而为了让“拐杖”的作用发挥更加充分，就应在强化和培训师资队伍的基础上，适当开发适合民族地区实际的双语课程，健全双语教育的激励机制，完善双语教育的制度规范。
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中图分类号： G758.1
文献标识码： A
文章编号： 1672-433X( 2019) 03- 0049- 05
收稿日期 ：2018-10-02
基金项目： 国家社会科学基金项目“民族教育重大政策实施效果调查研究”(CMA130203)。
作者简介： 谢治菊，女，广州大学教授、博士生导师,主要研究公共政策与贫困治理。
(责任编辑 田孟清)
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