中共执政方式的历史演进，本文主要内容关键词为：中共论文,方式论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的执政方式问题既是一个重大的理论课题，也是一个现实性很强的实践课题，更是一个体现了党的与时俱进精神品格的历史课题。
从理论上来说，执政党的执政方式是有规律可循的。（注：仲大军：《关注我党执政方式的转变——从直接执政到间接执政》（2002年9月4日）一文认为，从世界范围来看，执政党一般有三种执政方式：一是执政党通过国家政权机关对国家事务实施领导；二是执政党居于国家政权之上，直接向国家政权机关下命令；三是执政党代替国家政权机关行使职权。）但在实践上，由于各国政党产生和发展的政治文化背景、阶级基础、执政党取得政权的途径不同，实行的政党制度不同，其执政模式和执政方式也存在明显的差异。即便是同一国家的同一政党在不同的历史条件下，执政方式也不一样。中国共产党的执政方式在不同的历史时期都存在着一个与时俱进、最佳选择的问题。本文拟通过梳理党的执政方式演变的历史来揭示党的与时俱进的精神品格。
中共执政方式的发展大致可划分为四个阶段：局部执政时期——根据地政权建设中党的执政方式的孕育；向社会主义过渡和计划经济时期——党的执政方式的基本形成和曲折发展；改革开放条件下——党的执政方式的改进与创新；新世纪党的执政方式的发展趋势和面临的挑战。
局部执政时期党对执政方式的初步探索
在新民主主义革命时期，我们党还没有掌握全国政权，但毕竟已在独立开辟的革命根据地先后建立了“工农民主政权”、“抗日民主政权”和“人民民主政权”。在政权建设中出现了如何处理党和国家政权的关系问题，对这些问题做了初步的探讨，提出了一些关于执政体制和执政方式的基本观点。（注：这些观点主要集中在《井冈山的斗争》、《党与抗日民主政权》、《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》等重要文献中。）
（一）土地革命战争时期党与苏维埃政权的关系
1927年11月，毛泽东在湘赣边界创建了第一个县级政权——茶陵县工农兵政府。1928年5月建立了湘赣边界工农兵苏维埃政府。1931年11月7日在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国。这一政权不同于以往的一切旧政权，是新型的、以最广大人民利益为出发点和归宿的民主政权。新政权的建立是中国共产党局部执政的象征。
苏维埃政权是在党的领导下创建的，党在政权系统中处于领导地位。1928年党的六大通过《苏维埃政权的组织问题决议案》中说：“党在苏区的一切政策，必须经过党团的活动，而成为各级苏维埃政权的施政方针。”（注：《中共中央文件选集》第6册，中央党校出版社1983年版，第439页。）这个时期政权是党一手创建的，战争规定了党与政府的基本方式，多是以党代政。就像毛泽东指出的：“党在群众中有极大的权威，政府的权威却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”（注：《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第72～73页。）
除了实践的时间短，环境艰苦，党内“左”倾错误的影响之外，党和政的关系在很大程度受到共产国际和苏共的影响。
毛泽东针对根据地政权建立初期以党代政的偏向，1928年11月25日在《井冈山的斗争》一文中总结了中共在执政方面的作法，又汲取了国民党“以党治国”的教训，提醒党要注意这个问题。周恩来在以中央名义写给红军第四军前委的指示信中也指出：“以后成立上层政权，则组织党团，经过党团指挥之。党的系统、军事系统、政治系统，要弄清楚。”（注：《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第40页。）信中还写道：“党管一切这口号在原则上事实上都不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”（注：《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第41页。）中央曾经发通告指出，苏维埃是直接选举产生的民众政权，苏维埃的组织必须经过群众大会或代表会议选举，禁止由党部指派。（注：《中共中央文件选集》第6册，中央党校出版社1983年版，第216～217页。）
（二）抗日战争初期中共与抗日民主政权的关系
抗日战争时期，中共的执政方式问题受到很大的重视。党对于抗日民主政权如何领导，如何协调党组织与抗日民主政权之间的关系，成为搞好政权建设的重要任务之一。中共在抗日战争时期逐渐成熟，在政权的体制建设、领导方式和执政方式上都有自己的特色，并对后来的执政产生了深远影响。表现在：
1.抗日民主政权的基本执政方式是民主的形式。政权的性质是民族统一战线的，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。这样的执政基础，决定了其外在的表现形式是民主的，其“三三制”的人员构成上也体现了民主的实质。
2.抗日民主政权的结构由民意机关、政府机关、司法机关三个部分组成。
3.中共在抗日民主政权中如何确立领导地位。毛泽东于1940年3月6日发出的党内指示中指出：这种领导地位不是通过人员数量上的优势和强制性措施实现的，而是以民主的方式，以自己领导的正确性来实现的。
4.党在领导体制上出现了对后来历史产生过深刻影响的一元化领导问题。1942年9月1日，中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定各根据地实行党的领导的统一与一元化，即有一个统一的领导一切的党的委员会，以取代在根据地创立时的党政军委员会。党委会是当地最高领导机关。简而言之，党的一元化领导要求，横向上同级党政军民各组织都要服从当地党委的领导；纵向上下级服从上级，全党服从中央。
党的一元化领导是特定历史条件下的产物。在各根据地政权名义上隶属于国民党控制的国民政府的情况下，为了加强党的领导，各级政权组织服从于党组织的政治领导是必然的。一元化的领导体制与执政方式有其历史的合理性。
在十年内战和抗日战争初期的革命根据地，党原则上提出防止“以党代替苏维埃的倾向”，但在实践上主要采取的是以党代政的执政方式。
（三）解放战争时期中共和解放区政权的关系
这个时期，党基本坚持了抗日战争时期处理党政关系的原则，更加强调了党中央的集中领导，把政治协商会议和人民代表会议（大会）作为保证实现党的领导的政权组织形式，党开始由革命党向执政党过渡。
1.坚持抗战时期处理党政关系的原则
1947年2月，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《迎接中国革命的新高潮》中指出：“解放区‘三三制’政策仍然不变。在政权机关和社会事业中，除共产党人外，必然继续吸收广大的党外进步分子、中间分子（开明绅士等）参加工作。”（注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1213页。）
在许多解放区已经连成一片，全国胜利已经在望的形势下，党中央进一步决定强化权力高度集中的领导体制。由于在过去长时期内处于被敌人分割的、游击战争的环境之下，我们党曾经允许各地方党和军事的领导机关保持着很大的自治权。这种情况曾经使得各地方的党组织和军队发挥了主动性和积极性，渡过了长期的严重的困难局面。但同时也出现了某些地方主义和游击主义等无纪律、无政府状态。为此，1948年10月10日党中央发出了《中共中央关于九月会议的通知》，决定“将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关”（注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1346页。）。这是党中央继1942年做出关于抗日根据地领导一元化的决定之后又一次提出集中统一领导的要求。党中央还陆续作出《关于建立报告制度》和《关于健全党委制》的决定，进一步加强了党的一元化领导，特别是把一切必须的和可能集中的权力集中于党中央。
必须指出，我们不能够把后来党在全国范围执政后出现的党政不分、以党代政的直接行使政权的方式，看成是战争年代提出的一元化领导原则造成的。因为，即使在这样困难的条件下，党中央仍然要求各根据地对党政关系做正确的处理。
2.把政治协商会议和人民代表会议（大会）作为保证实现党的领导的政权组织形式。政治协商会议和人民代表会议（大会）是在我国新民主主义革命斗争中产生的，具有鲜明的中国特点的政权组织形式。1949年9月，全国政协第一届会议宣布：在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。
1949年10月1日，中华人民共和国成立，党和政权的关系进入了执政党和全国政权关系的新的发展时期。
向社会主义过渡和计划经济条件下党的执政方式的曲折发展
中华人民共和国的建立意味着中共在全国范围内建立了人民民主专政的政权，在国家政权中占有绝对的领导地位，并理所当然地成为执掌全国政权的执政党。这样的历史条件，使中国共产党有可能充分利用一切可能的条件、手段，实现自己的意图，有可能使自己的执政方式达到最大效应。
由于复杂的历史原因，党在执政方式的探索，走的是一条曲折的道路。
（一）执政方式发展的几个历史阶段
1.建国前三年对党政关系的认识基本是正确的
1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国的最高权力机关是全国人民代表大会。鉴于当时条件所限，召开普选的人民代表大会的条件还不成熟，遂由政协全体会议代行全国人大的职权；中央人民政府委员会为行使国家最高权力机关，政务院为国家政务的最高执行机关，中国人民革命军事委员会为国家最高军事统率机关，最高人民检察院和最高人民法院为国家最高检察机关和最高审判机关。新中国的政府构架初步奠定。
为了保证党的路线、方针、政策得以实施，中国共产党按大行政区建立各级党委。中央人民政府和一切国家机关均成立党的委员会，参预国家政治、经济、文化、宗教等事务的领导和管理。在中央人民政府所属各部、委、院、署，由担任负责工作的共产党员组成党组，保证中央有关政府工作的决定的贯彻执行。
但是，党和政府是两个性质不同的系统，职权范围不一样。因此，中央人民政府成立伊始，宣传部及新华社就于10月30日发出通知，指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。……不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”（注：转引自《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，第2页。）各部门行政会议制度、办公制度和汇报制度，保证有一定的必要的形式，不可党内党外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主。
根据党政相对分离的原则，党积极支持政府独立行使职权。从中华人民共和国成立到1952年底，党的政策一般都是通过政府实施执行，国家机关干部任免按照法律程序行事。重大决策如抗美援朝、土地改革、“三反”、“五反”等都是由共产党提出，经过和民主党派协商取得一致意见后，交由政府办理，党的意志通过政府的行为变成人民群众的行动。在党的倡导和支持下，党、政、工、团、群众组织分工负责，各司其职，特别是政府的职能充分发挥出来。在失业保障、奖励发明、技术改进、合理化建议以及保障发明权与专利权、财政决算、预算、审核、投资、货币管理、税收、基层政权组织建设等方面，都建立了初步的管理体系和规范准则，它对于动员各种进步力量，推动国民经济的恢复和各项社会民主改革事业及抗美援朝运动的顺利进行，起到了积极的作用。这一时期体现了党管大政方针，行政首长发号施令的党政关系。
同时，由于建国初期，国内外局势尚不稳定，国家政权处于初创阶段，在客观上需要党的集中统一领导，在由新民主主义革命顺利地向社会主义过渡时，沿用战争年代的党政关系体制还是必要的，党在按行政区划建立各级党委的基础上，按照苏联的模式在各级国家政权机关内部建立了党组和党委会。在党的各级组织中建立起若干个与政府系统职能重叠的“对口部”。在行政系统，党的领导人兼任各级人民政府的职务。在司法系统，规定有关逮捕、审判尤其是死刑判决，必须经过相当一级党委的审判，特别重要的案件，则须报请党中央批准，由此建立了党委审批案件的制度。
2.从1953年起，党的执政方式在理论和实践上产生了矛盾和偏差
正确与错误往往交织进行。1953年，在反对分散主义和地方主义的斗争中，提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则。同时为了落实这一原则，党中央在1953年3月10日又发布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》（草案）。《决定》还指出：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准”，“始得执行”（注：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第67、69页。）。在实际执行中，党中央讨论决定后，政务院才能行动。4月28日，中共中央进一步将政府财经工作划分为五“口”，分别由高岗、陈云、邓小平、邓子恢、饶漱石等负责，毛泽东称之为“五口通商”。在五人之下分设五个办公室，分别称为财委第一至第五（工字、财字、交字、农字、劳字）办公室。各自直接对党中央负责，总理办公室仅负责五口的联系事宜。
最具有决定性的步骤是1955年10月中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，其中的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。各级党委工作部门不仅管干部、党的方针政策的执行、思想政治工作和基层党组织工作，而且直接抓生产抓业务，逐步以党委取代政府机构的职能，这为后来的权力过分集中埋下了根子。
采取以党代政的运行机制，造成两种后果：一是党的主要领导人回避承担具体的政府责任；一是政府职能被分割为若干“口”，不再存在完整意义上的政府及名副其实的政府首脑，只有在党中央这个层次上，才能实现政务的协调配合与统一部署。
3.党的八大试图纠正党政关系中的错误倾向
1956年9月刘少奇在党的八大政治报告中明确指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”（注：《刘少奇选集》下卷，人民出版社1980年版，第264页。）邓小平在党的《关于修改党章的报告》中指出了具体的执政方式：“第一，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导；第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所做出的这些决定。第三，党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督。”（注：《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第236～237页。）1956年召开的党的八大对发展党内民主、健全国家制度提出很多好的设想，但是这些思想和制度设计未能在实践中坚持下去。
4.社会主义改造完成之后我国党政关系的不正常发展
党的八大提出了划清党政工作界限的建议，但时隔不久，1957年反右派斗争开始了，又把放出去的权力重新收回来，并错误地批判了“党不能直接发号施令”这一过去我们一再重申的正确观点。
1958年“大跃进”，开始过多地盲目地下放管理权，后来又反对分散主义，以党代政不断得到强化。“党委负责”“书记挂帅”的原则在全国各地普遍推行，各级党组织越来越多地包揽了国家权力机关、行政机关和司法机关的事务。
1958年6月，毛泽东批评国务院和经济部门不让中央参与对经济工作的设计，决定成立中央财经、政法、外事、科学、文教等小组，具体领导政府各职能机构。1959年6月，发出中央要重新集权的指示，将权力集中收归党的系统。1960年9月，重设党的6个中央局，统一领导地方党政军群。在国家政权机关内部，强化了党组和党委领导下的首长负责制。在立法工作中，党中央直接发布有关政治、经济和文化等方面的社会事务的命令和指示，或者与国务院联合发文。在行政工作中，事无巨细几乎都要经过党委决定。在司法工作中继续实行党委审批案件的制度，并强调不能因为有了法律程序就放弃这一制度。
总之，党的组织在国家政治生活中已经国家化权力化，各级国家政权机关实际上成为党的执行机构，形成了党统管和包揽一切的高度集中的政治体制，并且“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328～329页。）。这种权力高度集中于个人的状况，对社会主义民主法制建设造成了巨大的破坏，终于酿成了“文化大革命”的历史悲剧。
5.文革时期国家政权系统瘫痪，一元化领导体制变态发展
“文化大革命”中，革命委员会取代了各级党和国家机关，使国家陷入了更加混乱的状态。
党的九大以后，党的组织逐步恢复和重建，并强化了“文化大革命”以前党对国家机关的一元化领导体制。党的领导原则又被推演为“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。强调党对一切经济、政治、文化组织的所谓“绝对领导”。党委会与革委会的关系是领导与被领导的关系，革委会自身又成为集党政企于一身的混沌体。1975年宪法规定：地方各级革命委员会，是各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。这不能说不是国家体制的一次大倒退。
（二）对这一时期我党执政方式的反思
历史发展的逻辑是不以人的意志为转移的，出现上述问题是与党的领导职能与执政环境分不开的。首先是由于党在指导思想上的失误，党的领导职能没能完全从领导阶级斗争转到经济建设上来，因而，党的执政方式的转变虽然在口头上、文件中也提出了多次，但却不能真正落实。二是党政不分，以党代政在运作机制和文化心理上逐渐形成了巨大的惯性力量。三是由于我们当时实施的是优先发展重工业的赶超型发展战略和高度集中的计划经济体制，而以党代政、党政不分就成为一种成本小、效率高的选择。
历史现象的存在有其历史的必然性的一面，要求党刚刚走上执政地位就按照理论的要求设计出理想的执政方式，是不现实的。
十一届三中全会后党的执政方式的改进和创新
十一届三中全会实现了我党历史上一次伟大的转折，在进行改革开放和经济体制改革的同时，我党适应形势要求，积极进行政治体制改革，陆续提出了改革和创新执政方式的理论。十一届三中全会以来对党政关系和党政分开的新探索又可以大致划分为三个阶段。
第一个阶段是从十一届三中全会到十二大，与党和国家工作的全面拨乱反正和改革开放相适应，提出了党政分工，改革党和国家领导制度的问题。
1978年3月，恢复工作不久的邓小平就提出“党委的领导，主要是政治的领导……同时，是通过计划来领导”这一重要思路。党的十一届三中全会公报中提出：“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分，以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责。”1980年8月18日邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出解决党政不分，以党代政和权力过分集中的问题，“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统管好政府职权范围的工作。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。）这一讲话既是指导我国进行政治体制改革的纲领性文件，同时也标志着我们党在新的历史时期初步形成了党的执政方式改进和创新的理论。十二大党章和1982年宪法明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，这对正确处理党政关系都具有十分重要的意义。
第二个阶段是从十三大到80年代末，随着改革的深入，按照党政职能分开的原则实行政治体制改革。
1986年9月，邓小平在谈到关于政治体制改革的问题时强调：“改革的内容首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键。要放在第一位。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。）十三大对党政分开作了系统阐述和原则规定，并归纳为六个方面。党在解决党政关系问题上采取了一系列重要的步骤，为理顺党政关系创造了条件。
80年代对党的执政方式与领导方式的改革，在一定程度上改变了改革开放以前权力过度集中、以党代政的局面，为改革、发展提供了良好的政治条件。
第三个阶段是1989年后党政关系调整和探索期。
1990年3月江泽民在参加全国人大、政协两会的党员负责同志会议上讲话指出，我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。党的十四大提出“必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革”。党的十五大首次提出“依法治国”的基本方略，把党的领导、人民民主、依法办事统一起来，这是对共产党执政规律认识的重大突破。十五大报告指明政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实现政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。
随着形势的发展变化，江泽民在2000年提出“三个代表”重要思想，对改进中国共产党的执政方式与领导方式提出了新的要求。江泽民关于“三个代表”的论述，是马克思主义建党学说的新发展，涉及到党的执政方式与领导方式问题，并结合新形势、新情况，提出改进党的执政方式与领导方式的思路与途径。可以说历史发展到今天，我们党已经切实从革命党转变成为完全意义上的执政党，这为党进一步改革和完善执政方式，提供了前提条件。
新世纪党的执政方式的发展趋势及面临的挑战和选择
党的执政方式的发展史体现了马克思主义与时俱进的理论品格，体现了我们党勇于开拓，善于创新的实践勇气。但我们必须清醒地看到，前进的路上依然面临着选择和挑战。实现党的执政方式的完善与创新既要明确目标，把好方向，又要采取切实可行的步骤和措施。
（一）党的执政方式目前所处的状态和改进党的执政方式的目标
一般而言，执政党有三种执政方式。一是通过国家政权机关实施对政治生活的领导；二是执政党居于国家政权机关之上，直接要求和命令国家政权机关做出或不做出一定的行为；三是执政党不通过国家政权，而是在国家政权之外直接行使本应由国家立法、行政、司法机关行使的职能。按照现代国家的通例，采取第一种执政方式最符合民主宪政原则。我们国家在政治体制设计上，采取的也是第一种执政方式。但是，由于种种原因，在建国后的一段时间里，我们党实际采取的执政方式主要是第二种，还曾经歧变为第三种执政方式。我们现在要按照十六大提出的“总揽全局、协调各方”的原则，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。建立严格的工作程序和稳定的工作机制，消除执政行为中的个人主观随意性。
（二）改革和完善党的执政方式目前面临的任务和挑战
1.完善党执政的资源体系，发展党内民主。
2.摆正党的位置，理顺党与国家公共权力机关的关系。
(1)进一步调整党和国家权力机关的关系。
(2)调整执政党和行政机关关系。
(3)正确处理党同司法机关的关系。
3.正确处理党同民主党派、社会团体的关系，实现党对其他政治组织及社会组织的影响与控制。
4.用法律和制度的形式将党的职能范围和党政关系固定下来。
(1)在宪法中确立党与国家机关关系的基本原则和基本框架。
(2)必须制定执政党活动法，将执政权限、执政程序做出具体的规定。
改革和完善党的领导方式和执政方式依然是当前和今后需要从理论和实践上解决的一个重要问题。（注：十六大报告在谈到“我们的工作中还有不少困难和问题”时说“党的领导方式和执政方式与新形势新任务还不完全适应，有的党组织软弱涣散”。）对这一问题的探索，需要极大的勇气和与时俱进的精神。