国防工业进入规制问题研究，本文主要内容关键词为：国防工业论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规制，即行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则。进入规制是其重要组成部分，主要指在一些市场失灵产业中，为了实现特定目标，政府通过批准和认可等手段，对企业的市场进入（包括数量、质量、期限以及经营范围等）进行的限制。国防工业是同国家安全密切相关的战略性产业，其生产的主要产品是用于保障国家安全的公共产品，因此世界各国对进入国防工业都有相应的规制。
一、国防工业进入规制的实施依据
规制的公共利益理论(public interest theory of regulation)认为，规制需求主要源于外部性、自然垄断和信息不对称等市场失灵问题，即政府规制的出现是为了克服市场制度的种种缺陷，防止和消除纯粹市场经济运作可能带来的弊端。具体到国防工业，其实施进入规制的依据主要有以下几点：
（一）利用规模经济效应，降低武器装备的研发和生产成本
当代高技术武器装备的研制生产费用十分昂贵，动辄上亿元、几十亿元，且有日益攀升的趋势。例如，一架F-117A战斗机的造价为1.1亿美元，一架B-2型轰炸机的造价为8.1亿美元。20世纪50年代中期，西方国家一辆坦克的造价约为10万美元，90年代末美国一辆MA1坦克价格为251.7万美元；俄罗斯一辆T-72MB1坦克价格为298.9万美元；法国的一辆勒克莱尔坦克价格则高达850万美元①。由于各国相对趋紧的国防预算很难适应这种成本增长的趋势，因此，通过进入规制，将生产武器装备的企业限制为少数几家，充分利用规模经济效应，降低研发生产成本就成为各国政府的必然选择。规模经济是指随着产出规模增加而出现的平均成本下降现象，包括静态规模经济和动态规模经济。军品生产静态规模经济主要源于，高额固定成本（特别是研究与开发成本）在更大产量上的分摊、存货管理和批量采购的经济性、专业化分工水平的提高以及原材料和能源的有效利用所致的可变投入生产率的提高等。经验分析表明，大规模、高技术国防项目若从最低效率规模(MES)的1/3处增至最低效率规模，单位成本可降低15%～20%。动态规模经济源于学习过程，亦称学习经济，是经验和专有技术积累所带来的成本优势，它反映在学习曲线或经验曲线上。这种经验和知识积累一般用军品生产企业迄今为止的累积产量来衡量。累积产量越高，单位生产成本越低。欧洲各种国防设备，包括战斗机、主战坦克、导弹、电子设备的生产经验表明，学习曲线斜率的变动范围在75%～96%之间，平均斜率为85%～90%②。通过进入规制，保证在位军工企业的生产规模和存续时间（累积规模），可以大幅度降低武器装备的研发和生产成本。
（二）防止自由进入可能导致的军事专用性资产的沉没损失
从事军事专用品的科研生产需要进行军事专用投资。企业对军事需求的依赖性大，有很强的锁定效应(lock-in)，退出军品科研生产的沉没成本较高，而军品市场具有需求不稳定、波动大，风险高的特征，企业一旦经营失败，将面临极大的军事专用性资产的沉没损失。资产专用性是指资产能够被重新配置于其它备选用途并由其他使用者重新配置而不牺牲其生产性价值的程度。在物资资产专用性方面，国防工业是以生产武器装备为主的行业，其生产技术、工艺、设备主要是为生产特定的武器装备而设计的，与民用工业相比，它有特殊要求，这些生产线和设备一旦形成便很难再进行转向，有些设备甚至专门是为某一型号而投资建造的。在人力资本专用性方面，军事工业的生产者由于长期从事一种或几种装备甚至某种型号武器的生产，已经形成了与该产品密切相关的专门知识，而这些知识并不能完全用于其他生产活动上，一旦离开该产品生产，其价值就会下降。如果缺乏政府规制，军事工业领域企业可以自由进入，一种可能的结果就是，竞争力最强的企业最后将其他企业赶出市场，这些退出市场的企业的投资便无法得到回报，专用性强的资产就会闲置，造成社会资源浪费；另一种可能的结果是，势均力敌的几家企业在生产能力严重过剩的情况下，互不相让，拼命争夺市场份额，造成“几败俱伤”，降低生产效率。
（三）促进军事工业的技术进步
军事工业属于典型的技术密集型产业。现代武器装备的研制与生产主要重视性能与质量是否优于潜在对手，至少也要保证旗鼓相当、足以抗衡。因而，现代武器装备的研制与生产，都无一例外地建立在高度发达的科学技术之上。现代武器装备不仅更新换代周期缩短，而且质量、性能要求越来越高。为实现战争物质手段的科技领先，军事工业需要超过一般产业的巨额资金来进行研究与开发、设计与生产，有些还必须延伸到基础研究领域，从而形成高技术生产能力，以此保证国防科技和军事工业的发展及其领先地位。
进入规制形成的寡头垄断市场结构，为企业成为技术创新主体提供了物质基础。在知识经济条件下，垄断结构在某种程度上有利于促进企业技术创新的开展，能提高企业技术创新能力，加快技术创新的速度（刘茂松和陈素琼，2006）。通过进入规制，在军工市场形成少数几家大型寡头垄断企业，这些企业经济、技术力量雄厚，有能力在项目生命周期的早期设计阶段投入巨资，集中科研力量从事设计竞争，并在后续生产阶段不断进行技术革新，从而保证所生产武器装备的高技术含量和军事工业的技术领先水平。
（四）保证武器装备的稳定供给，维护国家安全
为适应国家安全形势的变化，服从国家安全战略的需要，军事工业通常需要保持相对过剩的生产能力，以便在紧急状态下短时间内能生产出品种多、数量大、性能高、质量优的军品，这就要求有一个健全、稳固、应急能力强的国防工业基础。通过进入规制，将军品生产固定于几个与军方保持长期密切合作关系的大型生产企业，有利于武器装备的稳定供给。将核心军工控制在国有企业手中，禁止外资进入，还能够使国家摆脱重要武器装备对国外供应源的不可靠依赖，保证独立性。另外，由于某些军品和技术，特别是高精尖武器装备的技术与生产涉及国家安全和战略意图的实现，往往处于高度保密状态。这种高保密性也决定了这些军品只能由国家通过进入规制授权给某些特定的军工企业进行研制和生产。
二、国防工业进入规制的负面效应
现代规制经济学的研究表明，进入规制在试图克服市场失灵的同时，也产生了很多负面效应，甚至出现“规制失灵”。在国防工业领域，不适当的进入规制会破坏市场配置资源的基础性作用，弱化对受保护的在位企业的激励，并滋生巨额规制费用和寻租浪费。
（一）市场资源配置效率损失
国防工业是一个包含军事专用品和军民通用品在内的、有许多细分子市场的大市场，存在着一个从系统产品，到通用的和具有专业特点的低层次部件以及军民品界限逐渐淡化的产品等级系列。对国防工业实行全方位、广范围的进入规制，必然扼杀在一些环节和部分本可以实现的有效竞争，使市场丧失在资源配置中的导向功能，使资源不能在全社会范围内合理流动，取得最佳配置效率，从而影响国防工业建设和国民经济的发展。
（二）在位企业X—非效率
对国防工业的进入规制，如果不伴之以有效的激励措施，必然使受规制保护的在位企业，上至管理层下至作业层的每个成员都显露出人的惰性，丧失追求成本最小化或利润最大化的动力。长此以往，这种惰性会变成一种惯性，甚至形成一种导致低效率和浪费的文化。这种区别于古典配置效率的内部低效被称为X—非效率，它是由于组织或个人缺乏努力的动机、常见的惰性以及并不总是旨在实现成本极小化的行为造成的。进入规制可从两个方面强化X—非效率：一是人为设置进入壁垒，在位企业缺乏竞争压力，削弱了创新和提高效率的激励；二是规制者允许低效率企业以较高的价格，把低效率转嫁给消费者（在国防工业领域就是指军队或政府，实际上也是指全体国民）而取得利润。曾经长期受这种进入规制袒护的日本铁路业、美国电信业以及我国众多的公用事业部门都存在低效率的证据。就国防工业而言，由于很难选择可供比较的参照标准，目前尚缺乏有说服力的数据证明。但很多军工企业在军品任务减少、军品市场萎缩的情况下，转向民品市场却无相应竞争力，若不考虑其它因素影响，这也从一个侧面反映出长期受规制保护的军工企业在生产管理方面的低水平。
（三）规制俘获和寻租浪费
前述规制公共利益理论暗含着“规制机构是公共利益的代表”的假设前提。规制俘获理论(capture theory of regulation)对此提出了质疑，认为政府规制实际上是为了满足产业对规制的需要而产生的，即所谓立法者被产业所俘获；而规制当局最终会被产业所控制，即所谓执法者被产业所俘获。总之，规制由产业谋取，并主要根据其利益来设计和运作。在国防工业领域，美国前总统艾森豪威尔提出并成立的军事—工业联合体(MIC)在一定程度上可以被认为是国防工业规制俘获的产物，是特殊的经济利益部门与相关的国家公共权力部分紧密结合而形成的一个利益集团。在经济利益的驱使下，受规制保护的在位军工企业及其他相关利益集团必然会尽最大的努力影响政府的规制决策，从而形成所谓“政府规制的市场”。在政府规制条件下，较之无规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。
根据现代寻租理论，国防工业进入规制租金的存在，诱发了“影响政策的直接非生产性寻利活动”，主要体现在各利益主体对政策制定者的游说，使本来可用于增进社会福利的“租金”部分或全部耗散，造成社会资源浪费，并且由此产生的负作用和分配不公还会导致社会的腐败和衰退。
（四）巨额规制费用
规制并非无成本。从公共决策的角度看，规制成本可分为规制政策的制定成本和运行成本。规制政策的制定成本包括规制机构对有关信息的收集成本、分析成本和规制政策的制定费用。收集相关信息是制定规制政策的必要前提，规制规则的制定要经过一系列复杂的行政程序，如对建议法规的调查听证分析、法规的制定与颁布、新法规实施下对市场均衡的仔细观察和评价，对现行法规修正等。规制机构的运行成本包括规制的文件处理成本、行政裁决成本和建立与维持规制机构正常运转所花费的成本，如规制机构的人头费、规制机构的办公设备费用等。据霍普金斯的估计，1996年美国政府为建立和管理有关规制的规章制度形成了总量达140亿美元的支出（谢地，2003）。尽管缺乏详细的国防工业规制费用的具体数据，但美国的一项研究估计规制成本可能要占整个国防项目成本的5%～10%③。
三、我国国防工业进入规制存在的问题及对策
受传统思维方式的影响，我国国防工业的进入规制长期实行的是“禁入”制度，即仅向国有企业开放，对民营企业和外国资本实行禁入。即使在国有企业内部，也采取军工定点制度，由特定企业垄断，其他企业很难进入军品生产领域。近几年来，这种状况虽有所改变，但并没有根本改观。
（一）我国国防工业进入规制存在的问题
1.过度规制与规制不足并存。我国国防工业的过度进入规制主要表现在规制范围过宽和规制制度过严两个方面。规制范围过宽是指，无论是高技术含量的重要武器装备，还是常规武器装备，无论是总装系统，还是分系统，无论是关键分系统，还是一般分系统和零部件，都实行几乎同等严格程度的强进入规制，且以所有制形式区分进入规制的对象，存在着对民营企业的进入规制歧视。规制制度过严主要是指，现行的军品生产准入制度规定过细过严，产业进入的政策性壁垒过高，一般企业通常难以进入。以生产技术标准为例，军用标准与国家标准是自成体系。一般来说，国防产品所采用的军用规范和标准更为严格，对产品的质量、型号、规格要求更为苛刻。但有些军用标准目前已严重滞后于国家标准，存在使用的不经济。军用标准与民用标准的脱节，造成了事实上民用企业进入的规制约束。
我国国防工业的规制不足主要表现在潜在进入企业缺乏制度化的进入渠道，往往依赖于企业与军方或政府的私下联系，缺乏稳定性和透明度，增大了规制俘获和寻租浪费的可能性。另外，进入规制与其他规制形式不能有效配合，如在对在位企业提供强有力的进入规制保护的同时，没有辅之以有效的价格规制，仍然实行传统的成本加成定价——成本加上5%的利润——严重弱化了在位企业降低成本，提高效率的激励。
2.规制法律法规滞后。近几年来，政府已开始调整国防工业进入规制政策，特别是为贯彻“军民结合”方针，已放松非公有资本进入国防工业的限制。如2005年2月下旬出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称非公经济36条）中第6条明确规定：“允许非公有资本进入国防科技工业建设领域”。国防科工委颁布的《武器装备科研生产许可实施办法》、《武器装备科研生产许可现场审查规则》、《武器装备科研生产许可办理程序》以及修订后的《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》也已开始实施。但应该看到，这些意见、规则、办法等都只是一些政策性文件或行政许可，还没有上升到法律层面。即便如此，它们还存在与一些现行法律相冲突的情况，如我国2004年8月24日修改后通过的《公司法》第六十四条就明确规定：“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式”。国防科技工业便是其中之一。
3.规制权力分散，缺乏公正、独立的专业性规制主体。目前，我国对国防工业的进入规制权利分散在国防科工委、总装备部、总后勤部、国资委与国家保密局等机构，其中国防科工委和总装备部起主要作用。1998年国务院机构改革，组建了新的国防科工委，并赋予国防科工委行使“组织军品科研生产的资格审查和许可”的职能。总装备部根据中央军委颁布的《中国人民解放军装备采购条例》负责军队的武器装备采购。这种规制体制存在的主要问题是，缺乏强有力的协调机构，以理顺各机构之间的关系，解决意见分歧和统一行动方案。另外，承担规制职能的机构，长期以来一直是传统军工企业利益的代表，出于对传统军工企业的偏爱和保护，通常会本能地限制其他企业进入军工产业领域（杜人淮，2005），难以保证进入规制中的公正和公平。
4.规制信息缺乏透明度。我国对国防工业进入规制的信息是不够公开的，缺乏一定的透明度。军品市场中，哪些子市场和国防工业供应链中的哪些分环节可以进入，哪些不可以进入，哪些可以允许民营企业进入，哪些可以允许外资进入，进入有哪些具体要求等，规制机构并没有明确界定和公布，使潜在进入企业陷入信息盲区，对进入后的状况也缺乏合理的预期，从而形成了一定的进入信息障碍。
（二）对策建议
1.实行分层次、动态和弹性规制。对于极少数关系国家战略安全和涉及国家核心机密的重要军工产品，包括武器装备的总体、关键分系统、核心配套产品，如核武器、核潜艇、战略导弹等要实施强进入规制；常规武器装备、分系统和零部件，如常规弹药、小型火炮、装甲车辆等可以实行弱进入规制；而对一般军民通用品，则可以放开进入规制，实现真正市场意义上的自由进入。另外，还应根据国际军品生产技术、保密性及国家安全战略要求等变化，适时调整进入规制。
2.放松进入规制，强化价格规制、质量规制和保密规制。凡是可以通过竞争研制生产的军品，均应渐进地放松进入规制。近期比较可行的做法是对军用标准进行调整和修订。应借鉴西方发达国家的经验，建立国家标准、军用标准和军工行业标准协调互补的标准体系，建立定期清理和修改各种已经失去科学性的军用标准和军工行业标准的规章制度，为庞大的军用标准和军工行业标准体系“减肥”。对国家标准特别是原材料、配套产品的国家标准，凡是能够满足军用要求的，都不要再制定或者保留军用标准，逐步把国家标准变为军品的主体标准（叶卫平，2006）。
在放松进入规制的同时，应强化价格规制、质量规制和保密规制。要改革军品成本加成定价规制，引入最高限价规制等，强化对在位军工企业的激励。还应对“三证认证”，即军品科研生产许可证、保密认证和质量认证，进行进一步调整和细化。对进入企业在武器装备科研生产中的责任和义务进行明确，加强质量规制和保密规制，防止秘密泄漏、技术扩散，确保武器装备全寿命周期的高质量和安全性。
3.合理引入公用事业部门的规制技术，实施激励性规制。当前，我国公用事业部门的规制改革正在展开，激励性规制被广泛推行。国内外理论和实践都已证明，这种规制技术在提高规制对象绩效、降低产品价格和改善服务水平方面是相当有效的。常用的激励性规制技术包括价格上限规制、社会契约规制、特许投标规制和标尺竞争规制等。国防工业的进入规制改革也可以根据具体情况，适度引入这些规制技术，割断被规制企业的产品价格与其成本的直接联系，通过合同奖惩和剩余索取权的激励及潜在进入者与领域内同类型企业的竞争，降低规制机构与被规制企业之间的信息不对称性，迫使企业压缩成本、提高绩效。
4.加强进入规制法律法规建设，变行政规制为法律规制。规制就本质而言是一个法制问题，必须要有法律授权，同时也应在法制的框架内展开。法律规制能够克服行政规制的隐蔽性和随意性缺陷，具有权威性、合理性、公开性与公正性的优点。应尽快在“非公经济36条”第6条和《武器装备科研生产许可实施办法》的基础上，由全国人民代表大会按照立法程序，出台相关配套法律法规。可以借鉴发达市场经济国家的经验，制定“国防科研生产法”和“国防采购法”，将国防工业进入规制纳入法制化轨道。还要注意修改《公司法》、《中华人民共和国私营企业暂行条例》等法律法规文件中与现行政策相矛盾的地方。
5，组建专业性规制机构，强化监督制衡，保证利益中性。对于国防工业进入问题的多头管理和职能分散的状况，要考虑将分散于多个政府部门和军方的进入规制职能进行有效的整合归并，尽可能避免相关部门的职能交叉。有人提出改革规制机构的两种思路，一种思路是，扩大国防科工委的宏观管理范围，使其由传统军工企业的行业主管部门转变为对整个社会的军品科研生产进行统筹管理的行政部门，其职能主要是为参与军品科研生产的企业创造公平和公正的竞争环境；另一种思路是，将军工产业的进入规制职能，由国防科工委转到军品需求方——中国人民解放军总装备部。并认为考虑到政策的连续性，第一种改革思路比较切实可行（杜人淮，2005）。但我们应清醒地认识到，国防科工委与其下属的十一大军工企业集团之间有着千丝万缕的关系，由其实施进入规制，很难保证利益中性。况且国防科工委只是我国由计划经济体制向市场经济体制转换的一个过渡性机构，最终可能会被国务院各部委所接管。因此，将进入规制权利授予国防科工委是不妥当的，也非长久之计。由军方的总装备部实施进入规制也存在很多问题。笔者建议，可以考虑建立军政统一的新规制机构，赋予规制机构有效的规制工具和“权责对等”的规制职能，并强化监督制衡，防范规制机构被俘获，有效规范“规制者”。
6.提高进入规制的信息化水平。要强化国防工业数据库建设，加强军工市场中企业进入的信息服务。通过及时披露产品需求、行业进入状况等方面的准确信息来引导企业适时、适度进入军工具体细分市场和特定国防工业供应环节。还可以考虑通过商会等中介服务组织来发布和沟通信息，对潜在进入者进行合理引导。
注释：
①赵英：《军事工业需求探讨》，第20页，载《中国工业经济》2002(7)。
②③Todd Sander and Keith Hartley,"The Economics of Defense",p125,p141,Cambridge university press,1995.