合法性承载：体育治理及其转型的新解释&以“阿市卫”18年创作为例_治理理论论文

合法性承载：对运动式治理及其转变的新解释——以A市18年创卫历程为例，本文主要内容关键词为：为例论文,历程论文,合法性论文,创卫论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号]1674-2486(2015)02-0022-25

      中国的运动式治理一直被认为是中国政府与政治的一个颇具特色的现象，早期的研究多来自英文文献(Bennett，1976；Cell，1977；Whyte，1974)，大部分的研究聚焦在国家运动，尤其是“文化大革命”“大跃进”和“上山下乡”，其解释的总体框架仍然是早期的英文中国研究作品中占支配地位的“国家与社会”分析。冯仕政(2011)认为这些研究大多只关注单一类型甚至单个运动，他试图给出一个整体性的解释，使用“革命教化政体”和“政治官僚制”这两个概念去解释国家运动产生的原因、类型及其发展进程。周雪光(2011)从组织理论的视角来理解运动式治理，并将其置于国家治理这一更大的背景中进行讨论，认为中国大一统体制中存在着的中央集权和地方治理之间的矛盾才是国家运动产生的根源，更有趣的问题是考察国家是如何为了应对上述的矛盾而使用运动式治理和常规科层制两种治理手段的。本文进一步提出：中国国家治理的逻辑并不是“常规科层机制”和“运动式治理”两者的轮换和取替，而是在两者之间的一个连续的变化谱系。因此，更具价值的问题是这些不同类型的治理形态与进程之间的关系是什么，他们是如何转化的，政府主体一般是基于什么逻辑而采取了方式A而不是方式B？本文将A市18年创卫的运动式治理过程作为个案，试图解释：同样是使用运动式治理手段，为什么A市的创卫在2006年之前的十多年里始终没有取得成效，而在2007、2008年后最终成功？通过解释这一运动式治理实践的成效差异，本文呈现了运动式治理是如何被编织进常规的官僚组织运作中变得常规化而失去成效的，又如何因为长久的创卫失败对政府甚至主政官员的面子和执政能力形成挑战，从而获得高度的“合法性承载”，并通过“再运动化”而重新获得其威力的。本文进一步表明，“合法性承载”是理解中国国家治理体系变化的关键变量，治理任务的发出层级、议题性质、进程都通过“合法性承载”变量而获取国家体系的注意力分配。

      二、运动式治理的类型及进程：研究问题及文献

      近年来，中文学术界对该议题的关注越来越多，一些关注政府治理过程中的“运动”特性的案例研究也逐渐形成(唐皇凤，2007；冯志峰，2007a，2007b；荀丽丽、包智明，2007；狄金华，2010)，这些研究通过各个侧面对运动式治理进行描述，整合而观之，一个运动式治理的基本要件包括：

      第一，政治动员。政治动员是运动式治理的启动方式。其基本的方式就是通过政治首长推动，打破按部就班的常规科层制治理模式，将行政问题转化为政治问题(狄金华，2010)，在最短的时间内将上级的意图和信号传递到各领域各部门(冯仕政，2011；唐贤兴，2009)，这种政治动员通常会包括政府体系内部的动员和政府对群众的动员(荀丽丽、包智明，2007；冯仕政，2011)。

      第二，意识形态宣传。一般情况下，运动式治理的主体(通常是政府部门)，除了运用本部门内的宣传机构外，还会联合报社、电台、电视台、互联网及其他社会宣传机构对该“运动”进行大力宣传，为“运动”的全面发动或持续推进造势(唐皇凤，2007；周飞舟，2009；唐秀平，2000)。

      第三，准军事化组织形式。为了保证运动式治理的实施，通常都会为此设立一个高规格的领导协调机构，如“严打办”或“严打”工作领导小组(唐皇凤，2007)等。这一机构往往由多个部门组成，其成员由活动相关部门的人员(多以抽调的形式)组成，进行联署办公。

      第四，责任制实施。为了将运动式治理的目标落实下去，首长及其所号召建立的准军事化组织会将任务进一步分配和细化，通过科层体系下达，并结合考核评估来进行掌控和管理(王汉生、王一鸽，2009；艾云，2011)。

      这些研究丰富了我们对运动式治理的认识，但遗憾的是，在这些研究中，“运动式治理”仍是一个供以描述的对象，具体而言，他们观察并描述了某一项运动式治理或某一项治理行动的“运动特质”，却未能解释“运动式治理”的差异性或曰使用“运动式治理”来进一步分析更具普遍性的社会经济现象和事件。

      更具分析性的研究是冯仕政2011年在《开放时代》上发表的长文。该文将运动式治理整合到“国家运动”概念中来，并分析国家运动的形成、形态变异和历史变异。冯文认为国家运动实际发生往往需要具备三个条件：国家对社会改造有强烈的抱负或压力；国家的基础权力严重滞后；国家的专断权力很大。而中国的“革命教化政体”特征同时提供并反复再生这三个条件，这是为什么在中国各类运动不断产生的原因。上述三者为国家运动的产生准备了结构条件，而中国的政治官僚制①则为这些结构条件演绎为现实的国家运动提供了组织和合法性基础。政治官僚制通过“德才兼备”来构建合法性基础，并进一步泛化至政府官僚体系，将“德才兼备”所强调的禀赋等级和权力等级相结合，权力越高，德才兼备的禀赋越强，各级各类的首长“都是自己辖区内的卡理斯玛领袖”(冯仕政，2011:84)，都具备在自己管辖范围发起运动的冲动和能力。而对首长辖下的官员来说，运动本身是一个重要的忠诚审查机制，因此，理性的选择是积极参与并在“忠诚竞争”中获得首长的重视。这一逻辑甚至也向群众泛化，因为积极参与运动本身而不是实质上的正确与否直接决定了国家的酬赏的分配，这使国家运动在不同层级和不同领域得以持续产生。进一步地，该文对国家运动的类型进行了划分，根据运动的基本取向是生产性的还是规训性的、运动的目标是针对社会的还是针对政权系统的、动员范围是官僚体系还是包括社会在内的，共形成了八类国家运动。从历史进程来看，“革命教化政体”为国家运动所提供的结构条件不断催生新的运动，而国家运动所面临的困境②在不断地消解运动，两者的交替造成了国家运动的周期性(冯仕政，2011)。

      尽管冯仕政的研究为解释运动式治理的差异性提供了很好的尝试，但其分析仍然局限在运动式治理本身，而周雪光(2011，2012)的研究将运动式治理带回到了中国的国家治理分析中去，把其置于中国国家治理的制度逻辑中进行对比和思考。周雪光(2012)以“叫魂”事件(孔飞力，1999)为例表明，运动式治理机制在中国由来已久，“革命教化政体”并非运动式治理的必要条件。周雪光认为中国大一统体制中存在着的中央集权和地方治理之间的矛盾才是国家运动的产生根源，真正更具意义的问题并非运动式治理的产生机制或类型，而是包括运动式治理在内的中国国家治理逻辑，他提出“是不是有一个理论视角，一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架下，探究他们之间的关系及其背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源”(周雪光，2011:67)。由此，周雪光提出要进一步分析常规的官僚运作和运动式治理是如何被国家治理的逻辑所支配和使用的。他认为运动式治理机制与常规性治理机制是中国国家治理的双重过程和有机组成部分，运动式治理通常是为了应对常规机制的失败而生，但运动性治理机制也不是任意启动的，而是建立在一整套组织制度之上的，即执政党继承了中国传统上的卡理斯玛权威，并将这一权威常规化的组织基础放在执政党的党务系统，与“政府系统”的常规型治理机制一起，共同缔造了常规与运动机制双重权威并存的日常组织结构。在这个意义上，他的观点与冯仕政(2011)不同，冯仕政倾向于认为“运动式”治理在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征。

      三、合法性承载：本文的出发点

      (一)已有研究的局限

      已有的研究为运动式治理的研究提供了充分的拓展空间和可能，但仍然有两个问题值得进一步探讨：

      首先，从已有的研究来看，对运动式治理的分析和研究仍然是缺乏经验支撑的，大多的经验研究还停留在描述层面上丰富运动式治理的各项特征上，这些作品大部分是写于冯仕政和周雪光等人开展运动式治理的讨论之前，所构建的理念类型还没有能够得到很好的经验检验。正因为缺乏经验研究的支撑，演绎而生的理念类型尽管在逻辑上是周延的，面对现实问题却缺乏解释力，例如，冯仕政在解释运动式治理为何得以推行时，使用的解释是官员们围绕着首长的运动的“忠诚竞争”，但是在解释运动性治理的困境时，所使用的解释同样是官员群体，只是转向了对他们的自我意愿的强调及由此产生的个人目标对运动目标的“目标替代”。又例如，这几个类型的运动式治理(在冯仕政的原文里是“国家运动”)会产生的具体情境是什么？需要进一步解释的问题是为什么在某些类型的运动式治理中，运动的目标得以达成，而在其他的一些类型里，参与者个人的目标对运动目标产生替代？也正因为缺乏经验检验，运动式治理只见“运动”不见“人”，在运动式治理的过程中，在既定的结构条件下，发动者、官僚体系的追随者、被卷入其中的民众的态度、行动、作用机制等均没能有效地被整合到上述的概念框架，从而为运动式治理乃至中国的国家治理提供有力的解释。

      其次，冯仕政和周雪光的研究的一个共同问题在于对“常规机制”的界定和理解上的偏差，目前两位作者对“常规机制”的理解更多地还是来源于“科层制(Bureaucracy)”的理念类型，尽管他们都认同中国的科层制与此有着区别，但是，在他们的前提假设中，中国的常规科层体制仍然是一个层级森然、按部就班、以职责为主要工作内容的运作体系。也正因此，周雪光(2009，2012)把“常规”和“运动”作为两种分析的类型，把常规体制的失败当作运动式治理的触发点。当然，他也敏锐地感觉到这两者纠缠不清的关系，因此，提出应该去研究这两者的转化机制。然而，更熟悉中国科层制运作的研究者能够轻易地发现，常规体制的“常规”意义早已发生变化。在中国，官僚体系的常规职责通常是“三定”方案所规限的内容，但在实际的运作中，来自上级的“临时性任务”往往取代了“职责任务”，例如占据官僚体系成员大量时间的是创文创卫活动、各种试点巡查、维稳、参观来访接待、会议和政治学习等专项任务及内部管理事务(倪星、原超，2014)，而这些任务通常具有临时性，并以运动或类运动的方式来推进。“运动”的组织形式(包括：政治动员、宣传、准军事型组织形式、责任制实施)已被常规体系所习得，在政府运作的实际过程中已经逐渐从配角成为了主角，使常规官僚体系以职能为依托的运作模式沦为配角。例如，在很多镇级政府，都设有农村中心工作办公室(陈那波，2010)，防治“禽流感”、抗击“非典”等任务都通过农村中心工作办公室来推动，每次的中心工作的推动都要通过开大会动员、搞宣传等方式来实施，这些推动形式均具备了运动式治理的要件，而各个部门所对应的职责，却并非日常运作中的重点。

      事实上，冯仕政(2011)和周雪光(2012)的研究为后续研究提供了很好的讨论和推进的基础，需要往前进一步的工作应该是去解释运动式治理的差异性及其对中国国家治理的影响。运动式治理有政府层级的差异(例如国家运动和镇级政府的一事一动的差异)、议题的差异(例如上级布置的任务或对外的任务更倾向于运动式治理，而内部管理事务更倾向于常规科层化)、进程上的差异(在不同的阶段，运动式治理会有不同的表现)，所以，事实上，中国国家治理的逻辑不应该是“常规科层机制”和“运动式治理”两者的轮换和取替，而应该是一个连续的变化谱系。因此，更具价值的问题是这些不同类型的治理形态与进程之间的关系是什么，他们是如何转化的，政府主体一般是基于什么逻辑而采取了方式A而不是方式B？

      (二)合法性承载：从类别变量走向连续变量

      在冯仕政(2011)的研究中，合法性是核心的概念，甚至将其称为理解国家及其构造和运作的“众妙之门”，他所言的“革命教化政体”的核心特征就是把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础。蔡禾(2012)在对冯仕政和周雪光的研究进行评述的基础上进一步强调合法性，他借鉴林尚立(2009)对合法性的二元分类，即体制特征合法性③及体制作为合法性④，以此为分析概念，认为“政府一方面承载着‘体系特征合法性’和‘体系作为合法性’双重合法性要求的治理有效性要求，另一方面却无法在常规化的国家治理实践中保障治理的有效性”(蔡禾，2012：142)，这才是政府不得不不断地开展非常规化的国家治理活动的原因。遗憾的是，上述两位研究者使用“合法性”概念时或将其局限在了政体层面，或更多地将其作为划分类型的标准，尽管找到了“众妙之门”，却没有很好地将其应用到更深入的分析中去，用研究方法的测量层次的说法，他们仅仅把“合法性”当作一个类别变量，区别在于有和无，或不同的类型。本文建议使用“合法性承载”概念，以体现：在不同层级的政府、不同的议题，或曰在不同的进程中，合法性均可能存在，它是一个连续变量，可以是“有Vs无”(例如，有些议题是纯业务性质的，在一般情况下它没有合法性承载)、也可以是“大高Vs小低”(例如“维稳”问题的合法性承载就比生产问题的合法性承载大)，合法性承载在动态地转化，而这个转化机制才是理解运动式治理和常规机制的关系甚至国家治理逻辑的“众妙之门”。将“合法性承载”作为分析变量，通过和政府层级、议题、进程等多个维度相结合，能有助于我们分析政府的注意力在常规科层到运动式治理这个连续统中间分配的差异性。基于此，本文形成下述有关命题：

      首先，在威权体制中，合法性是政府部门分配资源的重要指挥棒，合法性承载越高，所投放的注意力及其他资源就越多。对合法性承载程度的判断取决于任务特定的时间、地点、人物背景，以及政府部门各级各类人员基于上述背景对任务的解读。

      第二，合法性承载与政府层级。通常情况下，政府层级越高，所提出的治理行动的合法性承载往往也越高，但是在逐级传递的过程中，合法性的承载度会相应减弱，越容易常规化或形式化，这解释了为什么越到基层，运动越难推动。

      第三，合法性承载与议题特性。有些议题具备很高的合法性承载，例如“维稳”，有些议题的合法性承载度不强，例如垃圾治理。而相应地，有的部门总是使用运动式治理的方式来推进议题，有的部门却很少使用。

      第四，合法性承载与进程及变化。有些议题，一开始是运动式治理的，但后面却转变成了常规形态，例如计划生育。这是因为在刚开始推行时该政策被定位为基本国策，并且推动困难，但随着政策的推行，其合法性承载逐渐降低，从而日渐常规化。而本文创卫的案例则提供了相反的情况，合法性承载逐渐增加，并最终促动了动真格的运动。

      从上述命题出发，本文试图通过回顾A市18年来创建国家卫生城市的历程，展现运动式治理在城市政府的应用实践及其转化。同样是使用运动式治理手段，为什么A市的创卫在2006年之前的十多年里始终没有取得成效，而在2007、2008年后最终成功？通过解释这一运动式治理实践的成效差异，本文呈现了运动式治理是如何被编织进常规的官僚组织运作中变得常规化而失去成效的，又如何因为长久的创卫失败对政府甚至主政官员的面子和执政能力形成挑战，从而获得高度的“合法性承载”，并通过“再运动化”而重新获得其威力的。

      四、案例简介与研究方法

      1989年，国务院发布《关于加强爱国卫生工作的决定》的文件，由此，自1989年起，在全国爱卫会组织的号召下，全国600多个城市开始踏上了创建国家卫生城市活动的征途，A市也加入了创建国家卫生城市的大军。整个创卫活动分为几个阶段：

      第一阶段，起步摸索时期(1990年—2002年)。该市的创卫工作1990年就开始起步，1991年9月，A市爱卫会召开全体爱卫委员扩大会议，探讨通过了《A市创建国家卫生城市规划》，并上报市政府审批。1992年，市政府同意并印发了此规划，至此，创建国家卫生城市工作开始全面实施。

      第二阶段，规划发展时期(2003年—2004年)。2003年A市市委、市政府明确提出要高标准创建国家卫生城市，将其作为2004年“三创”(指创建国家文明城市、卫生城市、模范城市)奋斗目标之一。同时，制定《A市创建国家卫生城市规划纲要》，对其总体目标及主要任务都进行了详细的规定和部署。

      第三阶段，整改完善时期(2005年—2006年)。自2003年创卫规划纲要制定后，A市向全国爱卫会提交了创建国家卫生城市的申请。但由于受该年度体制改革的影响，原有创卫人员进行了调整，导致工作不连续，一定程度上影响了创卫规划方案的真正落实。因此，导致2005年和2006年国家卫生城市暗访组对A市进行了两次暗访，都指出了很多问题，并连续两次要求A市继续整改，暂缓国家验收。

      第四阶段，提高冲刺时期(2007年—2008年)。第三阶段的创卫失败给A市市委市政府带来了极大的冲击，2007年，A市市委、市政府将实现创建国家卫生城市目标正式写进了该市党代会报告中，重申了创卫的奋斗目标。在此期间，A市大刀阔斧进行创卫工作，加大资金投入，整合创卫资源，并且积极发动群众，集中整治了一些创卫中的疑难问题，创卫成效大幅提升。同时，A市提前三个月进入冲刺阶段，并通过持续进行的专项整治巩固创卫取得的成果，迎接第三次创建国家卫生城市的国检，并最终成功获得了“国家级卫生城市”的称号。

      整体上看，A市创卫18年的历程就是一场持久的“运动式治理”。客观来讲，A市创卫的历程明显可分为两个阶段：一是1990年—2006年，创卫成效不甚明显。二是2007年—2008年，创卫取得实质性突破，即创卫成功也是本阶段完成的。但是在这整个创卫过程中，运动式治理是其手段，运动式治理的特征要件或从一开始就已配备或在早年间逐步配备，而且2006年之前每一轮创卫活动都会经历“冲刺期”，但是这些第一阶段的这些努力均没有达成其目标。有趣的问题是，在同一城市，几乎是一套领导班子，同使用一套运动式治理机制，为何前期失败了而后期成功了？这至少提醒我们运动式治理具有差异性，或“运动”的程度上有区别，或特征要件的重要性有差异？据此，本文尝试去讨论运动式治理的转变和作用机制。

      对案例现场的进入肇始于第一作者与相关部门的横向课题合作，在此过程中，我们收集了和创卫相关的几乎所有公开的文件资料，包括政府部门的创卫大事记、有关的汇报材料、新闻的有关报道等。同时，我们对有关的参与人员进行了深度访谈，了解创卫的具体运作过程和关键故事，第二作者还以实习的方式进行了参与观察，同时进行相应的深度访谈，务求尽可能地还原十八年的创卫历程及其变化机制。

      五、运动式治理的常规化：1990-2006年的创卫运动

      1990年，A市正式开始创卫，因为创卫活动是国家层级所号召的，在层级上赋予了一定的合法性承载，故自1990年至2006年的16年间，明显地可以观察到运动式治理在其中的主角作用，运动式治理的基本要件在此过程中有着清晰而明显的展示，然而，这期间冲击国家卫生城市称号的努力均告失败，尤其是2005年、2006年连续两年失败，本节将展现这个过程，并陈述要件齐全的运动式治理是如何被科层体系习得并消解从而常规化的。

      (一)创卫的运动式治理

      1.政治动员与宣传

      “政治动员先行，意识形态宣传全力跟进”是A市创卫活动中最真实的写照。首先，就政治动员而言，从1990年创卫启动以来，市政府无一例外会在每次冲刺阶段(尤其是国检和省检前夕)召开动员大会，动员内容主要围绕创建国家卫生城市，强调创卫工作的重要性，并把创卫工作作为“一把手”工程来抓。其次，就意识形态宣传而言，A市在多年的创卫工作中，不断创新宣传形式，采取多种渠道开展宣传发动工作：一是突出新闻媒体主力军作用，充分利用该市日报、晚报、电视台、电台等主流媒体的影响力，开辟创卫宣传专栏，加大对创卫工作的宣传报道；除此之外，各创卫办成员单位都要求办创卫简报，定期汇报创卫工作。

      2.创卫指挥部：军事化组织成立

      为顺利推进创建国家卫生城市工作，1991年9月，A市成立了市创建国家卫生城市指挥部及其办公室(下称创卫办)，负责全市创卫工作的组织、协调、指挥和监督工作，市政府领导(市政府秘书长)担任办公室主任。2004年初，按照市长指示，市爱卫会调整和充实了创卫指挥部及办公室领导成员，设主任1名，副主任2名，市领导(市长)直接参与和指挥创卫工作，进一步加强创卫组织指挥体系。

      3.责任制管理流程

      责任制几乎是所有运动式治理最有效的方式，在实际工作中，A市以创建国家卫生城市总体规划纲要为主要内容，将创卫的各项指标和任务分解到各部门，由上至下层层签订责任状，实施目标管理责任制。这种制度最大的特点是将项目考评与日常抽检紧密结合，将项目实施进度与主要领导的政绩考核挂钩。在A市创卫工作报告资料汇编中，一些关于目标责任制具体操作方式的表述随处可见：

      层层落实，级级负责。一要对照国家卫生城市标准和目标要求，将任务分解到各区工会和下辖企事业单位，按“谁主管、谁负责”的原则，抓好落实；二要将任务落实到街道和厂矿企业、基层工会，层次签订责任书，层层抓落实……⑤

      在A市的创卫活动中，目标责任书主要有如下几类：①政府责任书，即市政府与各区政府及有关职能部门签订的各类责任状/书，如《创建国家卫生城市责任状》《城市管理目标责任状》《A市城市建设管理“××”责任书》等，其内容涵盖了创卫活动的各项内容。②专项责任书，即就创卫活动中所涉及到某些方面(一般指难点)进行集中、突击、专项整治，以便达到“从严、从快”解决，保障整个创卫活动的顺利进行，如《A市城区清拆违法建设、违章搭建项目责任书》《A市区河段岸线水域市容环境卫生整治任务书》等。具体的落实包括以下几个环节：

      (1)任务分解

      一般来讲，任务分解的关键在于形成一套指标体系。具体到A市，任务分解是这样进行的：首先，A市政府根据创建国家卫生城市十大方面(包括爱国卫生组织管理、健康教育、市容环境卫生、环境保护、公共场所、食品卫生、传染病防治、病媒生物防治、社区和单位卫生、城中村及城乡结合部)的内容，将创卫的各项指标和任务分解到各部门(见表1的举例)，形成一个指标体系，作为对下一级政府考评的依据。其次，为了保证这些目标落实到位，要求各区、各部门要相应地与上级签订目标责任书/状。

      

      值得注意的是，在A市创卫活动中，这类任务分解现象普遍，主要呈现出如下特点：①从内容上来看，包括部门责任分解表、专项整治责任分解表、热点难点问题责任分解表；②从形式上看，有以表格形式的，也有文字材料形式的。例如，下面就是对《关于开展创卫迎检专项突击行动的通知》中所摘录的一段文字：

      一、整治任务与责任分工(一)整治在建工地和闲置工地环境卫生。由市建委牵头组织对全市的工地和闲置工地进行全面检查，要求已完工的工地要立即工完场清，对未完工的工地要做好围蔽和文明施工。落实建设工地、闲置工地、在建停工地的环境卫生和除害防病工作……⑥

      需要特别指出的是，这种任务分解往往也是根据每一个下级责任体的实际能力和具体状况决定的，例如，在《A市爱国卫生管理规范》中，对次干道路硬化率和人行步道铺装率老城区100%，新城区90%；同时，这类任务分解也不仅仅是简单分解，而是“层层加码”。例如，国家卫生城市标准规定，居民基本卫生知识知晓率为“≥70%”，居民健康行为形成率为“≥60%”，而在A市则要求城中村(A市创卫中的难点区域)的学生和村民健康知识知晓率和健康行为形成率分别达到85%和80%以上；再如，国家卫生城市标准中的核心指标“城市污水处理率”也有标准要求“≥30%”被A市层层加码为“2004年城市生活污水处理率70%⑦”。之所以要层层加码，一个重要的原因就在于要“顾全大局”，因为并非每个下级责任主体都能达标完成任务，这样一来，即使有部分没达标(层层加码过的指标)，自身仍然可以完成上级下达的指标。但这种层层加码导致的后果却是任务指标到了基层执行层面，已经高得离谱，远远偏离了组织原有的目标预期；同时，压力型体制下的责任主体在执行这些任务时，往往采取欺上瞒下的方式以求蒙混过关，大大降低了目标实现的可能性。

      (2)专项整治

      在A市，专项整治是其创卫运动式治理中的重头戏。根据整理的资料显示，A市专项整治一般出现在三个时间段，其一即是创卫前期，即在创卫启动任务分解的同时就从整体上成立了相应的专项整治组，是以统筹全局为目的的，内容几乎涉及创卫的方方面面，例如，A市根据创卫需要，于2004年(国检年份)就成立了10个创卫专项整治小组：爱国卫生组织管理、除四害组，疾病控制、健康教育整治组，市容环境卫生整治组，环境保护整治组，生活饮用水整治组，城市建设整治组，居民小区整治组，肉菜市场整治组，公交卫生整治组和采石场整治组。

      创卫活动中所开展的各项专项整治活动几乎都包括几个核心的内容，包括整治时间、整治步骤、整治检查和考评、整治工作的组织领导和责任分工，等等。从某种程度上来说，这种专项整治更像是一次次启动的小型“准运动式治理”。因为它们也有启动契机，有动员宣传过程，相应组织以及责任分工等要素。

      (3)检查⑧与考评

      应当指出，考评体系与奖惩措施的最终挂钩是通过各类检查得以实现的。具体到A市，因创卫活动涉及10项内容65个指标，这才是任务分解的第一步，以此类推，到了区、街道一级，指标又被分解和细化为上百个小指标，为了检验这些指标的具体落实情况，各类名目繁多的检查随之而来。

      从检查的内容来看，分为“案头作业”检查和其他检查。所谓的“案头作业”检查是指对各部门本身所拥有的制度规范文件，以及与目标任务完成有关的资料整理归档和规范管理相关情况进行的检查。例如，在“爱国卫生组织管理”一栏，就有如下工作要求：“资料收集齐全，整理规范……”。更有关于创卫档案资料工作进行专门的考评。案头作业检查之外的检查统称为其他检查，主要是指对目标任务(指标)完成的情况进行检查，内容涉及创卫工作的方方面面。如每年年终对该年度创卫工作的检查验收，再如对创卫期间十个专项治理小组任务的检查，等等。

      从检查的方式来看，A市创卫活动中的检查方式灵活多样，包括随机检查、抽查、自查、交叉检查等。所谓交叉检查是由A市各区创卫办会同本区有关部门组成检查组，对指定受检区的创卫工作情况进行检查评估，同时本区也接受另外一个区的检查，区区相扣，相互监督、相互学习、相互帮扶。⑨相较于自上而下的国检、省检、市检，也不同于自查，交叉检查更强调“相互监督、相互促进”的帮扶作用，有利于查找创卫黑点难点和薄弱环节。例如，在创卫申报迎检工作前期，为进一步巩固和提高创卫成效，A市就在各区开展创卫互检互评工作。

      在这里，迎检指的是国检，指国家爱卫办对创卫工作的检查的简称，也是级别最高的检查。在A市创卫18年历程中，共经历了7次国检⑩。按照申报国家卫生城市的程序(包括申报、资料评审、暗访、技术评估、综合评审、公示、命名)，国检主要包括暗访和技术评估两个环节，为时一个月左右。

      作为创卫活动最终的验收步骤，迎检比创卫的任何阶段都要重要。由此，出现各种会议活动或工作让位于迎检的现象屡见不鲜。一位领导在创卫迎检时期就强调“一般性会议要让位于迎检工作”。除此之外，迎检时期还会出现一些特有的行为：迎检宣传动员和专项突击行动。①迎检宣传动员。例如，A市在迎检阶段，就发出了《关于做好我市创卫迎检阶段宣传工作的通知》，不仅明确了迎检宣传内容，还进一步规定了创卫迎检阶段宣传工作要求，更是出具了一份创卫迎检阶段集中新闻报道时间安排表，在为时一个月的迎检时间内，除周末之外，新闻宣传报道每天都有，且明确了宣传主题和责任单位，体现了迎检宣传的规范性和重要性。②迎检突击行动。如前所述，A市在2004年迎国检前一个月，就发文《关于开展创卫迎检专项突击行动的通知》，明确了五项整治任务与责任分工，并且提出了整治要求(如整治时间从9月1日起，到9月12日全部完成)，明确市城管办要加强检查督办，定期向上汇报整治情况。

      真正考验A市创卫成果的时候是接受全国爱卫办对创卫工作的暗检和技术评估。其中，暗检是让A市最为头疼的事情，并且在后续的创卫工作中难度愈来愈大。因为暗检的规则与以前大不相同。据一位老环卫站的站长告知，上个世纪九十年代初都是“明检”，我们会提前知道检查的时间和地点，自然会做好安排。可是到了九十年代后期，创卫检查开始由以前的“明检”变成了“暗检”。尤其是A市于1998年之后开始进行“××”改造活动，城中村成了创卫的难点。而这些检查专家会时不时地到城中村检查，这令他们非常头痛。(11)A市的一位地级市领导在创建国家卫生城市百日攻坚动员誓师大会上对暗检做了一番详细的描述：

      A市漫漫创卫路经历了前后整整18年，……对国家创卫检查组的暗访，你听了之后就知道有没有可能作假蒙混过关。国家创卫暗访组来到之后，他用什么方法？他就给钱的士司机，我包你一个星期，你帮我做什么工作呢？你把我带到A市最脏、最乱的地方，如果发现的问题多我还加奖钱给你，那些的士司机高兴得不得了，哪里脏就往哪里带，所以这种方法你是根本无法躲的。A市一开始都不知道他们是怎么……后来是向国家创卫组打听的时候才介绍了，他说如果你不真抓实干，你想欺骗根本没办法，因为这些专家组他不是固定人员，你公关也没有对象好公，基本都摸不准是抽谁来这里，他是临时发工资，他平时定了一批专家，这次这几个你就下ZJ去暗访。他们到了不跟当地打招呼，不吃你们的饭，不要你们开房，随到随时抽查，发现了问题再通知你过来跟你通报情况，你自己看过不过得了关，所以像这种情况防不胜防……(12)

      虽不像暗检这样人心惶惶，创卫技术评估也是国检中必过之关。全国爱卫办组织技术评估组，通过召开座谈会、查阅资料、现场查看、随机走访等多种方式，对创卫工作进行技术评估，主要是对国家卫生城市标准中所提到的一些指标达标情况进行检查。

      如果仅从上述针对创卫的运动式治理的描述来看，我们可以看到这十多年来的创卫活动均是依照运动式治理的方式在推进的，包括动员和宣传、设立准军事化的指挥机构、以责任制实施管理等，然而，这多年的运动式治理却没有达到运动想要实现的目标。在这十六年间，A市迎接了7次国检，尽管也获得过“全国十佳卫生城市”称号，但却始终未能获得“国家卫生城市”称号，尤其是在2005年和2006年两年连续遭遇失败，在2005年年初，国家卫生城市暗访组对A市进行了暗访之后，要求A市对全市卫生状况继续整改，到2006年6月，暗访组再次抵达A市暗访，并在暗访结束后再次要求A市继续整改，暂缓国家验收。

      (二)运动式治理的常规化：A市创卫前期为何失败

      周雪光(2012)认为，在执政党的党务系统中，其运动式治理机制的制度安排现象处处可见。而运动式治理机制常规化就是其表现之一，因为运动式治理被编织进官僚体制的日常工作的节奏之中。例如，我们经常看到的周期性的“严打”“爱国卫生运动”，以及各类贯彻上级的指令、计划落实等活动已经从“运动”的层面进入到行政系统的日常工作之中。A市创卫工作的整个历程在某种意义上来说，也已经被常规化了。而一旦创卫的运动式治理常规化，它必然会受到官僚体制中的常规型机制的束缚和同化，从而导致运动式治理在执行的过程中往往流于形式，治理效果不尽如人意。具体到A市，其前期创卫工作的失败，很大程度上归因于其运动式治理在长达16年的执行过程中已被常规化了，具体有以下几种表现形式：

      1.创卫工作日常化

      创卫工作日常化是指，创卫由运动式治理机制下的具体实践在实际运作中，已经深入官僚体系内部，并成为其日常工作的一部分。经过长达16年的创卫，对于A市的各级参与创卫工作的单位来说，创卫已经是“家常便饭”了。也难怪A市各区和街道在向上级汇报工作的时候，会提到“已经把创卫工作纳入日常管理工作范围之内”。

      创卫工作被编织进日常的行政工作节奏之中的另一个表现是，各级创卫组织机构(如创卫领导小组)的组建。在A市的整个创卫系统中，我们会看到这样的情形：从宏观层面讲，市爱卫会从各市直属机构和企事业单位抽调大批人员(一般为部门领导)，组建市创卫指挥部及办公室；区、地级市相应的爱卫机构会从各区、地级市直属机构和企事业单位抽调大批人员，组建相应的领导小组；街道也会抽调一批人员组建街道创卫领导小组。从微观层面看，各职能部门内部又自会抽调一批人员组成自己的创卫领导班子。如此这般，长达数月。由此可见，运动式治理机制在长期的运作过程中已悄然融入常规型机制所代表的官僚体制内，为官僚系统实现一定的目标——如维稳、创卫——提供了潜在的动员机制。

      2.政策执行虚化

      政策执行虚化也即政策执行表面化，是指政策在执行的过程中只是被宣传一通，或者是只做了些表面工作，如口头答应了，也制定方案了，但这些并未被转化为具体的操作性措施。在A市前期的创卫工作中，这种“象征性合作”现象随处可见。例如，1989年，国家提出“创建国家卫生城市”口号之后，A市积极响应，并于1991年探讨通过了《A市创建国家卫生城市规划》，但实际上并没有真正启动创卫。如一位访谈对象所言：

      之前也做方案，目标呢！只有一个大的目标，就是要创建国家卫生城市。但是距离创建国家卫生城市这个目标到底有多远，不知道。这个东西没有认真地去规划，所以也进行了十多年的摸索，真正到了2003年，A市才出了一本创建国家卫生城市规划纲要，这本纲要就是我们摸来的底，知道到底离国家卫生城市的距离有多远，缺什么？应该怎么做……(访谈资料，W20130403)

      无独有偶，正如访谈中所言，2003年，该市制定了创卫的规划纲要，并且有详细的任务责任书和实施方案，但是后来由于机构改革、人员调动等问题，该规划纲要再一次被搁置，没有被真正落实。由此可见，在上级层面，创卫工作已经流于形式，更不用指望下级及其各职能部门去认真执行了。

      3.政策执行停滞化

      政策执行停滞化是指政策因与执行者所在地区或部门的局部利益或执行者的个人利益之间存在矛盾或发生冲突或者是因其他某种原因而导致的从政策执行过程的一开头就没有得以贯彻实施或者是在政策执行过程中的某一个阶段或某一个环节出现了“梗死”(丁煌，2002)。具体到A市的创卫工作，因为涉及到多方面的原因，尤其是涉及到多方利益博弈的问题(如垃圾处理基础设施的选址与建设问题、水产市场整治的问题等)，创卫工作一再被搁置，出现执行停滞化的现象。正如一位访谈人员所说的那样：

      对于我们省会城市来说，城市生活垃圾及粪便无害化处理率的标准是≥90%(其他城市为≥80%)，这么高的标准，而我们本身的无害化处理设施的处理能力是既定，但人口的增加导致垃圾生产量与日俱增……我们也没办法，无害化处理厂基础设施的建设遇到一些环评问题：由于国家土地和环保审批手续日趋严格，群众诉求越来越高，生活垃圾处理设施的选址、征地和环评工作难度越来越大，项目前期工作周期延长，部分城镇的生活垃圾处理项目选址甚至历经数年仍不能确定。(访谈资料，X20130306)

      如是，笔者在整理一份关于A市垃圾处理方面的资料时，也从中找到了依据：

      1993年，A市市容环卫局开始新垃圾场的选址工作，初选A市下面的一个地级市Z市J地为新建垃圾填埋场的场址。1994年，该场纳入A市总体规划并有市计委立项。1995年8月，Z市J地镇政府想A市建委和市容环卫局提出了《关于撤销A市垃圾处理场拟选场址的报告(意见)》，以影响周围环境及其经济发展为由，要求取消选址。后经市市容环卫局多次协商未果，市政府办公厅也于1996年10月致函Z市人民政府，要求其支持该垃圾填埋场建设，仍未达成一致。在此情况下，A市政府又确定了其他两个预选点。1998年2月，A市专门对这几个垃圾填埋场的可行性进行了专家评审会，专家评审意见为：首选J地，保留一个，否定另一个。但考虑到Z市的强烈请求，是年9月，副市长L在市市容环卫局主持召开了研究新垃圾填埋场选址问题的会议，经多方考虑，取消J地选址，从其他预选址中选择。至此，选址才落定。后经一系列的行政审批程序，于2002年才正式投入使用。(13)

      可见，在一些涉及创卫工作的基础设施建设的过程中，出现了下级政府(如Z市)与上级政府(如A市)就某一问题而进行的谈判协调过程。并且，随着这种谈判过程的发生，政府原有的政策并未得到及时的落实，而是随着谈判时间的延长而在一定程度上被“合理化”解释掉了，更甚的是，这种利用正式方式进行谈判的行为曾导致A市创卫工作的一度停滞(如垃圾填埋场从前至后持续近10年之久)，从而大大延缓了创卫的进程。无独有偶，在A市筹建生活垃圾及焚烧发电厂的过程中，也出现过类似的问题，即A市用了近6年的时间(2000-2006年)才走完所有程序并正式投入使用。

      4.政策执行抵制

      这里的政策执行抵制主要指一些政策执行过程中的不作为行为，特指在A市创卫工作中，由于主观或客观的原因，开展创卫工作的主要部门(或领导)并没有切实履行其相应职责，没有真正地为创卫工作献策出力。结合访谈资料，我们将A市创卫工作中出现的“不作为”行为分为两类：

      一类是主观上刻意“不作为”。例如，当时分管卫生的一位领导因工作内容调整而产生厌倦情绪，对创卫工作也没有多大热情，且经常以各种理由阻挠各种文件、指示的审批。同时，还因为此事与分管城市管理的领导结怨，导致两人在创卫工作开展的过程中互不合作，哪怕是开会也会提前问清楚对方是否参加才回应。再如，军队方面创卫不合作问题。A市爱卫办一直与驻A军队有着良好的合作关系，为维持这种关系，A市爱卫办甚至在单位内部特意给部队方面设置了一个副主任级别的职位，所以之前军队方面都很配合创卫工作。但自从2003年A市爱卫办领导班子调整之后，再无人去和军队方面进行相关的公关工作，最终导致冲刺阶段军队方面创卫不合作问题日益突出。

      第二类是客观上不得不“不作为”。更确切地说是“心有余而力不足”。这在以往创卫的日常检查中比比皆是。正如一位访谈对象所说：

      譬如，我们今天对一个小餐馆的卫生进行检查，……路上2小时，中午吃饭半小时，下午就检查一个半小时左右，我们也做了详细纪录，大家检查得也比较认真，也当场给所在区的卫生部门发了要求整改的通知，……随后，整改的成效只能靠下面给我们呈上来的工作汇报进行检验，实际上我们也不知道到底整改了没有，因为我们没时间、也没人力在短期内去同一个地方再检查一次。……等我过了一年再去这个饭店检查时，依然什么都没变。(访谈资料，H20130403)

      上述两类创卫工作中的“不作为”行为导致的结果是，本来已经启动的运动式治理由于种种原因而又重新回到启动前原有的常规型治理状态，运动式治理出现“虎头蛇尾、有始无终”停滞化情形，预期目标未能实现。

      综上，在A市的创卫过程中，由于出现政策执行虚化、政策执行停滞化，甚至是政策执行抵制等行为，导致以运动式治理方式开展的创卫工作并没有被很好地执行，运动式治理本身所固有的“高度运转、行动高效”等优势并未被充分发挥，而是被各种因素卷入了低效而又复杂的日常行政工作的节奏之中(如环评程序的审批)，从这个意义上来说，创卫的运动式治理已经被常规化了，并且种种迹象表明这种常规化带来的后果是非常严重的，事关A市整个创卫进程的快与慢等问题。

      六、合法性承载：创卫的“再运动”及其成功

      案例中有趣的转变发生在2007年，在2005年、2006年的连续失败后，A市的创卫工作也因此产生了质变，原来的创卫工作尽管重要，但终归是业务型工作。但经历了多年的挫败，尤其是2005、2006两年的失利后，创卫成败已直接影响到了A市的形象及A市领导人的面子，甚至影响到旁观者对A市主要领导的执政能力的评价时，创卫活动的合法性承载迅速加强，从而使得A市的主要首长下大决心，打破“常规”的运动流程，从而推动了创卫的成功，具体的措施包括：

      (一)首长站台

      2006年，国家暗访考核不合格宣告A市第17次创卫失利。A市官方对此反应很强烈：2007年初，市政府就召开创卫工作会议，市长明确表态：“一定要打好(创卫)攻坚战！”两月后，再次召开会议，重申创卫责任制，并把创卫提升到“考验我们的执政能力和水平”的高度；不久，相关领导也表示：“A市创卫已到了非解决不可的地步，必须做到只许成功，不许失败！”尽管领导站台是运动式治理的必要环节，但是站台的领导的级别、站台领导的表态方式都是各级各类执行部门判断的重要标准。2007年之前，主要负责创卫工作的是市政府副秘书长或副市长，在2007年之后，一把手出来站台，为创卫擂鼓呐喊则成为常态，首长站台的重大意义不仅仅在于将创卫从口号层面落实为行动层面，打破常规化的桎梏，更重要的是，其背后蕴含的高度政治动员对意识形态宣传具有不可估量的功效。2007年开始，A市进一步创新渠道，拓宽宣传渠道。利用公交站场、公交车身、建筑工地围墙、户外公益广告栏、各大商场电子显示屏、手机短信等形式开展创卫宣传，并利用宣传车、社区宣传栏等深入大街小巷向广大群众科普创卫知识。同时，充分发挥出租车流动宣传的优势，通过制作创卫相关知识手册，组织创卫万人签名宣传活动等形式大范围地进行创卫宣传。据统计，仅2007年的1-8月就印发宣传品950.61万份，设置创卫公益广告和宣传栏26311个。同时，充分发挥各机构作用，拓展创卫工作的发动面和参与面。如借助全市建设系统农民工学校对全市在建工地50多万农民工开展创卫知识和预防疾病知识转型培训；在全市各级学校广泛组织开展创卫宣传教育，发动全市志愿者的宣传带动效应；同时，建立军地联动和协商机制，通过军民共建的方式，凝聚创卫的整体合力。一位访谈对象形象地总结了冲刺阶段首长站台所潜在的“威力”所在：

      2007这一年，市长、书记出来了若干次，×副市长(负责创卫)更不用说了，直接是到第一线。到哪一站就讲创卫。……卫生这个事情层次也不高，不像文明、社保、教育问题等，但是领导不愿意从嘴边说出来……如果领导不讲，大家都不懂，老百姓都不知道创卫是个什么东西，你卫生都没搞好，还搞什么文明？曾经我们一个领导就说了，“不讲卫生的文明，就是原始的文明”，我觉得这个词讲得很好。所以，你看，从2007年，明显市长、书记都在讲卫生。(访谈资料，W20130403)

      (二)高位协调

      为集中创卫工作力量，A市于1991就成立了创卫中的军事化组织机构——创卫指挥部及办公室。但在实际运作中，由于种种原因，该组织并未发挥其应有的作用。如一位爱卫办的负责人在访谈中讲道：

      我们这个爱卫会和指挥部/办公室实际上就是‘一套班子，两个牌子’，按常理，爱卫会的主任都由历届市长担任，但是你也知道，实际运作的、做事情的也只有我们爱卫办来牵头，但是我们的级别又不高(处级单位)，怎么能调动那么多的力量呢……还有，我们没有实权，不像城管……(访谈资料，W20130402)

      2007年，在经历创卫第17次失利后，A市市委市政府决定突破原有组织的界限，重新整合创卫组织资源，由城管办牵头，实行城管办、爱卫办、三创办联署办公，为了充分调动更多的部门参与，2007年，创卫指挥部的副主任竟高达12个，其中还另设专职副主任，办公室主任也由副秘书长升级至市长担任。这大大增强了创卫组织力量，重新确立了指挥部高度动员、调动资源的绝对地位。指挥部的重组使得创卫的具体执行具备了强大的协调能力，这一协调包括对A市所辖的各级各类机构的协调，也包括了和驻市的其他单位的协调和谈判能力。下面提供的两个故事充分地说明了这一点：

      故事1：铁路沿线环境整治问题。2007年，市创卫办对城区内铁路主线、停运或运量不大专用线沿线的环境卫生状况进行了全面摸查和调研，发现市区铁路沿线仍存在严重的环境脏乱差问题(主要原因是铁路红线或实际用地范围不明确或不公开，导致铁路部门和地方在卫生保洁等方面往往相互扯皮，日常管理责任难以落实)。为此，市创卫就这一问题向创卫办指挥部常委副总指挥做了专题汇报。最终得到指示，由市创卫办牵头，会同所在区创卫办，采取与铁路部门协商推进的方式，并由市创卫办按责任分解(即A市铁路沿线环境整治责任分工表)向责任单位发出了督办函。

      故事2：驻A市的部队对创卫不够重视的问题。据了解，部队的有关违法建设情况比较严重，由于其特殊身份，给创卫工作中的执法带来了一定的阻力。同样，在创卫迎检前期，市创卫办将这一问题列为创卫工作难点问题，向创卫办指挥部常委副总指挥做了专题汇报。最终的结果是该部队与市创卫办联合组织召开了A市驻军委员会和军地创卫联席工作会议，并明确表态会全力支持、积极协助、全力配合，并以实际行动参加A市的创卫工作，同时，近期内将积极组织挨着营区整治六项行动。(14)

      以上两个故事表明，在面对创卫过程中出现的难点问题，市创卫办充分利用创卫指挥部/办公室这一协调机构，通过“高位协调”的方式推进问题的解决。这才使得创卫活动突破各种阻力，得以成功。

      (三)强化保障

      首长站台、协调机构的重组充分展示了A市在领导和执行机制上的运动化，而相伴随而来的是各种保障措施的出台和到位。首先是加强法规建设。为了克服以往各种规定在创卫实践中出现虚化的现象，结合创卫和国家环保法制的要求，A市充分运用制定规范性文件的行政权力，进一步加大政府规范性文件制定的力度。资料显示，在整个创卫期间，A市共出台44部政府规范性文件，仅创卫冲刺阶段，就占29部(见表2)。可见，本阶段政府比以往任何时期都更重视创卫工作的制度建设。

      

      其次是加大资金投入。作为强化创卫的保障措施之一，资金投入的多寡亦成为A市创卫工作好坏的关键。据一位访谈对象所言：

      因为A市这么大，基础设施动一下就需要大量的资金。不像小城市花点钱就搞定了。所以这是一个大问题，……我们爱卫办就十几个人，但是创卫涉及到方方面面，即使是检查，我们人数也不够，也没能力去请更多的人来搞。(访谈资料，L20130401)

      然而，2007年，A市创卫办在向市人大汇报时表示，仅该年4月至8月底，全市各级部门共投入了5.6亿元，主要用于新增环卫设施和人员等方面。其中，用于环卫保洁投入就达到3亿元。全市范围内尤其是城中村新增垃圾桶1万个，新增环卫工人1.6万人。(15)

      (四)严格问责

      作为一种有效的治理方式，目标管理责任制是运动式治理过程中重要的一环。但是，有效的制度设计并不意味着一定会带来高的效率。因为，目标责任制尤其是行政问责制在执行往往会出现事与愿违的现象，甚至会被“架空”。据了解，A市的创卫工作从一开始就实行目标管理责任制，但是前期由于领导不重视和考核标准量化不够而形同虚设，相应的行政问责制更是纸上谈兵。然而，2007年，在领导高度重视的前提下，市长在工作会议上进一步明确了一把手负责和行政问责制，并指明“市委组织部要会同市人事局、市纪委(监察局)共同落实相关考核奖惩制度”。随后，“问责制”被迅速落实并在全市范围内迅速铺开，在如此高压的情况下，各级政府及相关单位行动迅速，并改变过去“封锁消息”的思路，主动联系媒体曝光，同时，一些创卫不力的人迅速被处理。事实证明，该制度的成效是巨大的，8月份国家暗检组对其创卫工作给予了高度评价，称其在短短14个月内发生了“翻天覆地”的变化。

      通过高度的动员、高位协调、强化保障以及严厉的行政问责，A市打破了以往创卫过程中出现的运动式治理常规化的轨迹，并在创卫冲刺阶段高调启动创卫运动式治理的运作机制，在原有积累基础上，一举创卫成功。

      七、总结与讨论：合法性承载与运动式治理的转化

      通过对A市18年的创卫历程的回顾，尤其是通过解释为什么创卫在前16年都没成功而在第17、18年取得了成功，本文尝试对运动式治理的进程和变化提供一个鲜活的个案。通过对个案的分析，本文表明：

      首先，在当前中国政府的运作中，运动式治理已经在很大程度上被科层制所习得，它和很多临时性任务、上级交待的任务、各种检查和考核等工作内容捆绑在一起，已逐渐成为科层制运作的主角，同时，科层制结构在以自己所独有的方式在对运动式治理进行解构，包括将运动式工作日常化，执行上的虚化、停滞及抵制等。已有研究的运动式治理和常规运作之间的二元划分、相互替位的陈述已经不足以描述当前的治理形态。运动式治理不是“尚方宝剑”，拿出来就能立竿见影，取得成效，而是同样有程度上的差异，从国家治理的逻辑上看，在理想类型的运动式治理和常规科层制之间，存在着连续和变动的治理谱系，它可以是强运动的、弱运动的，也可以是强科层的、弱科层的。

      其次，本文表明，理解上述治理谱系变化的窍门是“合法性承载”，合法性承载越高，能获得的政府注意力分配越多，运动式治理武器就越可能被启动，或曰运动式治理的强度就越高。A市后期的创卫成功是因为前期的多年失败使得创卫活动成了考验A市执政能力和水平的事项，从而获得了高度的合法性承载，促进了运动式治理由原来的常规化运作脱离出来，通过首长站台、高位协调、加强保障和严格问责的方式将运动式治理的各种要件落到实处，从而取得了成功。

      由此可见，无论是运动式治理还是常规科层体制，背后涉及的问题应该是政府的注意力如何分配，运动式治理之所以被使用，是因为它能更高效地调动注意力及其他各种相关资源，因此，应进一步聚焦政府体系的注意力是如何在这个连续变动的治理谱系中间分配的。本文认为，合法性承载是对注意力分配起中介作用的重要变量，议题发出的层级越高，其合法性承载越高，在逐级传递的过程中其合法性承载量会消减或加码，例如创卫由国家层级发出，具备一定的合法性承载，但是在逐级的传递过程中被消解，后又由地方主官加码；一些任务的议题特性和合法性具有高度的关联性，政府体系对其的注意力分配也会增加，相反亦同理，议题特性和合法性承载之间的关系也会转变，这也是为什么在通常情况下拆迁是合法性承载较低的议题，但一旦因为拆迁出了人命，引起了媒体的广泛注意，这个议题就会产生更高的合法性承载，促使地方政府对有关事项进行严肃处理；合法性承载和注意力分配的关系可能也会被一些其他要素所干扰，例如，经济考量会消减合法性承载对注意力分配的作用。政府体系的注意力分配同样具备其时空特性，并且不断转化，某一工作任务在某一特定的时间地点具备高度的合法性承载，而在其他的时间地点则不见得如此。

      由此可见，后续的研究应进一步出发去讨论中国政府体系的注意力分配背后的逻辑，各层各级的科层人员是如何在工作过程中逐步认知这一逻辑并从而形成体系共识的，并应在此基础上努力构建关于中国政府体系注意力分配的解释框架，这才是中国国家治理的真实剧本，也是一个更具社会科学价值的超越中国特色的理论话题。

      本文取材于第一作者的横向合作研究课题，感谢在此过程中帮助提供材料、参与讨论的有关部门工作人员。本文前期的版本曾在“城市化背景下的社会建设”研究团队的网络会议上讲述，感谢周雪光、折晓叶、黄晓春、狄金华、陈家建、张闫龙、艾云等学者的意见和建议。

      ①冯仕政从傅高义那里借鉴了“政治官僚制”的概念，在“政治官僚制”中，政治家与公务员之间没有明确区分，政治和行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级。

      ②根据冯仕政(2011)的描述，这些困境包括：动机不纯的组织者和参与者所产生的目标替换；政治忠诚和胜任能力之间的紧张；各级各类首长对德才兼备禀赋的垄断形成的“寡头统治铁律”。

      ③指的是民众对国家权力获取的制度安排是否认同。

      ④指的是民众对政府具体治理行为是否认同。

      ⑤资料来源：A市创建国家卫生城市资料汇编(二)工作报告。

      ⑥资料来源：A市创建国家卫生城市资料汇编(四)主要文件。

      ⑦国家爱卫办于2005年将城市生活污水处理率由“≥30%”调整为“≥50%”。

      ⑧这里所说的检查指的是A市责任制管理过程中的一环，即根据任务指标在A市内部进行自检。

      ⑨该定义来源于A市创建国家卫生城市资料汇编(四)主要文件。

      ⑩注：国检有一定的时限规定。

      (11)资料来源于2013年3月8日笔者查阅的网络资料(刘海舰等，2008)。

      (12)资料来源：A省ZJ市政府门户网站。

      (13)资料来源：A市政府决策志文件。

      (14)上述两个故事材料来源于：A市创建国家卫生城市资料汇编(四)主要文件。

      (15)资料来源于2013年4月1日笔者查阅的网络资料(朱丰俊等，2007)。

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