再论地方人大常委会任免事项中搁置权的行使，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,事项论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在人事任免过程中行使搁置权是地方人大常委会近年在工作实践中的新探索。搁置权实际上既是任免权的重要组成部分，同时也是行使监督权的重要手段之一。人事任免事项中搁置权的概念、行使范围、行使的方式和程序以及如何行使好搁置权，应该是对这个权力探索过程中必须澄清的问题。如果能从中引发一些有益的思考，将更有利于地方人大工作的开展。
一、任免事项与搁置权的基本概念及意义
人事任免权作为地方人大权力的重要组成部分，是其监督地方国家机关领导人的主要手段。它主要是指各级地方人民代表大会及其常委会对地方各级国家机关领导人员及其组成人员进行选举、批准任命、罢免、免职、撤职等的权力①。行使任免权的具体形式有选举、决定人选、决定代理人选、决定任免、任免、推选、通过人选、补选、补充任命、批准任命、接受辞职、罢免、撤销职务等13种②。随着地方人大改革的深入进行，任免权的行使越发趋向规范。代表提出关于人事任免议案的质量不断提高，渐渐为任免权的行使引入了一个新的概念——搁置权。
搁置权从广义上讲，是指有权国家机关对被提请审议的某项议案延缓表决或暂时停止表决的权力。现实中需要行使搁置权的情况有很多，比如议案提请人正处在特定的司法程序中，提案涉及的关键人物处于不明朗的身体状况以及议案提请实施的内容尚未具备实施的必要条件，等等。将搁置权具体到地方人大常委会任免权行使的过程中，那就是地方各级人大常委会对被提请的某项人事任免对象的议案延缓表决或暂时停止表决的权力。
对任免事项有效地行使搁置权是地方人大常委会任免权得以落实的重要体现。在地方人大闭会期间，其人大常委会作为一级地方国家权力机关，代行地方人大的部分任免权。虽然是“部分”，但是其任免的对象却十分广泛：根据《地方组织法》第四十四条第九项之规定，地方各级人大常委会“在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选。”这就决定了地方人大常委会行使任免权的行为直接关系到地方行政司法机关的稳定，进而影响地方整个政治格局的稳定。因此，搁置权作为审慎行使任免权的主要形式，不言而喻，有着重要意义。
对任免事项有效地行使搁置权是对地方党委在任免事项中作为行为的有效制约。对公职人员的选任和罢免是防止国家权力机关由社会公仆变成社会主人的重要手段③。搁置权的行使可以在特定条件下造成人事任免案的事实流产，使地方党委在提名候选人的过程中清楚地认识到应该遵从人民的意志，从而防止个别干部通过买官的途径晋升到领导位置。同时，人事任免事项中的搁置权是一个含蓄的手段，一旦形成制度，其既具有强大的制约作用，又不至于引起地方国家权力机关与地方党组织之间的矛盾。
二、目前任免事项中搁置权的行使及研究现状
在《地方组织法》和《全国人民代表大会常务委员会人事任免办法》中，我们并没有找到有关延缓、推迟任免表决的条款和文字表述。最接近的可以体现搁置权的表述应该是《地方组织法》第十八条第一款规定的“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决”和第二款规定的“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。”根据条款的精神，对主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府提出的议案，主席团必须列入人大会议审议，不能决定不列入人大会议审议。那么，如何列入人大会议审议？首先要考虑议案提出者希望尽快解决问题的愿望，因此应尽可能将这些机关和组织提出的议案列入本次大会议程进行审议，但对一些条件尚不具备的议案，也可以决定列入下次或者以后的某次会议审议。也就是说，主席团对这些机关提出的议案，没有否决权，但有缓议权甚至搁置权。而目前有关搁置权的行使，在法律上还是一个真空地带。法律的缺位，成为地方各级人大常委会正确行使搁置权的主要障碍。
就笔者搜集的资料看，学界目前对于搁置权的行使尚无正式的论述，现有的文献见于《人大研究》2005年第8期中李鹏程的《谈人大常委会任免事项中的搁置权》。这主要是因为对如何正确处理人大任免权的行使与党管干部原则之间的关系上，目前在学界尚无统一的意见；而对任免权本身的研究又非常缺乏，综合造成了对搁置权研究的缺位。就目前的研究来看，对任免权的探究多是实际从事人大工作的人员或各级人大常委会研究室的工作人员，他们平时要从事繁多的实际工作，大量的时间用于领导讲话稿和各类文件的起草，真正用于研究的时间很难保证。
三、搁置权的行使范围、方式和过程
地方人大常委会搁置权的行使对象应该包括涉及一切由地方人大常委会选任的地方行政机关和司法机关公职人员的有关人事任免议案。具体的行使方式目前有两种意见：直接搁置和表决搁置④。直接搁置是基于议案本身已经进入了地方人大常委会的议程，只是对议案还存在争议，因此不能马上表决，应该缓一缓，暂时不予讨论。表决搁置是基于搁置行为本身就是一项决议，即是否进行表决的决议，所以搁置权的行使应该以表决的方式进行。笔者认为，如果要让搁置权真正发挥制约作用，就只能进行表决搁置。直接搁置并不是真正的搁置，在某种意义上说只能是一种暂时回避，直接搁置并不意味着就不讨论议案，而是要在会议期间争取时间磨合意见，最终还是要在会议期间进行表决。而表决搁置则意味着一种对该议案的间接否决，至少在本次会议议程中如无特殊情况，就不再予以讨论。如果提请人希望议案能取得人大常委会的认可，则只能在下次会议期间再次提出议案。如果在常委会会议闭会期间就自行实施议案内容，进行人事调动，就必然是违法行为。
根据地方人大常委会人事任免过程：党委提名——地方行政及司法机关主要负责人提请——人大常委会党组初审——主任会议预审——常委会会议审议任命——制发任职文件——发布公告——颁发任命书⑤，搁置权可以在主任会议预审和常委会会议审议任命两个阶段提请实施。既然是作为交付表决的正式提请，就由主任会议交付常委会当场表决。表决的形式可以是口头表决、举手表决、按表决器表决和无记名投票表决⑥。表决结果如果认为被表决议案应该搁置，则不再将该议案列为本次会议的讨论议题。
四、如何行使好搁置权
1.关于搁置的时限：如果被提请的议案需要常委会全体表决的，搁置时间应该从本次常委会会议作出搁置决定时起至下次常委会会议开始提交议案时止。反之，如果被提请的议案不需要常委会全体表决的，可交由专门委员会处理。
2.关于被搁置议案的再次提请：从地方各级的人大常委会人事任免办法看，绝大多数办法重视任命程序，忽视免职程序。目前在任命程序方面有明确的规定：“同一人选的任命，一次会议未获通过，可根据工作需要，由提请人向下次常委会会议继续提名，常委会连续两次表决未获通过的，不得再提名为同一职务的人选。”⑦ “但在关于免职的程序方面则没有明确的规定。事实上，与任命相比，罢免的意义更加重要。就目前我国的干部任用体制来看，干部人选的考察，主要是各级党委组织部门的职能。从整个国家机关的分工和专职角度来看，地方人大常委会在组织部门提出候选人到表决期间，没有能力、也缺乏足够的时间去全面地考察候选人。即使在实行了竞选体制以后，这样的情况也不能得到很好的改善。因此，将主要精力集中在对候选人上任后的政绩考察和监督，才是地方人大常委会应该作出的选择。笔者认为，对罢免议案的搁置与否，事实上可以等同于是否通过罢免议案本身，所以在程序上应该可以再次提请，而且只能提请两次。这与任命议案是一致的。但鉴于罢免议案的重要性，其搁置表决应该以地方人大常委会到会组成人员的2／3多数通过为标准。
3.被搁置议案再次提请时，应该比原议案材料更为充实，论证更加有力，而不能是原议案的简单再提请。这是对地方人大常委会的尊重。此外，如果有必要，人大常委会应该将议案交付专门机构进行相关调查后，对提请人进行询问，综合所有材料，再做结论。
4.关于人事任免事项中搁置权的行使环境，笔者认为，健全的法律体系是不可或缺的。目前人大及其常委会诸种权力不能得以充分行使，虽然有其自身体制、代表素质等诸种因素的缺陷，但如果要最终解决其充分运作的问题，就必须从根源上进行思考，尽快完善立法，填补法律空白。
注释：
①②③⑤ 参见蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第四版，第335、343～348、338、353页。
④⑥⑦ 参见李鹏程：《谈人大常委会任免事项中的搁置权》， 载《人大研究》2005年第8期。