义务教育的收入效应与财政承载力研究，本文主要内容关键词为：承载力论文,义务教育论文,效应论文,财政论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育是指依照法律规定，适龄儿童必须接受的，具有普及性、强迫性和免费性的学校教育①。对于义务教育的公共产品性质，有不同的理解。理论界普遍认为，义务教育是“准公共产品”而不是“公共产品”；在具体实施时，我国政府把义务教育基本理解为“地方性公共产品”而不是“全国性公共产品”。因而，在出台政策时，形成了以县为投入主体的义务教育制度框架，从而导致了一系列问题。对此，有学者认为，由于义务教育具有正外部效应等特征，故而应为全国性公共产品②，高层次政府有责任承担义务教育阶段适龄儿童学习的各种相关费用③。
就义务教育免费性而言，我国还不是真正意义上的义务教育。换言之，对城市与乡村义务教育阶段的孩子实行完全免费，是义务教育的发展趋势。如果由较高层次政府统筹城乡义务教育，并承担全部费用，就必须分析该措施的国民收入增长效应、财政承载力，以及二者的关系。本文拟对我国政府加速实施城乡完全免费义务教育的财政负担能力及其收入效应进行深入分析，并得出城乡免费义务教育的实施，财政具有承载力的结论。同时认为，免费义务教育可以直接和间接地带来收入正效应，从而拉动内需，促进经济增长，在一定程度上还可以自行增强财政对义务教育费用的负担能力。
一、财政承担义务教育费用规模估计与财政承载力
根据2004年《中国统计年鉴》统计，我国小学与初中应受教育人数约为1.9亿。如果按照农村人口占总人口比重的70％计算，在义务教育阶段，我国农村应受义务教育人数约为1.335亿，城市应该接受义务教育人数近6000万。2003年，我国小学与初中的平均义务教育成本每年分别约为700元和1000元，如果义务教育阶段每位学生的午饭由政府供给，人均每天以3元为标准。如果政府承担所有义务教育费用(学费、杂费、中午午餐费)，根据以上数据进行汇总计算，每年政府需要增加支出(或者是政府购买，或者是转移支付)合计约为3095.71亿元。
显然，如果3000亿元左右的义务教育费用全部由财政承担，就必须清楚财政的承载能力。笔者就2003年我国的财政收支、财政赤字和国债规模状况，分析财政对义务教育费用的承载力。
欧盟国家规定赤字率(当年赤字/当年GDP)一般不能超过3％。但也有例外，1992年～1996年，英国的赤字率平均为5.5％，1980年～1994年，美国赤字率平均为4.3％，1992年～1997年，法国赤字率平均为5％④。尽管我国赤字累计与GDP的比重已超过30％，但2002年达到最高位以后，财政赤字占GDP的比重不断降低，到2005年已近1％。如果义务教育费用列入财政支出，在2005年我国的赤字率约为2.8％，说明我国赤字率尚在合理区域。
从国债负担率与国债偿债率来看，我国财政的义务教育承载力并不脆弱。欧盟规定的国债负担率(债务余额/GDP)警戒线为60％，但实际运行情况往往突破了这一限制。2002年，美国的国债负担率为68.8％，法国为42.7％，德国为36.8％。截止到2001年，我国债务余额近1.6万亿元，占GDP的比重为16.3％⑤。1991年～1998年我国国债负担率分别为5.14、5.25、5.5、5.21、5.45、5.6、8.1、10.3，远远低于国际公认的警戒线和发达国家的公债负担率。如美国在1993年为69.2，日本和法国在1992年分别为52.7和29.6⑥。
国际上公认的国债规模的最高警戒线，即政府债务负担率一般不能超过60％。现实情况是，西方主要发达国家的国债负担率一般都比较高。1999年，日本的国债负担率为130％、意大利为118.5％、法国为67.4％、美国为54.2％，说明国债负担率的适当突破并不可怕。与发达国家相比，我国的国债负担率低得多。1998年、1999年、2001年，我国国债负担率分别为10.7％、13.3％和16.3％，2002年为18.4％⑦。据推测，到2020年我国的国债负担率将提高到30.8％左右，国债的最高水平为35.04％。即使达到最高水平也没有超过警戒线，只要保持一个适度的经济增长速度，国债实际利用率不超过实际经济增长率，同时将赤字率控制在一定的水平内，重视国债收益，国债的发行即可持续，债务负担率就可保持在一个适度范围之内，债务危机就不会发生⑧。从国债负担率来看，我国每年多支出的3000亿元左右的义务教育费用，仅占GDP比重的1.7个百分点。因此，完全可以通过发行国债的形式解决我国义务教育费用短缺问题。
国际公认的国债偿债率(当年国债还本付息额/当年财政收入)安全线为8％～10％。如果从国债偿债率来看，我国近五年都已超出国际安全线。从表面来看，这一指标为我们留下的空间已经不大，如果把财政收入提高到占GDP的40％左右，按照2003年的GDP来测算，我国2003年的财政收入可以达到46900亿人民币，国债的偿债率可以下降到6％左右，这一数字令人鼓舞。
我们还可以从国债依存度来看我国财政义务教育的承载力与财政管理。发达国家的国债依存度(当年国债发行额/当年财政支出)一般为12％左右，发展中国家一般在20％以内。2003年，我国国债依存度指标已超过国际警戒线。显然，单一指标红线的突破，并不能说明我国财政对义务教育费用的承载力脆弱。
综上所述，我国财政通过收支制度的改革，基本能够消化实施免费义务教育的相关费用，财政具有承担义务教育费用的能力。如果考虑适龄人口义务教育费用全部由国家承担，则其增加的国民收入所带来的财政承载力的提高，可以进一步说明国家财政实施免费义务教育具有可行性。
二、财政承担义务教育费用的直接收入效应
从上面的分析可知，通过制度创新，我国财政有能力承担义务教育的费用。不仅如此，实行义务教育还可以促使国民收入增加，从而直接促进经济增长。为了能够更为准确地分析财政承担义务教育费用的收入效应，笔者借用凯恩斯模型进行分析。
根据凯恩斯主义经济理论框架，如果财政完全承担义务教育费用，相当于实行扩张性财政政策。在一般情况下，扩张性财政政策实施有两种方案可供选择。一种是政府直接把费用按学生数量全额拨付给各级各类学校，这是一种“学生上学、政府买单”的支付模式；另一种是国家把相关费用直接拨付给各个家庭，由家庭拿着“教育券”自由选择学校。如果是前者，则是增加政府购买；如果是后者，则是增加政府转移支付。以上两种不同的支付模式，对国民收入的影响并不一样，后者对国民收入的扩张效应更大。根据宏观经济学一般原理，政府购买乘数大于政府转移支付乘数。如果要较为准确地估计出两种支付模式对国民收入的现实影响，则需计算出接受义务教育的学生人数、平均每一个学生的义务教育成本、义务教育财政支出、财政购买乘数、财政转移支付乘数等。
如果实行政府购买的模式，由于乘数原理必然会对我国国民收入产生多倍影响，因此，需要首先粗略估计政府购买乘数和政府支出乘数。凯恩斯绝对收入理论假定边际消费倾向递减，现期消费主要取决于消费者的现期绝对净收入，其消费函数模型为：C=a+bYd。其中，C为现期消费，a是自主消费，b是边际消费倾向，Yd是可支配收入。有作者用我国统计年鉴的统计数据进行回归分析，得到以下结果：1988年～1995年期间，我国城镇自主消费与边际消费倾向分别为0.452、0.919；农村为0.25、0.939；而1996年～2003年期间，城镇对应值分别为0.569、0.908，农村对应值分别为1.768、0.734⑨。
笔者认为，可以利用加权平均方法得到边际消费倾向值b。由于我国农村人口约为70％，城镇人口约为30％，于是可以得到一个以城乡人口比重为权的加权平均的边际消费倾向值b(0.856)。
在总支出模型中，国民收入中只包含直接税，主要是所得税、财产税和社会保障税等，而不包括间接税。因此，在考虑边际税率时可以用平均税率替代边际税率，我国还没有开征保险税，暂时不考虑这一税收，只需重点考虑所得税。根据笔者计算，从总体上看，尽管我国个人所得税增长很快，但毕竟还不是主体税种。因此，企业所得税与个人所得税加起来占GDP的比重都不大。通过计算，可得出我国直接税的边际税率值约5％。
若对边际进口倾向进行加权平均，则可以得到边际倾向值(约0.55)，如果对平均进口倾向加权平均，则可以得到平均进口倾向值(约0.23)。根据以上计算的数字进行估计，便可得出政府购买和政府转移支付乘数两个重要参数：KG=1.36，KTR=1.16。根据上述凯恩斯主义经济模型，如果实行政府购买的方式，我国国民收入每年将增加4200亿元，若以转移支付的方式，我国国民收入将增加3595亿元。这便是财政完全负担义务教育费用后所产生的直接收入效应。
三、财政承担义务教育费用的间接收入效应
实证分析说明，如果实施城乡免费的义务教育，赤字率可以控制在警戒线内。从发达国家对赤字率的突破并未严重影响经济增长来看，义务教育费用由国家财政负担具有可行性。如果进行财政支出结构改革，压缩我国行政性费用支出、不适当的经济建设性费用支出，那么因为义务教育而增加的赤字可以在财政支出结构转换中消化掉，这是人们期待的更为理想的结果。财政支出结构的合理化，标志着财政功能的理性回归，或者说对财政功能定位进行合理调整，可以促使制度向市场经济的内在要求进行适应性调整。换言之，因为义务教育而导致的政府体制改革，其意义大大超出义务教育改革本身。随着制度的适应性转化，可促使国民收入“内生性”累积增加。
尽管我国国债依存度指标已超过国际警戒线，但是，如果政府改变国债发行结构，发行短期国债，完全可以通过“连短为长”实现“以债还债”。如果政府每年持续发行三个月期、半年期、九个月期或一年短期国债，国债规模定为 3000亿元人民币，则完全可以通过“公共汽车原理”，实施义务教育费用由国家承担的计划。该计划显示，只要政府存在，政府便可以通过“不断地借新债还旧债”的方式消化义务教育增量费用。随着政府财政支出改革的逐步到位，财政政策对国民收入的扩张效应将逐渐显现，财政收入将逐年增加，财政赤字可以进一步下降，国债发行规模便可以适当压缩。这种国民收入“内生性”增进效应，可以在一定程度上自动消除财政增加的增量支出，财政政策的良性收入效应便凸显出来。
如果通过发行短期国债解决义务教育费用，不但具有可操作性，还可以促使财政政策与货币政策协调配合，从而对国民收入产生增进效应。通过财政发行短期国债，可以为国家免费义务教育计划的实施提供大量稳定资金；又可以为中央银行的公开市场业务提供良好的操作工具，促进货币市场发展，从而为财政与货币政策协调配合提供有效平台。这正好可以解决我国中央银行公开市场业务无优质操作对象的难题，走出货币政策传导机制不畅的困境。
四、免费义务教育的收入效应对财政承载力的正面效应
对于义务教育费用的支出模式，如果政府实行购买的方式，则每年国民收入的增量为：
Y=4200.49亿元人民币。这个数字相当于2003年GDP的35.8％；如果政府以转移支付的形式，则每年增量的国民收入为：Y=3594.78亿元，相当于2003年国民收入的30％。实证分析表明，如果实行城市与乡村完全免费义务教育制度，则对我国国民收入增长有相当大贡献。其中，政府购买比政府转移支付对国民收入增长的贡献更大。这说明，加速实施城市与乡村免费的义务教育制度，对于启动我国内需，促进国民收入持续增长，意义重大。
一旦国民收入增加以后，财政收入必然会自动增加，这是财政自动稳定器功能发挥作用的结果。如果我国增量的国民收入中有5％(平均税率)属于财政，如果实行政府购买的方式，则国家每年相当于可以增加210亿元左右的财政收入。如果实行财政转移支付的方式，则相当于可以增加180亿元左右的财政收入。如果把该增量财政收入全部转化为义务教育费用，二者分别占义务教育费用总额的6.8个百分点和5.8个百分点。也就是说，免费义务教育费用的直接收入效应可以减轻财政支出增长压力，增强财政承载力，从而对财政收支产生良好的正面效应。如果考虑国民收入的间接增长效应，财政对义务教育费用的承载力更大。基于此，免费义务教育制度可以立即实施。
五、结论
义务教育的免费特征，要求国家财政负担义务教育的全部费用。随着经济的发展，财政实力日益增强，我国财政有能力负担义务教育费用。为了能稳健地推进免费义务教育政策，政府要强化财政收支制度改革。一方面，利用持续发行国债的“公共汽车原理”，政府每年可以持续发行三个月、六个月、九个月以及一年期短期国债，从而为义务教育费用提供稳定的财政资金来源；另一方面，财政负担义务教育费用的全部支出，从而扩大内需，促进国民收入“积累性”持续增长，增强财政对义务教育费用的承载力。换言之，以政府购买的方式或转移支出的方式，同时支付城市与乡村中小学义务教育费用成本，将会直接增加我国GDP总量，并且将促进消费、投资、出口等持续增长，从而实现国民收入“内生性”累积增长。免费义务教育直接增加的收入，对于我国经济从起飞迈入可持续增长轨道，走新型工业化道路意义重大。如果以义务教育体制改革作为我国财政与货币规制改革的突破口，深化机制改革，可以间接增强义务教育的收入效应。比如：通过发行多品种短期国债，并通过财政支出结构性转换，不但可以自行消化义务教育成本，还可以为中央银行公开市场业务操作提供对象，实现货币政策与财政政策的协调配合，进而实现财政功能的理性回归，这样可以凸显义务教育的扩展性外部正效应。总之，义务教育费用体制改革可以促进政府功能的理性回归，在一定层面上实现经济与政治改革的协调推进，间接促进国民收入增加，从而进一步通过国民收入增长推动财政收入增加，实现义务教育部分费用的自行消化，增强财政对义务教育费用的承载力。
注释：
①顾明远主编：《教育大辞典》，上海教育出版社1990年版，第69页。
②李贞：《义务教育的公共产品定位》，《中央财经大学学报》2005年第4期。
③乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，《中国社会科学》2005年第6期。
④⑧王晶晶：《我国国债政策的可持续性研究》，《首都经济贸易大学学报》2005年第1期。
⑤山西省经济信息网：《国债规模的国际比较》，2005年5月4日。
⑥邱泰如：《拉动需求的财政政策与国债》，http://www.chinalawedu.com,2005—05—04。
⑦万光彩：《财政政策效力：理论综述与政策实践》，http://www.jjxj.com.cn,2005—01—13。
⑨刘文勇：《收入因素对中国消费需求影响的实证分析》，《经济理论与管理》2005年第2期。