“首提责任制”：内涵、问题及完善对策，本文主要内容关键词为：责任制论文,对策论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D621 ［文献标识码］A ［文章编号］1671—7155（2006）04—0028—03
党政领导干部选拔任用工作是我国政治运作的一个重要环节，近年来，我国逐步加强了对此项工作的监管力度。党的十六大报告明确提出，要探索建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制，建立用人失察失误责任追究制度。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第六十五条规定：“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。用人失察失误造成严重后果的，应当根据具体情况，追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。”建立和完善党政领导干部选拔任用工作责任制，在党的整个建设中具有十分重要的地位，是市场经济条件下干部人事制度改革的客观要求，也是提高干部工作整体水平，加强干部队伍建设的一项重要措施。
《党政领导干部选拔任用工作条例》虽然提出了实行责任追究制度，但却缺少实际工作运用的具体制度规范，于是全国各地党政机关纷纷在自己调查研究的基础上出台了一些实施办法。其中，最引人关注的是2003年6 月由中共常州市委制定并实施的《党政领导干部选拔任用首提责任制实施办法（试行）》（以下简称“首提责任制”）。它一经出台，便引起了社会各界的广泛争论，而且在此后三年多的时间里，“首提责任制”成为了许多地方干部选任工作的主要责任追究制度。
在我国，党政领导干部选拔任用工作的程序大致为：提名推荐——测评考察——讨论决策——正式任用。“首提责任制”是对整个流程的首要环节“提名推荐”进行责任追究的制度，它会对我国的干部选任工作带来什么样的影响？ 笔者在此对这一问题做一些思考与探讨。
一、“首提责任制”的概述
所谓“首提责任制”，是指领导班子集体或个人，可根据有关规定向党委推荐提名拟提拔使用的干部人选；首次推荐提名干部人选的领导班子主要领导或个人为首提责任人，首提责任人对推荐提名行为承担相应责任；如违规推荐提名或推荐提名失误，将根据有关规定，追究首提责任人的相关责任。
至于“首提责任人”的认定，则分为三种情况：（1）以个人名义推荐提名干部人选的，推荐者为首提责任人；（2）以单位名义推荐提名干部人选的，该单位主要领导为首提责任人；（3）以党委组织部的名义推荐提名干部人选的，该组织部主要领导为首提责任人[1]。
“首提责任制”对应着六种责任追究情形：在推荐提名过程中以及推荐提名人选提拔使用后，如发现有下列六种情形之一的，将视情节的严重程度追究首提责任人的相关责任。一是推荐提名人选在提拔使用后，被发现提拔前存在严重影响任职问题的。二是推荐者出于个人原因搞假推荐、人情推荐、许诺推荐，或搞权钱交易推荐的。三是党委（党组）违反规定程序进行推荐的，或明知干部人选不符合提拔任职条件和资格，仍然推荐的；党委（党组）集体讨论时意见不一致，违反有关规定，以个人意愿强行通过推荐的。四是组织部门因主观原因造成失察、失真推荐的。五是有违反《党政领导干部选拔任用工作条例》有关规定的。六是其他原因造成推荐不当，产生严重后果的[2]。
二、“首提责任制”引发的问题
据资料显示，常州市在实行“首提责任制”后所提拔任用的127名县处级领导干部在上岗后，干部群众普遍反映良好。而且，该制度在其它地方实施也同样取得了较好的效果。可以看出，“首提责任制”在防治“吏治腐败”、杜绝“带病上岗”、增强干部提名的责任心、保证提名人选质量等方面具有积极的意义，取得了较大的成功。但是，笔者认为这项制度仍有不完善的地方，实施中会带来一定的负面影响，具体来说有以下几个方面：
首先，易陷入用人风险与用人效果难以兼顾的两难局面，造成“太平官”扎堆现象。“首提责任制”将“首提人”的政治命运与被推荐者上任后的政治表现捆绑在一起，使“首提人”承担着推举不当而被追究责任的风险，这样做的结果在一定程度上可以规范“首提人”的提名行为，同时也可能会造成一部分具有创新开拓精神的人才难以在工作中得到提升，不能很好发挥自己的能力。这主要是因为开拓创新型人才通常具有新思维、采用新方法、开拓新领域、不断进行改革创新。在这一过程中，造成不良后果的几率肯定要比保守刻板型的人要大；另一方面，开拓创新型人才通常比较年轻，他们上任后的政治生涯还很长，出现变数的可能性也较年长的要大。对于领导们来说，推荐开拓创新型人才需要承担更大的风险，这样，还有多少领导愿意当他们的“首提人”呢？
其次，易造成官场上的“近亲繁殖”。正如上文所言，“首提责任制”给首提者们带来了不少的用人风险，那么，相较而言，有多少领导愿意冒更大的风险推荐一个他不太了解或他不能影响和左右的人呢？为了“保险”起见，他们更有可能只推荐那些与他们关系亲密而且能够在上任之后仍然对他们“毕恭毕敬”“言听计从”的人。这样做的结果很容易造成官场上的“近亲繁殖”，甚至会滋生“任人唯亲”“官官相护”等丑恶现象，给我国政治体制的有效规范运行带来极大的负面影响，更会严重阻碍我国社会主义政治文明的建设。
再次，“首提责任制”的“首提”难以查实，责任追究难以落实。由于我国现阶段对党领导干部监管体制的不健全，再加上多年以来官场遗留下来的弊病仍未得到根治，使得“官本位”“一把手专权”等现象比较严重[3]。在现实的干部提拔工作中，一些地方党政主要领导人拟提拔某人，可以不用亲自出面，而是采用指使他人或暗示组织部门提名的方式，让他们甘当“首提人”，承担首提责任。当出了问题后，受到责任追究的其实只是“替罪羊”，而真正的“首提人”则躲在幕后，逍遥法外。这样一来，不仅首提责任追究难以落实，而且更会助长干部选任工作上的不正之风。
最后，可能会产生“提名独裁”现象。按照民主集中制原则，单位推荐提名的干部人选要由集体民主研究决定，也就是说提名人选是由集体决策出来的，按常理应该是整个集体对其提名行为负责。而“首提责任制”规定的是单位主要领导人为首提责任人，由这个领导人对提名行为负责。这其实是要“首提责任人”对单位的集体决策负责，造成了责任主体的单一化，要是按照权力与责任相对等的原则，那么单位的主要领导就对提名工作有极大的甚至是完全的决定权，这样的结果很容易造成“首提责任人”在干部选任工作上大权独揽，一人专制，直接左右人选的确定，这与法律法规要求的民主制相去甚远。
三、完善“首提责任制”的建议
第一，建立合理的“首提免责”制度。2006年3月14日，深圳市推出了全国首部改革创新法规——《深圳经济特区改革创新促进条例》，其第四十二条规定，符合以下三个条件，改革失败者可以免责：（1）改革创新方案制定程序符合有关规定；（2）个人和所在单位没有谋取私利；（3）没有与其他单位或者个人恶意串通。笔者认为，“首提责任制”也应当借鉴这个刚刚出台的“免责条例”，在“问责制度”的基础上建立一套合理的“免责制度”即在一定的条件下，被提拔者在改革创新过程中出现了失误或失败，其“首提人”可免责。至于“首提人”免责的条件，应该以改革者未牟取私利以及改革未损害改革对象的长远发展利益为原则，再根据各地的实际情况予以规定。“首提免责制度”一方面解除了许多领导的后顾之忧，鼓励他们推荐提名具有改革创新精神的人才；另一方面，也可以在一定程度上减少“太平官扎堆”现象的产生。
第二，“首提人”向公众公开，接受公众的监督。“首提责任制”规定，“首提人”要将提名人、提名对象、提名任职意向、提名理由等如实填入提名推荐表，提名推荐表将装入任职者的档案，以备日后追责时查用。笔者认为，与其将提名推荐表装入档案，不如将之公之于众，接受公众与舆论的监督。如果在提名表公示期间有群众或单位对提名提出异议，那么组织部门将派遣专门人员对提名人和被提名人进行调查，如发现在提名过程中有违规违法现象，则取消此次提名，并给予违规者一定的处罚。这样一来，不仅有利于提高干部提名工作的透明度，加强对干部提名的监督，而且有效抑制了“暗箱操作”，减少了“近亲繁殖”现象发生的可能性。
第三，将提名推荐干部的数量与质量作为考核评价领导业绩的标准之一。为了防止领导为逃避提名风险而搞“幕后操纵”致使首提人无法落实以及提名不积极等现象，应该将提名工作与领导的业绩考评挂钩，其考核标准是推荐干部的数量以及质量，如果在一定时间（例如三年）内推荐的数量与质量达不到要求，则可认定该领导失职；反之，则可以给予一定的表彰与奖励。同时，要在领导干部队伍中树立“提名是尽职，高质量的提名是称职”的观念。在制度激励约束与思想意识导向的双重影响下，可以有效避免违规提名等现象，另一方面又能够激励更多高质量的提名。
第四，明确除首提人之外其他参与决策人员的责任。按照有关规定，由单位提名推荐的干部人选是由集体民主决策出来的，是集体意志的体现。那么，笔者认为，一旦出现问题由单位主要领导对提名负全责有失公平。因为按照权责对等原则。单位领导对提名没有完全的决策权，那么也不应该承担所有的责任。所以，地方党委在落实“首提责任制”的基础上还应该建立起一个问责体系，明确参与决策的其他人员，特别是分管干部应承担的责任。依照参与决策人员职权的大小明确其责任，这样既避免了在提名工作中出现专制独裁现象，又保证了民主制在干部选任工作中的实现。
党政领导干部的选拔任用工作是一个相互联系、拥有许多重要环节且环环相扣的系统。同样，干部选任工作的监督机制也应该是一个完整的体系。在不断完善“首提责任制”的同时，我们还应该从全局出发，将对党政领导干部选拔任用工作每一个环节的监督纳入统筹规划，建立起各环节相应的以及相配套的责任追究制度，从而构建出一套全面科学的干部选任工作监督机制。
收稿日期：2006—05—22
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